國家引導與自主建構：地方政府如何發展合作關系
——基于西部陸海新通道的案例追蹤

楊 斌，馬 亮

一、問題的提出

地方政府合作逐漸成為解決復雜化和外溢化公共問題的重要制度安排，[1](p574-582)如何促使偏好各異甚至利益沖突的地方政府走向合作，成為理論界和實務界關注的焦點。黨的二十大報告明確指出，“深入實施區域協調發展戰略”，實現區域協調發展，分工合理和持續高效的地方政府合作必不可少。然而，地方政府在區域治理中仍然暴露出了“目標選擇的差異”和“責任不對等”、[2](p7)共同利益與地方利益博弈、合作協調機制效率較低、合作組織形式松散等合作困境，進而導致地方政府合作關系“流于形式”。[3](p50-56)如何構建健康、穩定、高效的地方政府合作關系成為亟待解決的問題。[4](p135-144)[5](p149-159)

現有文獻對地方政府合作的結構特征、行為動機和關系類型進行了豐富的詮釋。[6](p119-132)[7](p96-104)這些研究側重于地方政府合作的影響因素，但對地方政府如何發展持續高效的合作關系這一“過程”則語焉不詳，缺少長時段、系統性的歷時性研究。這不利于從理論上揭示地方政府如何發展合作關系的因果機制，也不利于從實踐上為地方政府合作提供詳盡的、過程性的、可操作的路線圖。本質上，地方政府合作是為了解決傳統行政區行政帶來的碎片化困境。其中，作為行動者的地方政府行為是困境最為重要的來源。[8](p40-51)所以，地方政府合作的形成需要回歸到對地方政府行動的關注，以更好地回應區域協調發展中地方政府合作如何形成這一重要議題。

西部陸海新通道（下文或稱“陸海新通道”）是推進區域協調發展和高水平對外開放的重大戰略。陸海新通道建設省際戰略合作的形成，克服了部分省份各自為政導致的重復建設和貨源不足等合作困境，[9](p52-53)省際合作由點及面，步入持續高效的制度化發展階段。這一案例的戰略重要性和典型性為本研究的開展提供了契機。本文通過對這一案例的過程追蹤，基于地方政府自主性的視角，探究地方政府如何發展合作關系這一中心議題。譬如，地方政府如何在縱向上和橫向上展開“條塊互動”，地方政府合作是如何在這些互動中形成和演化的，經歷了哪些階段？其中的因果機制是什么？本文試圖構建過程性理論，呈現地方政府合作的過程屬性，闡釋其中的微觀機制。這將為地方政府在區域協調發展中構建健康、穩定、高效的合作關系提供可操作的實踐指南。

二、文獻綜述：地方政府合作何以形成

地方政府合作研究發軔至今，研究視角和研究方法逐漸多樣化。地方政府合作是一個多層次、多維度概念，由于其內涵的豐富性和外延的寬泛性，現有文獻對地方政府合作的界定呈現出不同面向。[10](p107-128)本文認為，地方政府合作是府際關系的一種具體形式，是兩個或者多個地方政府基于共同問題界定，達成集體行動的制度安排?？偟膩砜?，現有文獻形成了理性主義、區域協同、結構政治三種主要的分析路徑：

第一類，理性主義路徑。這一路徑秉持的是理性人假設，認為地方政府合作是作為行動者的地方政府追逐利益的自利過程。例如，晉升錦標賽理論表明，地方政府合作是為了追求相對收益。[11](p33-40)這與制度性集體行動理論預設相一致，地方政府合作協議的達成，是基于交易成本和契約風險的考慮，追逐選擇性收益和集體性收益的結果。[12](p397-425)由此，合作收益的預期成為影響地方政府合作形成的重要變量。[13](p144)進一步研究發現，合作收益大小和合作難易程度使得地方政府在合作伙伴和合作參與方面形成了不同的偏好，[14](p32-39)作為理性化主體的地方政府會根據自身利益采取不同的合作行為，在不同的合作領域中出現諸如“地理”型，“借勢”型和“抱團”型的行動路徑，[15](p79-92)進而地方政府合作在合作關系、合作伙伴、合作規模、合作機制等方面呈現出差異化。[16](p632-649)[17](p556-566)另一些研究則對理性主義的預設提出了質疑，認為地方政府同時扮演理性人和代理人的雙重角色，不同的角色邏輯都會對政府間合作關系的形成產生影響。[18](p12-23)

