省域高質量現代職業教育體系建設的基礎、挑戰和策略

高明

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視職業教育工作，把職業教育擺在前所未有的突出位置，不斷加大職業教育改革與發展的力度，加快發展現代職業教育，建設現代職業教育體系，職業教育對經濟社會發展和人民群眾需求的適應性不斷增強。習近平總書記對職業教育工作作出一系列重要指示，“在全面建設社會主義現代化國家新征程中，職業教育前途廣闊、大有可為”①。我國職業教育在數量、規模、質量和水平等方面取得了顯著成效，已建成世界上規模最大的職業教育體系，正從層次發展、政府主體和規模擴張轉向類型發展、多元參與和內涵發展?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“構建高質量的教育體系”的新要求。習近平總書記在黨的二十大報告中提出“加快建設高質量教育體系”?，F代職業教育與國家經濟社會發展、文化傳承、技術技能人才培養等方面聯系最為緊密，是高質量教育體系建設的重要組成部分，構建高質量現代職業教育體系必將成為我國職業教育改革與發展的重要課題。省域高質量現代職業教育體系是我國高質量現代職業教育體系的“基石”，是確保職業教育扎根中國大地的“動脈”。探索具有地方特色的省域高質量現代職業教育體系，對我國建立結構合理、層次齊全、特色鮮明的高質量現代職業教育體系具有重要的現實意義。

一、省域高質量現代職業教育體系建設的基礎

建設高質量現代職業教育體系是國家經濟社會和職業教育發展到較高水平或新階段的重要目標。雖然不同國家或地區高質量現代職業教育體系的內涵與特征存在較大差異，但一定與國家或地區的經濟社會發展水平相適應，并根植于職業教育發展的歷史與傳統。我國建設高質量現代職業教育體系要與經濟社會高質量發展相契合，滿足人民群眾對高質量職業教育的需求。當前我國職業教育的改革發展已經展現出獨特的理念、方式和路徑，構成了建設高質量現代職業教育體系的重要前提。職業教育省級統籌和分省建設高質量現代職業教育體系，夯實了國家高質量現代職業教育體系建設的基礎。

（一）省級政府統籌高質量現代職業教育體系建設的政策基礎

改革開放以來，中央通過出臺相關政策，不斷完善職業教育兩級管理、地方為主的體制機制，將中央政府管理職業教育的部分權限逐步下放到地方，引導省級政府發揮更大的作用。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“中等職業技術教育主要由地方負責”，奠定了地方政府在職業教育發展中的基礎作用。1987年發布的《關于全國職業技術教育工作會議情況的報告》指出“在地方，除必須實行垂直管理的行業以外，職業技術教育的規劃、計劃、布局、學校設置、人才合理使用等，應以地方政府為主進行統籌領導”；“中央和地方各有關部門應當尊重各級政府的統籌”；“會議希望各級人民政府加強對職業技術教育工作的領導”。1991年印發的《關于大力發展職業技術教育的決定》明確“在中央統一的方針政策下，由地方政府統籌安排本地各類職業技術教育的布局、專業（工種）設置、招生、畢（結）業生就業安置及中、長期規劃。上級各有關部門應支持地方政府的統籌和決策”。1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》規定“縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估?！?998年發布的《面向21世紀教育振興行動計劃》提出“要通過試點逐步把高等職業教育的招生計劃、入學考試和文憑發放等方面的責權放給省級人民政府和學?！?，省級人民政府統籌本地高等職業教育的現有資源。1999年印發的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出“經國務院授權，把發展高等職業教育和大部分高等?？平逃臋嗔σ约柏熑谓唤o省級人民政府，省級人民政府依法管理職業技術學院（或職業學院）和高等?？茖W校?！?/p>

