“一國兩制”臺灣方案中臺灣地區政權組織形式構建的兩個面向及其實現

周葉中，徐 瑩

習近平總書記在《告臺灣同胞書》發表40 周年紀念大會上提出探索“一國兩制”臺灣方案（以下簡稱為“兩制”臺灣方案）的對臺工作新理念。他明確指出：“在確保國家主權、安全、發展利益的前提下，和平統一后，臺灣同胞的社會制度和生活方式等將得到充分尊重，臺灣同胞的私人財產、宗教信仰、合法權益將得到充分保障?！雹倭暯街骸读暯秸勚螄碚ǖ谌恚?，外文出版社2020 年版，第406 頁。臺灣地區政權組織形式決定著臺灣公權力機關及其相互關系，為規范臺灣地區公權力行使、保障臺灣同胞基本權利明確重要制度依據。由于兩岸長期處于對立、隔絕狀態，臺灣地區政權組織形式一直以所謂“中央政府體制”的形態運作，對兩岸關系和平發展和祖國完全統一造成較大負面影響。在這種情況下，我們必須深入思考和認識臺灣地區政權組織形式對于維護國家統一的重要意義，并通過對規范文本和政治實踐的分析，釋出統一后臺灣地區政權組織形式的構建面向，以期為進一步探索“兩制”臺灣方案提供智力支持。

一、臺灣地區現行政權組織形式構建面向的釋出

從權力結構設計來看，臺灣地區現行政權組織形式應歸類為“半總統制”。但考察臺灣地區自“憲政改革”以來的政治實踐，臺灣的權力機關及其相互關系卻呈現出“總統制”的主要特征。這種規范設計和實際運作間的差異，不僅是當前臺灣政治體制存在的主要問題，更是我們構建統一后臺灣地區政權組織形式必須重點關注和解決的理論問題。

（一）臺灣地區現行政權組織形式的權力結構設計

盡管憲法學界目前尚未就半總統制的概念達成明確共識，①蘇子喬：《哪一種半總統制？——概念界定爭議的厘清》，載《東吳政治學報》2011 年第4 期，第6 頁。但一般而言，半總統制應包含如下構成要件：（1）總統由直選產生；（2）總統擁有相當的權力；（3）存在受國會信任的總理與內閣，與總統共同行使行政權力。②Maurice.Duverger, A new political system model： Semi-presidential government, European Journal of Political Research,Vol.8：2,p.166(1980).上述構成要件若從權力結構角度分析，則半總統制應形成一種二元行政權力結構，組成此結構的行政機關分別與立法機關保持獨立和負責兩種關系。從規范層面來看，臺灣地區現行政權組織形式基本符合“半總統制”的構成要件。

一方面，從行政權力的配置來看，“總統”與“行政院院長”構成獨特的二元行政權力結構。國家權力中最為關鍵的便是行政權，因此行政權的掌控和負責可以被用于界定不同的政治體制。③沈有忠、吳玉山主編：《權力在哪里？從多個角度看半總統制》，五南圖書出版股份有限公司2012 年版，第1 頁。半總統制與總統制、內閣制的最大區別在于，半總統制設定了兩個不同主體分享行政權，而總統制和內閣制下行政權的行使主體具有單一性。因此，是否具備二元行政權力結構，是我們判斷一個政權組織形式應否歸類為半總統制的核心標準?？疾炫_灣地區“憲法”及其增修條文可知，“總統”和“行政院院長”及其領導的“行政院”共同行使臺灣的行政權力。其中，“總統”名義上享有的權力有限，主要包括官員提名權、緊急命令發布權、“國家安全大政方針決定權”和“覆議核可權”等，且這些權力大多是“特定、被動與緊急的行政權”，④湯德宗著：《權力分立新論卷一憲法結構與動態平衡》，元照出版有限公司2005 年版，第36 頁。其行使須經“行政院院長”副署或“立法院”同意、追認才能生效；“行政院”名義上則是臺灣地區最高行政機關，其職權范圍涵蓋政策制定、預算案研擬、對外交流等一般性行政事務。因此，臺灣地區“半總統制”下的行政權力配置表現為“行政院院長”及其領導的“行政院”掌握一般性行政權力、“總統”在一般性行政權力外行使特定行政權力的獨特二元結構。