第二類，區域協同路徑。這一路徑依循治理語境，認為地方政府合作是“自組織的”組織間關系網絡，[19](p46)是去獲取“不情愿的伙伴”，[20](p4)從而創造集體行動的能力和整合實現集體目標的資源。例如，與理性主義路徑不同，網絡治理理論將地方政府合作視為一種關系結構，關注的焦點是互動的關系模式，而非地方政府個體。[21](p19)區域協同路徑的研究尤其關注區域協調問題，認為共同信念、相互信任等要素對地方政府合作形成具有重要影響。[22](p901-927)同時，從系統情境角度看，資源依賴性、問題緊迫性、成員異質性等都是影響地方政府合作的結構性條件。[23](p38-43)[24](p53-60)例如，根據合作參與方的數量，可以將合作網絡劃分為多邊網絡和雙邊網絡兩種形態，進而揭示這兩種關系結構在性質和功能等方面的差異。[25](p149-172)然而，這一分析路徑中流行的“組織間網絡”和“伙伴關系”等概念被質疑對地方政府合作的權力基礎關注不足。[26](p31)

第三類，結構政治路徑。這一分析視角將地方政府視為上級政府的“代理人”，政治性和分配性的考慮或妥協被植入合作安排之中。強調上級政府的權威干預或是橫向網絡中的權威主導者對地方政府合作的影響，例如，縱向干預對于緩解地方政府合作困境具有重要作用，[27](p37-50)通過領導參與、資源支持、考核監督等方式改變地方政府的激勵結構，促進地方政府合作的形成。[28](p90-107)并且，縱向干預在地方政府合作的不同階段具有不同的作用機制。[29](p641-654)這一分析路徑尤其照應了中國特殊的制度環境下，諸如對口支援這樣的基于政治任務和政治動員產生的政府間合作。[30](p67-73)有研究將地方政府合作建構為權力的分割和整合，主張地方政府合作的形成在于讓渡行政管轄權，從而構建區域公共管理權力，實現跨行政區的公共事務治理。[31](p61-66)也有研究提出了“復合行政”的概念，認為政府職能調整是區域合作的關鍵抓手，而非行政區劃的升格、合并和兼并。[32](p44-48)

綜上所述，理性主義、區域協同、結構政治三種分析路徑分別聚焦于利益、關系、權力三種關鍵要素，對地方政府合作的形成及其影響因素進行了不同的詮釋，但仍然存在不充分的地方。首先，很多研究關注了地方政府合作的形成問題，但大多是“因素”研究，缺少“過程”研究，[33](p23-35)導致地方政府合作的影響因素（X）和合作形成（Y）之間的因果機制仍然是模糊的，例如，主張地方政府合作的本質是行政管轄權讓渡的研究，并沒有對如何讓渡這一問題提供解釋。一部分研究雖然主張關注“過程”，但是沒有充分納入時間維度和事件序列；或只是對地方政府合作階段特征的描述。其次，現有文獻對于地方政府的關注，多集中于偏好、意愿等主觀層次，或是地方政府的角色類型，對于地方政府自主性如何影響地方政府合作關系形成則著墨不多，而中國獨特的政府體制塑造了地方政府的相對自主性，對政府間關系的形成具有重要影響。[34](p117-124)

三、研究方法與案例概況

（一）研究方法

本研究聚焦于地方政府的自主性影響地方政府合作的過程，需要解釋地方政府發展合作關系的動態過程，因此采用了縱向單案例研究方法。[35](p20-24)希冀通過對現象的深入挖掘，提煉背后的理論要素，呈現其相互作用的動態過程。[36](p532-550)個案內分析采取過程追蹤的方法，試圖構建關于地方政府合作的過程性理論。這一方法通過梳理個案內部不同要素之間的相互作用以及現象發展的時序變化，呈現因果過程中的次序和機制，從而對研究現象背后的因果機制進行概念化，捕捉因果力量從原因到結果的傳遞過程。[37](p50-59)