21世紀以來，中央政府進一步簡政放權，規范地方政府對職業教育的自主權。2002年印發的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》要求“各級人民政府要加強對職業教育工作的領導，把職業教育工作納入當地經濟和社會發展的總體規劃，列入政府重要議事日程”。2004年印發的《2003—2007年教育振興行動計劃》提出“逐步完善‘在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與’的職業教育管理體制”。2005年印發的《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求“各級人民政府要加強對職業教育發展規劃、資源配置、條件保障、政策措施的統籌管理”?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“加強省級政府教育統籌”“進一步加大省級政府對區域內各級各類教育的統籌”。2014年印發的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出“完善分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的管理體制”，地方政府要推進職業教育改革發展?！冬F代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》進一步提出“加強省級政府統籌規劃，賦予省級政府在學校布局規劃、招生考試等方面更多的權限”。2014年《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》繼續提出“進一步擴大省級政府教育統籌權”“加強對現代職業教育改革發展的領導”?！堵殬I教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》提出“完善?。▍^、市）委教育工作領導小組定期研究職業教育工作制度”。2020年印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》明確“對省級政府主要考核全面貫徹黨的教育方針和黨中央關于教育工作的決策部署、落實教育優先發展戰略、解決人民群眾普遍關心的教育突出問題等情況”。2021年印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》要求“各級黨委和政府要把推動現代職業教育高質量發展擺在更加突出的位置”“將職業教育工作納入省級政府履行教育職責督導評價”。2022年新修訂的《中華人民共和國職業教育法》規定“省、自治區、直轄市人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導”。由此，職業教育省級統籌的管理體系在40多年的改革中不斷發展，強化了職業教育分省發展的格局，使得省域現代職業教育的高質量發展具有更多的現實性和靈活性，成為建設職業教育強省的應有之義。

（二）省級政府統籌高質量現代職業教育體系建設的現實基礎

教育部等6部委印發《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》之后，各省制定并實施了本省的現代職業教育體系建設規劃，提出到2020年建成“現代職業教育體系”，為我國建成世界上規模最大的職業教育體系提供了強有力支撐?！笆奈濉遍_局之年，各省結合教育發展實際，陸續公布了教育事業發展“十四五”規劃。在18個省份的教育事業發展“十四五”規劃文本中，有16個省份提到“現代職業教育體系”，具體表現在“縱向貫通”和“橫向融通”兩個方面：“縱向貫通”主要實現職業教育內部銜接，如“鞏固中職教育的基礎地位”“增強高等職業教育的主體地位”等；“橫向融通”主要指普通教育和職業教育的協調、均衡和融通，如“普通高中與中等職業學校課程互選、學分互認、資源互通和學籍互轉”等；14個省份在“政府支持”中提及“管理保障”，注重發揮政府的統籌管理能力，保證職業教育規范發展。2021年全國職業教育大會勝利召開之后，各省級政府積極貫徹落實，江蘇省、海南省、河南省、浙江省、廣東省、湖南省、四川省、江西省等多地召開全省職業教育大會，加快建設現代職業教育體系，推動省域職業教育高質量發展?？傮w來看，各地方省委和省政府更加重視職業教育工作，持續加大投入，推動職業教育點、線、面全方位地實現突破、推進和提質。教育部與12個省份共建職業教育創新高地，強有力地激發了省級政府改革職業教育的活力和積極性，形成了東、中、西部提質培優，提質擴容和擴容提質的梯度發展新格局。自2019年開始，各省陸續出臺推動職業教育高質量發展的相關文件，有的省份先于國家政策出臺，有的省份結合自身實際情況對國家意見進行落實。在18個省份的職業教育高質量發展相關文件中，有11個省份提到了“現代職業教育體系”，河北省、遼寧省和重慶市明確提出了“構建高質量現代職業教育體系”，并預計于2025年基本建成。

二、省域高質量現代職業教育體系建設的挑戰

省域高質量現代職業教育體系建設在“十四五”期間乃至2035年之前都將成為省域職業教育發展的主要指向和目標，同時也離不開各省的經濟社會和職業教育發展基礎。我國省域職業教育的發展狀況由于受歷史、地理、經濟、產業、文化、教育等多種因素的影響存在較大差異，這些差異成為省域高質量現代教育體系建設的主要挑戰。