另一方面，從行政和立法關系來看，存在一個相對獨立的“總統”和應向立法機關負責的“行政院院長”及“行政院”。半總統制是一種“兼容并蓄”的政權組織形式，其權力結構設計兼具總統制和內閣制的特征。就總統和國會的關系而言，總統和國會都由直接選舉產生，各自具有獨立的正當性來源且互不隸屬，因而半總統制下總統和國會的關系呈現出總統制的典型特征，甚至有學者將“總統獨立于國會”視為半總統制的必備要素；⑤See Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering ：An Inquiry Into Structures, Incentives, and Outcomes, Macmillan Press,1994,p.131-132.就總理和內閣同國會的關系而言，總理和內閣須向國會負責，國會有權否決政府提出的施政綱領和政策，或通過對內閣的不信任案，迫使總理請辭，因而半總統制下總理和內閣同國會的關系具有內閣制的典型特征。臺灣地區自“憲政改革”后，其行政和立法關系已具備半總統制的權力結構特點，主要表現在以下幾個方面：其一，明確“總統”由“中華民國自由地區全體人民直接選舉之”，賦予“總統”相對獨立的“民主正當性”；其二，廢除“國民大會”，確立“立法院”“單一國會”地位，使“總統”無需再向立法機關負責；其三，建立“行政院”向“立法院”負責機制，“立委”不僅有質詢“行政院院長及行政院各部會首長”之權，且經三分之一以上“立委”聯署，得對“行政院院長”提出不信任案。若經“二分之一”以上“立法委員”贊成，則“行政院院長”應于十日內提出辭職。因此，僅從規范文本檢視，臺灣地區已經建構起“總統”獨立于立法機關、“行政院院長”及“行政院”應向立法機關負責的一套行政和立法關系。

（二）臺灣地區現行政權組織形式的“總統制”運作

自“憲政改革”以來，臺灣地區政權組織形式在實際運作中一直呈現“總統”主導行政之局面。這不僅與臺灣地區“憲法”及其增修條文確立的二元行政結構相去甚遠，而且引發兩岸學界對臺灣地區政權組織形式類型的爭論。有學者依據Shugart 和Carey 的“二分法”①Shugart 和Carey 認為，“半總統制”強調的是在總統制和內閣制之間的“交替”，而非暗示一種存在于總統制和議會制之間的“中間”政體，因此半總統制這一概念本身就是具有誤導性的?；谏鲜稣J知，他們依據總統和總理的權力對比，提出“總理—總統制”和“總統—國會制”兩個概念，前者由總理主導行政，后者則由總統主導行政。See Matthew S.Shugart&John M.Carey,Presidents and Assemblies：Constitutional Design and Electoral Dynamics,Cambridge University Press,1992,p.23-24.，將臺灣地區政權組織形式界定為“總統—國會制”；②參見王業立：《我國憲政運作的回顧與前瞻》，財團法人“國家”政策研究基金會“憲政民主的成長與挑戰”學術研討會論文，2006年4 月30 日于臺北。還有學者認為，臺灣地區政權組織形式實質上是以總統為行政核心的“總統制”；③湯德宗著：《權力分立新論卷一憲法結構與動態平衡》，元照出版有限公司2005 年版，第38 頁。甚至有學者提出，臺灣地區現行政權組織形式既不是“半總統制”，也不是“總統制”，而是界于“總統制”與“半總統制”之間的獨特體制。④王英津：《臺灣地區政權組織形式的演變：路徑、特點及走向》，載《新視野》2011 年第4 期，第82 頁。本文認為，臺灣地區政權組織形式雖然在規范層面表現為“半總統制”，但在實際運作中卻朝著“總統制”方向發展。