在案例選擇方面，本研究選取陸海新通道作為案例場景，從歷史源頭來看，陸海新通道的前身源于2015年11月中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目。2017 年2 月舉行的中新（重慶）項目首次聯合協調理事會提出“南向通道”概念。2018年11月12日正式更名為“國際陸海貿易新通道”。2019 年8月，陸海新通道戰略正式升格為國家戰略。由此，本研究的時間區間為2015 年至今，以便貫穿陸海新通道省際合作的整個生命周期。陸海新通道是關乎區域協調發展的國家重大戰略，具有典型性和重要性，牽涉的地方政府合作經歷了曲折的演變過程，產生了豐富的經驗數據，運用案例研究可以呈現這一過程的復雜性和動態性。

案例研究的一大困境是資料的可及性和豐富性，因缺乏跨省調研的條件，本研究收集了相關新聞報道、政策文本等二手資料。數據收集和分析過程共分為搜集、篩查和編碼三個階段：第一階段，文本挖掘，以關鍵詞“南向開放”“一帶一路”“南向通道”以及各省份名稱同時在地方政府網和中國“一帶一路”網檢索，收集數據文本；第二階段，數據篩查，通過考慮研究區間以及文本的重復性和無效性，篩選有效數據文本，共206 份，其中正式文件97份；第三階段，數據編碼，根據時間、參與方、事件、活動等對數據進行編碼。

（二）案例概況

1.第一階段（2015—2017年）：合作發起

重慶和廣西是陸海新通道建設最早的倡議者和合作方。2015 年11 月，習近平總書記訪問新加坡，中新兩國簽約第三個政府間合作項目，正式啟動中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目，這是“南向通道”的概念原型。2017 年2 月27 日，中新互聯互通項目聯合協調理事會第一次會議首次提出“南向通道”概念。這一階段，重慶和廣西已經開啟了合作的序幕，例如，2016 年8 月，重慶和廣西兩地企業簽署戰略合作協議，共同推動“渝桂新”鐵海聯運班列的開行。2017 年7 月，兩地共同成立了渝桂新多式聯運有限公司，作為南向通道的鐵海聯運營運平臺。

合作發起的標志性事件是，2017 年8 月，重慶、廣西、貴州、甘肅簽署了《關于合作共建中新互聯互通項目南向通道的框架協議》，制定了《關于合作共建中新互聯互通項目南向通道的協同辦法》。這一階段，南向通道的鐵海聯運省際合作已經逐漸起步，重慶、廣西、貴州、甘肅四地合作結構和合作共識已經初步形成。甘肅與貴州的先后加盟，標志著合作形式從重慶與廣西兩地由點成線邁向由點及面的發展，合作價值定位從出海物流大通道到陸海內外聯動的轉變。

2.第二階段（2017—2019年）：合作整合

在重慶、廣西等?。▍^、市）的積極推動下，2018年青海和新疆相繼加入“南向通道”，南向通道的合作范圍進一步擴大。然而，在這一時期，西部地區經濟體量及進出口貿易額首屈一指的四川并未加入南向通道建設。相反地，四川“另起爐灶”——提出打造南向國際大通道的對外開放戰略。以重慶為運營中心的南向通道和四川開辟的南向國際大通道，在某種程度上形成了“并駕齊驅”的競爭態勢。

合作整合的轉折點發生在2018 年11 月12 日，中新（重慶）項目“國際陸海貿易新通道”諒解備忘錄的簽署，將“南向通道”正式更名為“國際陸海貿易新通道”，標志著通道的建設進入了一個新的階段：一方面，更名提升了該通道“聯結陸海，貫通東西”的樞紐功能對“一帶一路”合作倡議的銜接意義；另一方面，這也意味著通道建設的合作范圍和方向更加多元化。

2019 年1 月，借助中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目“國際陸海貿易新通道”共建主題對話會，重慶、廣西、貴州、甘肅、青海、新疆、云南、寧夏8 個西部省份簽署《合作共建中新互聯互通項目國際陸海貿易新通道框架協議》，標志著云南和寧夏正式加入陸海新通道建設，省際合作的“朋友圈”進一步擴大。2019 年7 月10 日，四川和重慶簽署《關于合作共建中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目“國際陸海貿易新通道”的框架協議》，展露出四川加盟陸海新通道戰略的意愿，這意味著重慶和四川主導的兩條“一帶一路”開放通道從競爭走向整合。