（一）各省職業教育在發展規模上呈現較大差異

在考察一個國家或地區的職業教育發展狀況時，規模是職業教育統計數據的主要指標。在我國，職業教育規模通常用高職（?？疲┰盒：椭新殞W校的機構數、在校學生數和固定資產總值等指標來表征。長期以來，我國政府出臺多項政策向職業教育發展弱勢省份傾斜，支持職業教育發展，縮小省域之間職業教育的差距，但由于受經濟、人口等因素影響，各省職業教育的規模差異仍很顯著。根據教育部2020年統計數據顯示，全國31個省、自治區、直轄市（不包含臺灣、香港和澳門特別行政區，下同）高職（?？疲┰盒５臄盗?，50所以下的省份有17個，其中20所以下的省份有4個；50所以上的省份有14個，80所以上的省份有4個，其中河南省94所、江蘇省89所、廣東省87所、山東省82所。從在校?？茖W生數看，50萬人以下的省份有19個，其中10萬人以下的省份有4個；100萬人以上的省份有3個，其中河南省124.1萬人、廣東省117.8萬人、山東省115.4萬人。從固定資產總值來看，500億元以下的省份有9個，100億元以下的省份有2個；1000億元以上的省份有11個，1500億元以上的省份有4個，其中北京市2133.3億元、江蘇省2196.0億元、廣東省1798.44億元、山東省1682.78億元。從中職學校數量看，100所以下的省份有7個，400所以上的省份有3個，其中河北省607所、河南省544所、湖南省494所。從中職學校在校生數看，50萬人以下的省份有20個，其中10萬人以下的省份有5個；100萬人以上的省份有1個，河南省114.97萬人。從中職學校固定資產總值來看，100億元以下的省份有13個，50億元以下的省份有5個；200億元以上的省份有6個，300億元以上的省份有2個，其中江蘇省369.16億元、山東省302.69億元。具體數據見表1。

表1 2020年高職（?？疲┰盒：椭新殞W校機構數、在校學生數和固定資產總值分類統計

（二）各省職業教育在經費投入上呈現較大差異

現代職業教育發展離不開大量經費投入。從當今世界職業教育發展來看，經費投入與職業教育的規模和水平成正相關。國際上各國對職業教育的經費投入大致可以劃分為三類：一是以政府公共預算經費為主，二是政府公共預算經費與社會其他經費（學費、捐贈等）大體相當，三是以社會其他經費為主。在我國職業教育經費投入中，政府公共預算經費是主體。2020年全國教育經費總投入為53014億元，國家財政性教育經費42891億元，占80.90%，其中普通高職高專教育經費總投入為2758億元，比2019年增長14.73%。在職業教育分省發展的格局下，地方政府的經費投入對省域職業教育的規模與水平有重要影響。地方經濟發展的不平衡使得省域職業教育經費投入存在顯著差異。根據2019年普通高職高專學校教育經費統計，在地方教育經費支出方面，50億元以下的省份有13個，其中西藏自治區4.02億元、寧夏回族自治區11.85億元、海南省12.18億元；100億元以上的省份有9個，其中廣東省235.36億元、江蘇省190.24億元、山東省154.89億元。在生均教育經費支出方面，低于2萬元的省份有2個，其中河南省18642.34元、遼寧省19302.65元；高于4萬元的省份有3個，其中北京市80679.90元、青海省50021.44元、上海市42273.06元。在一般公共預算教育事業費和基本建設支出方面，低于10億元的省份有4個，其中西藏自治區3.51億元、海南省5.23億元、寧夏回族自治區7.74億元、青海省9.05億元；高于100億元的省份有2個，其中廣東省119.29億元、江蘇省107.49億元。在生均一般公共預算教育事業費和基本建設支出方面，低于2萬元的省份有24個，其中河南省12673.52元、遼寧省12828.88元、黑龍江省13115.99元；高于3萬元的省份有4個，其中北京67308.84元、青海33198.42元、西藏32614.69元、上海30144.4元。西藏自治區、青海省等西部省份在生均教育經費支出和生均一般公共預算教育事業費和基本建設支出排名靠前與中央政府財政的支持相關。在地方中等職業教育機構支出方面，100億以下的省份有10個，50億以下的省份有4個，其中西藏自治區16.99億元、寧夏回族自治區29.62億元、青海省31.68億元；高于300億的省份4個，其中廣東省488.02億元、江蘇省377.69億元、山東省356.90億元、山東省340.90億元。在一般公共預算教育事業費和基本建設支出方面，低于50億元的省份有5個，其中西藏自治區15.73億元、寧夏回族自治區18.17億元、青海省23.86億元；高于300億的省份有1個，廣東省343.84億元。省域之間普通高職高專學校生均教育經費的差異過大加劇了職業教育發展的不平衡，不利于不同區域職業教育的協調發展。