一方面，在實際政治運作中，“總統”通過不斷擴權成為臺灣的決策中心，二元行政權力結構名存實亡。半總統制的二元行政權力結構在理論上必然會導致政治體制的“兩軌制”運作。簡單來說，當直選總統基于同國會多數分屬不同政黨或自我謙抑等原因，使總理主導行政權行使并向立法機關負責時，半總統制將轉移到內閣制的政治軌道上運作；當直選總統所屬政黨與國會多數保持一致時，半總統制則更有可能朝向總統制的政治軌道發展?？疾炫_灣地區自“憲政改革”以來的政治體制運作可知，臺灣地區現行政權組織形式始終在“總統制”的政治軌道上發展，從未真正實現過政治體制的“換軌”。造成這一現象的原因很多，其中之一是“總統”無需“立法院”同意即可提名“行政院院長”的制度設計。臺灣地區第四個“憲法”增修條文規定，“行政院院長”由“總統”任命之，這意味著，“總統”享有完全的“行政院院長”任命權。在實踐中，“總統”甚至可以透過黨內機制或體制外途徑等，進一步掌握“行政院院長”的免職權。因此，“總統”不僅有充分的動力任命與自己同屬一個政黨的“行政院院長”，以便貫徹所屬政黨的施政理念，而且能夠以較低成本結束“左右共治”情形，使政治體制重回“總統制”軌道。在這種情況下，“行政院院長”實際上淪為“總統”的附庸，“行政院”退而成為“總統”決策的執行機構，臺灣地區名義上存在兩個行使行政權的主體，現實卻是“總統”獨攬行政大權?；谏鲜稣J知，我們判斷，臺灣地區現行政權組織形式在較長一段時間內將持續在“總統制”軌道上運作。

另一方面，“立法院”難以形成對“行政院院長”的有效制約，行政機關缺乏向立法機關負責的動力?！鞍肟偨y制”下的總理和內閣既應向立法機關負責，又應在一定程度上獲得總統信任，因而具有“雙重信任”之特征。⑤呂炳寬、徐正戎著：《半總統制的理論與實際》，鼎茂圖書出版股份有限公司2005 年版，第115 頁。但實踐中，臺灣地區“行政院院長”及其領導的“行政院”往往傾向于對“總統”而非“立法院”負責，使臺灣地區的行政和立法關系幾乎完全遵循“總統制”的權力結構設計。造成這一現象的原因有二：其一，“總統”享有完全的“行政院院長”任命權，無需“立法院”同意，因而“行政院院長”的政治生命基本取決于能否獲得“總統”信任。在此機制下，“行政院院長”自然會產生向“總統”負責之動力。其二，盡管“立法院”享有“倒閣權”，但這一權力是“根本無法適用的、飛蛾撲火似的權力”⑥周葉中、祝捷著：《臺灣地區“憲政改革”研究》，香港社會科學出版社有限公司2007 年版，第38 頁。，實踐中很難產生震懾行政機關之作用。具體來說，一是“立法院”只能通過不信任投票迫使“行政院院長”而非整個“內閣”下臺，在“總統”完全掌握“行政院院長”任命權的情形下，啟動不信任投票機制缺少必要性；二是一旦“立法院”行使“倒閣權”，“行政院”院長即可呈請“總統”解散“立法院”，此時“立法委員”不僅將承擔重新選舉的成本，而且也面臨落選的風險。因而對“立法院”而言，啟動不信任投票機制亦缺乏可行性。因此，在行政機關既需尋求“總統”支持、又無懼“立法院”“倒閣”的前提下，臺灣地區出現明顯的行政與立法分野的現象。

如果說臺灣地區現行政權組織形式持續在“總統制”軌道上運作尚可解釋為“半總統制”在臺灣一直表現為特定的運作類型，那么“行政院院長”及其領導的“行政院”實際上對“總統”負責，則可被視為臺灣地區政權組織形式已轉變為“總統制”的關鍵標志。臺灣地區政權組織形式在規范層面與實際運作間的差異表明，我們不僅應著眼于政權組織形式本身的權力結構設計，還應重視造成政權組織形式在實踐中偏離規范設計的制度因素?；诖?，規范構造與實際運作是我們構建統一后臺灣地區政權組織形式的兩個主要面向。

二、臺灣地區現行政權組織形式兩個面向的主要內容及評析

在明確臺灣地區政權組織形式構建的兩個面向后，應進一步明確現行臺灣地區政權組織形式規范構造和影響其實際運行各方面因素的主要內容。

（一）臺灣地區現行政權組織形式的規范構造

制度是治理的基礎，有效的治理必須以良好的制度為前提。臺灣地區現行政權組織形式作為臺灣本地政治力量相互斗爭、妥協的產物，其權力結構設計存在諸多缺陷。如“總統”實際掌控行政權力，政治責任卻由“行政院院長”承擔；實行三權分立體制，卻保留“五權憲法”體制下“考試院”和“監察院”兩個權力機關，等等?？梢哉f，臺灣當局實際統治臺灣過程中面臨的各權力機關權責不清、相互爭權等問題，很大程度上源于臺灣地區現行政權組織形式難以為理清權力機關及其相互關系提供明確制度依據。因此，要確保統一后臺灣的長治久安，就必須建立一個權力結構合理且明確的政權組織形式。