3.第三階段（2019年至今）：合作制度化

這一階段，陸海新通道的合作范圍逐步擴大，就區域覆蓋范圍和區域戰略意義來看，已經初步具備上升為國家戰略的條件。2019 年8 月，國家發展改革委印發《西部陸海新通道總體規劃》，陸海新通道國家層面的統一“規劃文件”頒布，意味著陸海新通道正式升格為國家戰略。2019 年10 月，西部地區12 ?。▍^、市）、海南省、廣東省湛江市在重慶共同簽署《合作共建西部陸海新通道框架協議》，形成了“13+1”的共建格局，以省際協商合作和深化陸海雙向開放為方式，推進西部大開發形成新格局。2022 年10 月16 日，“加快建設西部陸海新通道”正式寫入黨的二十大報告。至此，陸海新通道建設進入合作深度融合和制度化發展階段，逐步實現常態化、綜合化和協同化運行（見圖1）。

圖1 西部陸海新通道省際合作演變歷程

四、西部陸海新通道中地方政府的合作過程分析

從南向通道到陸海新通道的合作內涵躍升，從地方項目到國家戰略的合作層次升格，從少數省份的雙邊合作到由點及面的區域合作，陸海新通道省際合作從發起到成型的演變過程并不是一蹴而就的。地方政府基于自主性所采取的一系列活動，是推動陸海新通道達成的重要動力，本文將其概括為塑造共同愿景、發起非正式互動、內部漸進性整合、外部合法性拓展、雙向互動的制度化等一系列相互聯系、相互作用的機制部件。

（一）合作發起：共同愿景塑造和非正式互動

作為地方政府合作的初始階段，合作發起時期的地方政府合作仍然是松散和不穩定的。這一階段，地方政府聚焦于建立核心價值，判定利益關切，識別合作伙伴，為發展合作關系奠定基礎和創造條件。

1.塑造共同愿景

擁有共同愿景的行動者更容易達成合作共識、建立身份標識和強化相互信任，進而降低協調、沖突、背叛等合作的交易成本和契約風險。[38](p1-29)因此，塑造共同愿景是地方政府合作的前提條件，是后續合作形成和持續發展的價值基礎。

首先，嵌入國家戰略，奠定合作的價值基礎。為發起陸海新通道倡議，重慶首先借助了中國和新加坡“中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目”的合作基礎。之后，重慶和廣西將合作意義詮釋融入國家“一帶一路”合作倡議，主張陸海新通道是“向北連接絲綢之路經濟帶，向南連接21 世紀海上絲綢之路，是服務‘一帶一路’合作倡議、長江經濟帶建設，推動西部大開發、促進西部省區市合作的重要舉措”。同時，貫徹落實“一帶一路”合作倡議是黨中央、國務院的明確要求，是西部省份共同面臨的問題。重慶和廣西都積極通過推介會、對話會等形式傳播陸海新通道的戰略意義。

其次，援引權威話語，提升合作的價值定位。作為陸海新通道戰略最早的發起者，重慶和廣西一直將陸海新通道作為貫徹落實習近平總書記重要要求的戰略舉措。2015 年兩會期間，習近平總書記參加廣西代表團審議時，指出了廣西對外開放“三大定位”的新使命，構建沿海沿江沿邊的國際大通道即是使命之一。2016 年1 月，習近平總書記在視察重慶時指出，“中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目在重慶落地，一定要高標準實施好，打造高起點、高水平、創新型的示范性重點項目”。在合作初期，重慶和廣西將國家領導人的權威話語納入合作價值定位，并借助新聞媒體進行價值擴散。

最后，制造利益聯結，強化合作的身份認同?！耙粠б宦贰睅淼陌l展機遇，符合地方的經濟發展偏好，要真正實現以對外開放促進地區發展，內陸省份需要開放通道，沿海沿邊省份需要腹地支持。任何單一省份的經濟規模和貿易體量都無法支撐“一帶一路”合作倡議的實現。近年來，西部省份處于經濟快速增長和轉型的關鍵時期，但是西部地區的物流成本高昂（占GDP的16%），成為掣肘西部地區經濟發展的障礙。陸海新通道的重要定位即是打造西部內陸省份出海大通道，完善西部地區交通基礎設施，降低商貿物流成本，解決了西部省份的“痛點”，對促成地方政府合作具有較強的吸引力和認同度。

2.發起非正式互動

非正式互動對于組織間合作關系的達成具有積極作用。在正式的合作關系形成之前，非正式的接觸能夠識別潛在的合作伙伴，化解潛在的利益沖突，也有利于培育合作的社會資本。[39](p35-70)