（三）各省職業教育在質量水平上呈現較大差異

投入、規模和水平是影響現代職業教育體系建設和發展的主要因素。就高質量現代職業教育體系建設而言，水平更加重要。在一定程度上，高質量與高水平的內涵是基本相同的?？傮w來說，我國省域職業教育在發展水平上存在較大差異。國家“示范性”高職院校和中國特色高水平高職學校和專業建設計劃（以下簡稱“雙高計劃”）是進入21世紀以來我國實施的具有典型意義的高水平高職院校建設項目，各省份進入計劃的高職院校以及專業群數量在一定意義上反映出省域職業教育的發展水平。2006年11月，教育部和財政部啟動了“國家示范性高等職業院校建設計劃”。2010年10月，在已建設100所國家示范性高職院校的基礎上新增100所左右國家骨干高職院校，國家示范性（骨干）高職院校共計200所。從各省高職院校入選“示范”院校的數量來看，1個省份只有1所高職院校入選，3個省份僅有2所高校入選；10所以上高校的有5個省份，分別是江蘇省15所、山東省13所，浙江省、廣東省和四川省同為10所。2019年公布的“雙高計劃”覆蓋29個省份的197所高職院校。從各省高職院校的入選情況來看，入選10所以上高校的省份有7個，其中江蘇省20所、山東省和浙江省同為15所。入選“高水平建設單位”的高職院校有56所，入選1所的省份有20個；入選5所以上的省份有3個，其中江蘇省7所、浙江省6所、廣東省5所。入選“高水平專業建設單位”的高職院校有141所，入選5所以下的省份有16個；入選10所以上的省份有3個，其中江蘇省13所、山東省11所、湖南省10所。江蘇省、山東省、浙江省和廣東省入選“雙高”計劃、“高水平建設單位”和“高水平專業建設單位”的高職院校數合計分別占全國入選高職院?？倲档?2.48%、39.29%和31.91%。根據廣州日報數據和數字化研究院（GDI智庫）發布“GDI高職高專排行榜（2022）”，共有1000所高職院校進入總榜單。從上榜院校所在地區來看，排名前十的省份分別是江蘇省76所、廣東省66所、山東省66所、安徽省57所、湖南省54所、河南省53所、四川省48所、浙江省43所、湖北省42所、河北省39所。這10個省份共有544所高職院校上榜，超過全部上榜高職院校數量的50%，其中，前100強院校分別來自21個省份。這些數據從一個側面表明，省域職業教育發展水平的差異有擴大的傾向。

三、省域高質量現代職業教育體系建設的策略

我國省域職業教育發展的差異是在長期改革實踐中逐步形成的，未來還會持續一段時間。影響省域職業教育發展的因素有很多，既有客觀因素，也有主觀因素?？陀^因素大多數是長期存在且短時間內不易改變的，如人口、產業等因素，職業教育適齡人口數量是影響職業教育規模的直接因素之一。主觀因素主要指觀念、制度、政策等，對職業教育發展的影響較大。省域高質量現代職業教育體系建設需要正確認識省域職業教育發展的差異，調整觀念、制度、政策等主觀因素，推動省域職業教育的高質量發展。