在經濟欠發達地區，產業發展往往不完善，這也間接導致扶貧工作的困難，精準度一定不會太高。而在旅游區，通過發展旅游業，勞動力人口轉移到旅游業，可以促進產業結構的完善，也可以吸引更多的農民到旅游項目當中來，增加家庭收入，從而可以帶動整個區域的經濟發展，貧困率自然也會相應降低。旅游精準扶貧就是改以往的“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，通過市場和政府的共同合作來改善貧困狀況。

第一，臺灣地區現行政權組織形式的規范定位。政權組織形式的定位深刻影響著權力機關及其權力的性質。對大陸方面而言，在兩岸尚未統一狀態下，臺灣地區現行政權組織形式只是臺灣當局實際控制臺灣的制度工具之一。由此產生的各權力機關既不具備完整的合法性，也不能行使“主權性權力”。對臺灣方面而言，臺灣地區現行政權組織形式則是臺灣在“政治民主化”和“本土化”改革過程中形成的代表性成果，是臺灣以“國家形態”運作的根本制度基礎，據此產生的各權力機關共同組成所謂“中央政府”，行使“主權權力”。臺灣方面對臺灣地區現行政權組織形式的定位，不僅嚴重違背國家統一的價值取向，而且對臺灣民眾的國家認同造成極大負面影響。因此，必須去除臺灣地區現行政權組織形式的“中央政府體制”印記，消除臺灣民眾在臺灣當局對臺灣地區政權組織形式錯誤定位影響下產生的國家認同異化現象。這就要求我們必須在堅持“一國”前提下，從理論層面講清楚、說明白統一后臺灣地區政權組織形式的定位。

第二，臺灣地區政權組織形式的規范類型。政權組織形式的類型決定了權力的配置原則和制約機制。如內閣制在行政和立法共享權力的基礎上，要求建立行政對立法負責機制；總統制則強調行政和立法在“起源與生存上最大限度地分離”①See Matthew S.Shugart&John M.Carey,Presidents and Assemblies：Constitutional Design and Electoral Dynamics,Cambridge University Press,1992,p.18-19.，形成行政和立法相互制約機制。由于權力構造及被分立權力之間的相互關系存在差異，對不同類型的政權組織形式進行評價和比較一度成為憲法學界的熱門話題。②Juan J.Linz 于1990 年發表的一篇論文中提出了“內閣制比總統制更有利于民主鞏固”的觀點，在憲法學界引發了“內閣制和總統制孰優孰劣”的激烈辯論。在充分討論后，越來越多的學者意識到，同一類型的政權組織形式在不同國家和地區可能呈現迥異的運作樣態和政治影響，因而政權組織形式并無高低、優劣之分，只有適配與否的區別。結合憲法學一般原理和臺灣地區政治生態特點，我們認為，“半總統制”絕對不能作為統一后臺灣地區的政權組織形式。原因有三：（1）半總統制的二元行政權力結構容易產生權責不清問題，“臺獨”分裂分子極有可能借此逃避破壞國家統一的政治責任；（2）半總統制在“分立政府”狀態下較理想的運作模式是“左右共治”，但由于臺灣民主政治發展尚不成熟，出現行政與立法對立等政治不穩定情形的可能性較大；（3）在法治發展仍受“人治”思維影響的情況下，直選產生的臺灣地區領導人不僅能在二元行政權力結構中占據優位，而且具備同立法機關抗衡的實力，從而使“半總統制”的權力制約機制徒具形式。臺灣地區長期存在的“修正中央政府體制”等聲音，也從側面反映出臺灣社會對“半總統制”的認同有限?；诖?，我們必須重新思考統一后臺灣地區政權組織形式的類型。