為將陸海新通道省際合作的共同愿景轉化為現實成果，首先，地方政府開展“條塊互動”，試圖為合作的形成獲取資金配置和政策支持。地方政府通過會議邀請、考察調研等形式，在不同的場合向交通運輸部、外交部、國家發改委等相關部門釋放陸海新通道的合作信號。地方政府試圖借助部委的權威地位，發揮作為條線部門的中央部委上傳下達、居中協調的作用，促進陸海新通道建設的省際協調和資源共享。

其次，地方政府加強“橫向互動”，推廣合作愿景，磨合利益共識，識別和發展潛在的合作伙伴。重慶、廣西等地方政府主動出擊，通過考察學習、主題對話會等互動形式，促進合作伙伴關系的發展。2016 年2 月，重慶組織專家考察團到廣西調研，表達了構建一條自重慶到新加坡的國際多式聯運大通道的意愿，雙方初步達成共同推進南向通道建設的共識。緊接著，2017 年4 月，廣西派政企代表團到重慶考察，雙方就加強合作共建21 世紀海上絲綢之路南向國際物流通道事項進行交流協商，在建立對口協作機制、發起共同倡議、將南向國際物流通道提升為國家戰略方面達成合作共識。

最后，地方政府借助“外部互動”，充分發揮外部關鍵行動者的橋接作用，為陸海新通道省際合作的形成“牽線搭橋”。例如，新加坡總理公署部長陳振聲通過與四川省委書記等高層領導的會面，在推動四川加入中新“南向通道”建設的過程中發揮了積極的催化作用。東盟國家及其跨國企業相關負責人的參與，也在不同的場合為陸海新通道戰略合作的形成發揮了擴散和推介作用。

（二）合作整合：內部漸進式整合和外部合法性拓展

合作整合階段的特征在于，地方政府已經初步建立合作關系，發展了較為穩定的合作伙伴。這一階段地方政府的活動聚焦于鞏固和擴大既有合作基礎，增進內部互動，達成局部合作成果，尋求外部支持，促進合作過程朝向穩定化、常態化、持續化發展。

1.內部漸進式整合

在合作發起之后，地方政府尋求達成局部合作和釋放中間成果：一方面局部合作可以降低發展合作關系的成本和資源要求，積累合作經驗；另一方面局部合作帶來的中間成果可以提升合作成員的身份認同感，進而強化彼此間的相互承諾，吸引更多的利益攸關方加入。[40](p543-571)

首先，地方政府通過不斷簽訂多邊協議，實現合作范圍的向外漸進式拓展。2017年，重慶、廣西、貴州、甘肅四省區市通過簽署《關于合作共建中新互聯互通項目南向通道的框架協議》初步建立了合作聯盟；2017 年11 月，重慶、廣西、貴州、甘肅四省份代表于貴陽召開中新互聯互通項目南向通道工作推進會，互相通報南向通道建設工作推進情況和未來工作計劃，陜西代表列席了此次會議，這是地方政府拓展合作范圍的體現；2018 年6 月和8 月青海和新疆分別加入合作聯盟，其余省份則于2019年漸次加入陸海新通道的省際合作網絡。地方政府合作范圍的擴大以重慶和廣西最初達成的合作為原點，由點及面地擴散。

其次，地方政府通過深化雙邊合作的方式，實現合作內容拓展和合作層次提升。2018 年4 月，重慶和貴州共同簽署《重慶市人民政府貴州省人民政府合作框架協議》，加強陸海新通道建設成為合作框架的重要內容；緊接著，2019 年3 月，《渝黔合作先行示范區建設實施方案》應運而生，聚焦于陸海新通道建設，力圖實現兩省市多領域、高水平、深層次的合作。此外，重慶積極打造對外開放平臺，整合內部資源要素，形成政策疊加效應，發揮重慶作為陸海新通道“運營中心”的核心功能定位及作用。廣西則積極整合北部灣經濟區一體化發展目標，打造西部陸海新通道門戶樞紐，發揮臨海優勢對西部地區整體對外開放和區域協調發展的輻射作用。