（一）基于省域職業教育發展的實際，“差異化”建設高質量現代職業教育體系

我國省域職業教育發展水平的不同，意味著省域高質量現代職業教育體系建設不可能采取齊頭并進的方式，必然呈現出差異化的發展態勢。省域高質量現代職業教育體系差異化建設的前提是要尊重和承認各省職業教育發展不同步的事實，主要體現在建設目標和建設速度上?！蛾P于推動現代職業教育高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）提出：“到2025年，職業教育類型特色更加鮮明，現代職業教育體系基本建成?！痹诮ㄔO目標方面，根據《意見》提出的目標，從低到高可以劃分為“建成現代職業教育體系”“建設地方特色的現代職業教育體系”“建成高質量現代職業教育體系”和超越高質量的“新現代職業教育體系”。職業教育發展率先達到“高質量”水平的省份可以超越國家設定的目標，構建與區域經濟社會“高質量”發展相適應的“新體系”，打造省域高質量現代職業教育體系“樣板間”。職業教育發展水平較好的省份可以對標“高質量”，提升建設速度，推進現代職業教育體系向“高質量”邁進，為其他省份高質量現代職業教育體系建設提供可借鑒的做法和經驗。已建成現代職業教育體系的省份，可以在“特色”上下功夫，不斷完善體系，為建設高質量的現代職業教育體系夯實基礎。尚未建成現代職業教育體系的省份應對標國家要求，加快建設步伐，打好基礎，彌補短板，扎扎實實提高職業教育的水平與質量，確保在2025年建成現代職業教育體系，為國家高質量現代職業教育體系筑基。

（二）基于省域職業教育的“多樣性”，“多元化”建設高質量現代職業教育體系

我國高質量現代職業教育體系是統一的，但作為構成“元素”的各省高質量現代職業教育體系是多樣的。我國省域職業教育發展的多樣性是70多年來職業教育發展進化的結果，是我國職業教育體系維持其功能和過程的必要保證，是省域高質量現代職業教育體系建設多元化的基礎。我國現代職業教育體系所包含的省域職業教育發展樣式越豐富，對經濟社會等外部環境的適應能力就越強。在我國省域職業教育發展中，形成了對接產業需求高質量發展的“上海模式”、深化職業教育產教融合的“天津模式”、探究中國特色職業教育發展的“山東模式”、適應中部地區和革命老區職業教育需要的“江西模式”、職業教育與民營經濟融合發展的“溫臺模式”、職業院校校企精準育人的“廣東模式”、職業教育精準扶貧的“河南模式”、職業教育現代化的“江蘇模式”等具有地方特色的職業教育發展模式。各省建設高質量的現代職業教育體系也必將帶有鮮明的地方特色烙印?！岸嘣辈呗灾饕冈谑∮蚋哔|量現代職業教育體系建設中不提倡一種建設路徑，鼓勵多樣化發展模式。在規模較大的省份，合理的高校類型、層次、地區分布是現代職業教育體系建設必須考慮的一些要素；在規模較小的省份，應更加關注內涵式發展，構建小而精的現代職業教育體系。在發展水平較高的省份，重點放在打造職業教育技術創新發展聚集區，建設職業教育“國家級”的智庫和創建職業教育科研高地上；在發展水平較低的省份，重點仍放在改善職業學校的辦學條件以及實習實訓條件上。此外，省域經濟、產業、文化等特色也要求建設與之相適應、相促進的多樣化高質量現代職業教育體系。