第三，臺灣地區權力機關的組織架構。權力的實現必須依托一定的載體。權力機關的組織架構關系政權組織形式的權力安排能否順利落實，因而構成我們構建統一后臺灣地區政權組織形式的重要內容。目前，經過多次“憲改”，臺灣地區已經形成“總統”“立法院”和“司法院”三權分立的模式，“五權憲法”遭到破棄。①周葉中：《臺灣問題的憲法學思考》，載《法學》2007 年第6 期，第40 頁。但在權力配置模式發生重大變化的情況下，臺灣地區卻保留了“五權憲法”體制下的“五院制”架構，致使權力機關的組織架構與“半總統制”的權力安排產生沖突，引發臺灣理論界和實務界對“考試院”和“監察院”的存廢之爭。其中，主張廢除“兩院”者認為，以人事行政權為主要內容之“考試權”，只是行政業務的一部分；②李鴻禧、葉俊榮、林子儀等合著：《臺灣憲法之縱剖橫切》，元照出版有限公司2002 年版，第22 頁。監察機關所追究的是政治責任，但只有民意代表才有權力追究政治責任，③李鴻禧著：《李鴻禧憲法教室》，元照出版有限公司1999 年版，第218 頁。故而應將現行體制“由五權改三權”。民進黨也多次提出將“考試院”并入“行政院”、“監察院”主要職權移交“立法院”的“修憲”提案。盡管上述提案均被退回，但臺灣地區廢除“兩院”之聲并未停歇，反而在“臺獨”分裂勢力操縱下，成為推進“去中國化”目標的重要方式。因此，我們必須從維護國家統一的前提出發，慎重考慮統一后臺灣地區權力機關的組織架構安排。

（二）影響臺灣地區現行政權組織形式運作的制度因素

如前所述，臺灣地區現行政權組織形式持續在“總統制”軌道上運作，不僅是政權組織形式本身權力結構設計不合理的結果，而且與“立委”選舉成本過高和政黨運行機制等因素密切相關。因此，除規范構造外，我們還應關注影響臺灣地區現行政權組織形式運作的主要制度因素。

第一，“大法官釋憲制度”。憲法解釋對維護政府體制類型具有“細節補充”作用，違憲審查則有助于維護政府體制的穩定運作。在2022 年臺灣地區“憲法訴訟法”實施前，“大法官”不僅具有對“憲法疑義”和“憲法（權限）爭議”的解釋權限，而且可以通過法定程序宣布“法令違憲”，因而能夠深度參與對行政和立法關系的塑造?；诖?，“大法官釋憲”甚至可以發揮“制度類型抉擇”的功能，以促進政權組織形式的實質變遷。如“釋字第387 號解釋”明確“立法委員”改選后首次集會前，“行政院正副院長”、各部會首長及“政務委員”應提出總辭，以示行政對立法負責之精神。又如“釋字第585 號解釋”申明立法無權入侵行政權力的核心領域，從而限制了“立法院”行使調查權之對象、范圍，進一步明確了行政和立法的權力邊界。但經過七次“修憲”后，“大法官”面對具有“直接民主正當性”之“民選總統”，在“釋憲”結果上出現倒向行政權的傾向，④陳淳文：《釋憲趨勢與半總統制的制度韌性》，載《政治科學論叢》2017 年第72 期，第39～41 頁。不僅未能有效彌補臺灣地區政權組織形式在規范層面和現實運作間的差異，反而一定程度上為推動政權組織形式向“總統制”方向發展提供了助力。

第二，“總統”“立委”選舉制度。政府形態是行政與立法關系互動的產物。對當今大多數國家和地區而言，民主必然要求經由人民自由意志選舉產生的代表組成政府進行治理，因而選舉制度對政府形態具有決定性影響。臺灣地區“中央政府”形態由“總統”和“立委”選舉制度共同形塑，將“半總統制”運作導向不同的行政與立法互動結果。具體說來：（1）臺灣地區“總統”選舉采取單一選區相對多數決制，“立委”選舉則采取單一選區搭配比例代表制的混合制。在上述選舉制度組合下，臺灣地區容易產生直選“總統”民意代表性不高、與“立法院”多數分屬不同政黨之“分立政府”。在此情形下，即便形成“左右共治”格局，“半總統制”運作亦存在陷入行政與立法對立之危險。（2）由于“立委”選舉成本較高，立法機關行使倒閣權存在現實困難，“分立政府”一旦形成，除非下一選舉周期到來，否則“半總統制”運作幾乎不具備脫離行政與立法僵局的可能。由此，“總統”“立委”選舉制度構成影響臺灣地區現行政權組織形式運作的又一重要制度因素。