2.外部合法性拓展

作為一種重要的戰略資源，合法性可以幫助組織獲得其他資源。[41](p414-431)提升合作的外部合法性，可以幫助地方政府整合合作范圍、合作層次、合作價值。諸如領導權威的認可、社會輿論的認可等外部合法性的獲取，會反向作用于內部成員對合作的認可和預期，強化合作成員對合作過程的可信承諾?？尚懦兄Z有利于提升合作成員參與的積極性，進而提升合作的有效性。[42](p67-80)因此，地方政府積極向外推介陸海新通道價值內涵和合作成果，多維度拓展外部合法性。

首先，地方政府通過制度性渠道，發起“上書”行動。在2018 年全國兩會期間，廣西代表團以全團的名義向全國人大提交了《關于加快建設中新互聯互通南向通道的建議》，建議把中新互聯互通南向通道建設納入國家戰略，來自廣西、貴州、四川、甘肅、重慶、云南、青海、陜西8個?。▍^、市）的23名全國政協委員共同支持了這一提議；在2019 年全國兩會期間，重慶代表團提出將“陸海新通道”明確為國家戰略性項目的全團建議，“懇請國家出臺明確‘陸海新通道’為國家戰略性項目的規劃文件”。

其次，地方政府利用非制度性渠道，獲取外部支持。一方面，借助領導人調研視察的機會爭取中央認可。2018年，時任國務院副總理韓正考察重慶和廣西時都表達了要加強“南向通道”頂層設計研究，肯定了“建設南向通道，能夠開辟西部地區由北向南新的出海大通道，也可以為長江航運減負”。另一方面，通過中央有關機構的課題研究和內參報告獲取中央對合作的支持。2018年，民革中央聯合西部七省份的重點調研課題“加快南向通道建設，助推‘一帶一路’和西部大開發”提交給中共中央、國務院，報告建議將南向通道上升為國家戰略。此外，借助媒體宣傳造勢，也是地方政府獲取外部支持的重要方式。為整合合作共識和提升合作凝聚力，地方政府積極打造南向通道品牌，利用各類媒體對南向通道運營線路、優惠政策、建設成效等進行宣傳推廣。

（三）合作制度化：國家引導和地方自主雙向互動

所謂制度化，“既是一種歷時性過程，也指已獲得確定狀態或屬性的一套社會安排”。[43](p129)在制度化階段，地方政府合作步入成熟期，地方政府的合作結構和合作過程逐漸確定化，合作的穩定性和共識度達到一定高度，相關規則、程序通過統一的戰略規劃、合作文本、專門機構等方式得以常態化。[5](p135-144)2019 年8 月，陸海新通道正式升格為國家戰略，為地方政府合作的制度化提供了契機。在國家引導和地方自主的雙向互動中，地方政府通過制度創新構建新型管理體制，為推進陸海新通道省際合作提供制度保障。

首先，部委牽頭制定統一的合作規劃。在國家發展改革委的縱向介入下，《西部陸海新通道總體規劃》的發布對陸海新通道建設的指導思想、戰略定位、空間布局、發展目標、通道建設、重點項目和時間進程進行了戰略規劃和頂層設計；隨后出臺的《2020 年西部陸海新通道建設工作要點》，對2020年南向通道建設進行了詳細部署，涵蓋重大項目、合作事項和政策創新等重點工作39 項。重慶、廣西、四川等省份積極響應，相繼出臺了結合自身實際的實施方案，在重點工作、機構設置、責任單位等方面進行了細化落實。

其次，地方自主建立統一的運營平臺。作為“運營中心”的重慶市政府組建了西部陸海新通道物流和運營組織中心，下設綜合協調部、區域合作部、規劃發展部、項目推進部和信息服務部5個部門，負責陸海新通道的事項落實、部委對接、區域協調、信息平臺、宣傳推介和人才培養等工作。此外，重慶與沿線省區市共同建立跨區域綜合運營平臺——陸海新通道運營有限公司，負責通道的具體運營。再者，重慶牽頭構建西部陸海新通道發展指數，覆蓋基建、物流、貿易、產業等多個領域，對外展現和向上匯報陸海新通道合作的進展情況和實際效果。

最后，雙向互動構建常態化合作機制?？v向上，國家發展改革委基礎司設立西部陸海新通道省部際聯席會議辦公室，牽頭建立省部際聯席會議制度，承擔縱向指導和協調的職責；橫向上，重慶牽頭召開省際協商合作會議、辦公室會議、聯絡員會議，《聯席會議工作規則》《西部陸海新通道發展指數方案》《政策訴求清單》等系列工作方案和規章制度逐步出臺，積極向國家層面進行反饋和獲取支持。