（三）基于省域職業教育的“以人為本”，“個性化”建設高質量現代職業教育體系

我國職業教育始終堅持為人民服務的方針。黨的十八大以來，教育被置于改善民生和加強社會建設之首，在“辦好人民滿意的教育”的目標指引下，省域高質量職業教育體系建設必須堅持以人民為中心。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾已經成為當前我國社會的主要矛盾，在新的發展階段，為了更好地服務人的全面發展和人民群眾多層次和多樣化的教育需求，應以學習者對優質職業學校教育和可持續發展的技術技能培訓需求為導向，建立渠道更加暢通、方式更加靈活、資源更加豐富、學習更加便利的職業教育終身學習體系。根據省域高等教育發展實際，積極穩妥地發展本科以上高層次職業教育，積極探索和完善職業教育高考制度，為省內考生提供可多次選擇的學習機會。無論是選擇普通教育或職業教育，都可以接受高質量的高等教育，都有繼續深造的途徑，從而有效緩解普通高考的壓力，大幅減輕中小學生負擔，減少家庭教育投入的盲目性和家長的教育焦慮，創造多樣化成才的條件。職業教育高質量發展要體現在學習者應聘的工作崗位及學習者具備可持續發展的能力上。要幫助不同學習階段的職業教育學習者達到職業崗位要求的職業能力和素養，從而獲得一份體面的工作；同時，還要著眼于職業教育學習者的職業生涯發展以及未來轉崗或轉行的潛在可能性，使其具備持續學習新技術新技能的基礎能力，掌握持續發展所需的技術技能。此外，還要為所有想接受職業教育與培訓的學習者提供機會和適切的教育培訓。要打破年齡、性別、學歷和職業等固有邊界，以更加包容和個性化的職業教育樣態，為不同年齡、性別、行業、職業、學歷背景和身體條件的學習者在任何階段、學習場所提供學習機會，并向他們提供個體所需的技術技能，幫助他們實現高質量就業。

（四）基于省域職業教育的“相對獨立”性，“開放性”建設高質量現代職業教育體系

我國職業教育實行政府統籌、分級管理、地方為主的管理體制，地方人民政府特別是省級政府作為職業院校舉辦的重要主體，對?？茖哟蔚母呗氃盒：椭械嚷殬I學校的設置依法具有審批權，并領導行政區域內職業教育工作，通過將職業教育納入省級國民經濟和社會發展規劃，把發展職業教育與區域內促進就業創業和推動發展方式轉變、產業結構調整、技術優化升級等整體部署、統籌實施。省域職業教育發展要遵從中央的統籌規劃、綜合協調和宏觀管理，與中央政策和國家職業教育整體發展密切聯系。為此，省域高質量現代職業教育體系建設不可能以省為界，應將其設置于國家整體發展和“雙循環經濟發展新格局”中。區域協調發展戰略將三大戰略、四大板塊、新型城鎮化、城市群建設等各大舉措有機結合在一起，相關省域之間、東西部省份之間、南北方省份之間的聯系和協同越來越緊密，省域高質量現代職業教育體系建設也將在區域聯動的過程中相互配合、協同推進。同時，應積極融入國家對外開放，利用本省的地緣優勢，結合“一帶一路”政策，拓展國家（地區）之間、不同國家的省/州之間以及職業院校之間的合作途徑和資源，找準省域職業教育國際化的目標和定位，構建職業教育命運共同體，推動合作范圍擴大轉向合作內容深化。在我國職業教育發展過程中，校企合作起到了至關重要的作用。通過專業與產業、課程內容與職業標準、教學過程與生產過程全面對接等多條發展路徑，讓企業因素延伸到學校教學的各個方面和育人全過程，實現專業嵌入產業、產業哺育專業的雙向深入，實現產教深度融合。此外，要加強省域內職業教育與普通教育的橫向協調溝通，將普通本科高校納入職業教育體系，實施本科層次以上的高層次職業教育；促進中高層次職業教育與同級普通教育的學習成果融通和互認；推動各級各類學校教育與職業培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉換，更好地服務全民終身學習和省域技能型社會建設。

［注釋］

①習近平對職業教育工作作出重要指示強調加快構建現代職業教育體系培養更多高素質技術技能人才能工巧匠大國工匠 李克強作出批示［EB/OL］.（2021-04-13）［2020-08-10］.http://www.moe.gov.cn/jyb_xw fb/s6052/moe_838/2021 04/t20210413_526123.htm l.