第三，政黨制度。政黨是連接選舉與治理的關鍵政治組織，且在行政與立法兩端均居于核心角色，因此討論行政和立法關系必然涉及政黨關系。①吳維旭：《制度配套與體制運作：對臺灣地區行政與立法關系的一項分析》，載《臺灣研究》2022 年第2 期，第78 頁。政黨對臺灣地區現行政權組織形式運作的影響，主要體現在兩個方面：（1）目前，在政治體制和選舉制度的共同作用下，臺灣地區已經形成以國民黨為代表的“藍營”和以民進黨為代表的“綠營”相互競爭的政治格局。兩黨聯盟的成型、發展與穩定，使臺灣地區的行政與立法關系，在很大程度上能夠轉化為兩黨關系進行處理。（2）“總統”可以通過兼任黨主席等方式，透過黨內機制影響立法機關的決策，調整不同政府形態下的行政和立法關系。如陳水扁在任時期，民進黨在“立法院”并未掌握過半席次，臺灣出現典型的“分立政府”。但陳水扁通過兼任黨主席，能夠使政府提案的通過率較之于未兼任黨主席時更高，②李鳳玉、黃建實：《總統兼任黨主席對政府法案通過的影響：陳水扁政府時期的分析》，載《政治科學論叢》2015 年第64 期，第121 頁。這在一定程度上緩解了行政和立法機關間的對立。

三、構建統一后臺灣地區政權組織形式的基本設想

（一）重塑臺灣地區的權力機關及其相互關系

就統一后治理臺灣問題而言，只有構建一個權力結構合理且明確的政權組織形式，臺灣真正重回國家治理體系才能正常運作，中央對臺灣的全面管治權才能得到有效落實，國家主權、安全、發展利益才能得到有效維護。

第一，明確臺灣地區政權組織形式是地方政府治理臺灣的制度基礎。政權組織形式的定位關系到權力機關及其權力的性質。因此，重塑臺灣地區的權力機關及其相互關系，首先必須明確統一后臺灣地區政權組織形式的基本定位。兩岸統一后，臺灣即被納入國家治理體系，臺灣當局從不具備合法性的地方當局，轉變為中華人民共和國的一個合法地方政府。在此基礎上，以往臺灣當局行使的權力，也從基于實際控制權虛構的“主權性權力”，轉變為由中央授予的地方事權。因此，統一后臺灣地區政權組織形式既不是所謂“中央政府體制”，也不再是臺灣當局實際控制臺灣的制度工具，而是作為“一國兩制”制度體系的重要組成部分，為地方政府治理臺灣提供根本制度遵循。

第二，臺灣地區的權力配置模式應有別于既有政權組織形式。根據權力分立與制衡原理，結合我國民主政治實踐，“總統制”“內閣制”、人民代表大會制度和行政主導制可以作為統一后臺灣地區政權組織形式的備選類型。但是，上述政權組織形式在維護國家統一和“一國兩制”基本精神方面存在不足。具體說來：（1）由于臺灣地區民主政治發展尚不成熟，“總統制”的權力配置模式可能會造成比“半總統制”更嚴重的行政和立法僵局；“內閣制”的權力配置模式則會削弱行政權的機動性，降低統一后臺灣政府應對危害國家主權、安全、發展利益等突發事件的能力。（2）人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是我國的政權組織形式，具有巨大的優越性。在臺灣地區適用人民代表大會制度，在法理層面并無疑義。但“一國兩制”的基本精神即在于將堅持“一國原則”和尊重“兩制差異”有機結合在一起，①周葉中：《“一國兩制”法理內涵新釋》，載《中國評論》2014 年第12 期，第11 頁。因此直接將人民代表大會制度適用于臺灣地區，無疑與“一國兩制”的基本精神存在差異。（3）行政主導制是中央透過行政長官治理特別行政區的一項制度保障，②祝捷：《澳門特別行政區行政主導制的檢討與再論——基于政權組織形式的詮釋》，載《當代中國政治研究報告》2015 年第00 期，第290 頁。其核心在于行政長官相對于立法和司法機關處于優位。但香港出現的立法和司法機關擴權并反過來制約行政長官施政的情況表明，行政主導制的權力結構設計仍有待完善。相較于香港，臺灣議會自治和司法獨立制度更為健全，因而統一后臺灣地區若采用行政主導制，則保持行政長官的相對優位將成為一個難題?；谏鲜稣J知，我們認為，應在既有政權組織形式外，充分運用憲法學理論和政治智慧，創新統一后臺灣地區的權力配置模式。