五、結論與討論

（一）理論貢獻

針對地方政府如何發展持續高效的合作關系這一議題，從研究方法來看，大多數文獻主要聚焦于發現影響地方政府合作的“因素”，剝離了地方政府合作的時間性，無法完全揭示地方政府合作伴隨時間形成和演化的模式和機制。地方政府間的微觀活動和條塊互動被掩蓋，事件序列之間的因果鏈條被遮蔽。[44](p137-166)從理論視角來看，很大一部分研究都是使用中國的經驗材料檢驗諸如制度性集體行動等西方的理論框架。然而，現行的絕大部分理論都建基于歐美的制度情境，對這些理論的使用需要觀照中國區域政策的情境性。[45](p175-189)不同于央地明確分權的歐美政府結構體制，中國獨特的“行為聯邦制”塑造了中國特色的央地關系結構：中央或是上級政府的權威在區域合作中發揮著重要作用，而地方政府也具有一定的相對自主性，在區域合作中發揮著能動作用。[46](p21-23)

本研究試圖彌補上述兩點不足，扎根于中國場景，使用縱向案例研究講好地方政府合作形成和演化的中國故事，揭示中國獨特的條塊關系結構下，地方政府的自主性影響地方政府合作形成和演化的過程性機制（見圖2）。[47](p191-213)

圖2 地方政府發展合作關系的過程模型

研究發現：第一，地方政府合作經歷了合作發起、合作整合、合作制度化三個階段，這與現有文獻的發現基本一致；[48](p47-67)第二，地方政府自主性是推動地方政府合作形成和演化的重要動力，地方政府合作的價值內涵、合作范圍、合作規模、合作層次在地方政府的推動下向著系統化、常態化、制度化方向發展；第三，地方政府在不同的合作階段采取了不同的行動機制，在合作發起階段，地方政府致力于塑造共同愿景和通過非正式互動識別合作伙伴；在合作整合階段，則致力于對內漸進式整合和對外提升合法性；在合作的制度化階段，則是致力于合作規范和合作機制的完善。

中國場景下的地方政府合作是上級政府引導和地方政府自主雙向建構的結果。需要說明的是，不同機制部件的時間性劃分，只是說明在合作的某一階段這一機制的作用更為突出。實踐中，不同機制部件之間是相互聯動、相互作用的，這些機制對地方政府合作的影響很難清晰分割，而是循環迭代于整個合作周期，例如，合作發起階段的共同愿景塑造和非正式互動兩個機制部件的作用實際上貫穿于整個合作周期。

（二）政策建議

地方政府的自主性同樣也是合作不確定性的來源。本研究基于西部陸海新通道這一成功案例的過程性理論建構，正是希冀將這種不確定性“確定化”。這既可以為西部陸海新通道省際合作的優化提供政策建議，也可以為其他區域發展戰略的政府合作提供借鑒。

第一，從價值層面看，共同的問題界定和相似的信念標識是地方政府合作關系形成的價值基礎。一方面，地方政府需要通過嵌入國家戰略、尋求領導認可、發掘利益契合點等方式塑造共同的合作愿景；另一方面，地方政府可以通過條塊互動、橫向互動、外部互動等方式識別可能的合作伙伴、化解潛在的利益沖突、協商共同的合作事項，為正式合作關系的建立奠定基礎。

第二，從過程層面看，提升合作過程的穩定性、成員身份認同度、合作外部支持度是合作健康持續發展的關鍵條件。一方面，地方政府需要遵循合作關系的演化規律，采取漸進式發展的方式，先易后難、由點及面、由面成網，通過局部合作帶動整體合作；另一方面，地方政府需要積極拓展合作關系發展的外部支持，綜合利用人大、政協等制度性渠道和領導視察、媒體宣傳等非制度性渠道獲取合作關系發展的資源支持和政策便利。

第三，從主體層面看，深刻把握中國特色的區域政策和府際關系結構，充分發揮中央和地方兩個積極性。在建立健全合作制度和合作規范的過程中，既要發揮中央的權威調控、統籌協調作用，化解潛在的合作沖突，建立高位階高層次的協調機制和機構；又要尊重地方的創造性和積極性，因地制宜地建立符合區域特征的合作制度安排，在國家引導和地方自主的雙向互動中推進合作的制度化。