第三，“五院制”不宜作為統一后臺灣的政府架構。政府架構是權力配置的產物。統一后臺灣地區的政府架構，最終取決于采用何種政權組織形式。臺灣地區現行的“五院制”是“五權憲法”的制度遺緒，一定程度上表明臺灣當局與中國現代史上曾有過的“中華民國”之間具有一定的歷史連續性。③王英津：《臺灣重啟“憲改”的爭議、共識與走向》，載《中國評論》2018 年第6 期，第65 頁。因此，“五院制”在客觀上對維護一個中國原則具有積極作用。但兩岸統一后，“五院制”作為臺灣地區的政府架構卻存在諸多問題。具體說來：（1）“中華民國憲法”在臺灣地區具有的事實上的法律效力，將隨著統一行為的完成而終止，“五院制”也隨即失去權力基礎。（2）憲法對國家認同的再造發揮著不可替代的作用。④魏健馨：《國家認同：緣起、特殊性及其制度優勢》，載《海峽法學》2022 年第2 期，第10 頁?！拔逶褐啤笔恰爸腥A民國”制憲活動的產物，不僅不利于形塑臺灣民眾對中華人民共和國的國家和政權認同，而且可能被視為“中華民國”的“法統象征”，而對國家統一產生負面影響。（3）“憲政改革”后，“行政院”基本完成了對“考試院”核心職權的侵蝕，“考試院”僅保留對公務人員之任免、考績、級俸、升遷、褒獎等事宜的法制權。因此，即便出于維護法制穩定之考慮，也無必要在行政機關外另設一考試機關。此外，因監察權的高度獨立特性，“監察院”仍可作為獨立的權力機關予以保留。

（二）確保臺灣地區政權組織形式在預設軌道上運作

確保國家主權、安全、發展利益是我們構建統一后臺灣地區政權組織形式的首要前提。一旦臺灣地區政權組織形式在實踐中偏離預設軌道，則可能會給“臺獨”分裂活動留下空間，繼而破壞國家統一狀態。因此，必須通過有效制度安排，引導和規范臺灣地區政權組織形式的實際運作。

第一，應基于臺灣在國家治理體系中的基本定位，重新確立臺灣地區的法律解釋與司法審查制度。依據臺灣地區現行的“憲法訴訟法”，“司法院大法官”組成“憲法法庭”，審理法規范及裁判“憲法審查”、機關爭議、正副“總統”彈劾、政黨“違憲解散”、地方自治保障和統一解釋“法律”及命令之案件。這意味著，由“憲法法庭”取代“大法官釋憲”，統一行使臺灣地區的“憲法解釋權”與“違憲審查權”，參與塑造臺灣地區行政與立法關系。但國家統一后，臺灣地區“司法院”作為地方司法機關，既無權行使全國人大常委會享有的憲法解釋權和監督憲法實施權，更不能就行政長官彈劾與政黨違憲解散等超出地方自治范圍的案件達成終局性裁決，“憲法法庭”模式將不可能存在?？紤]到過去“大法官釋憲制度”對政權組織形式的形塑作用，我們認為，宜在“一國”原則基礎上，參考香港模式，重新確立臺灣地區的司法審查和法律解釋制度，使之符合維護國家統一之需要。具體說來：（1）推動臺灣地區司法體制向“一元單軌”⑤所謂“一元單軌”，即將臺灣地區“最高法院”“最高行政法院”和“懲戒法院”等進行合并，最后形成一個作為“終審法院”的“司法院”。本文所指“一元單軌”，意指在國家統一后，建立一個作為臺灣地區“最高法院”而非“終審法院”的“司法院”。轉變，明確由臺灣最高審判機關而非所謂“憲法法庭”行使臺灣地區的法律解釋權和司法審查權。（2）明確臺灣最高審判機關的審查依據和解釋對象不是《中華人民共和國憲法》，而是規范臺灣地區權力機關及其相互關系的憲制性法律。（3）臺灣最高審判機關得在中央授權前提下決定臺灣自治范圍內的機關爭議和地方自治保障案件，但涉及中央和臺灣關系的案件除外。

第二，應建立健全“愛國者治臺”機制，確保臺灣地方權力始終掌握在愛國者手中。行政長官和立法機關是否通過普選產生，是我們構建臺灣地區選舉制度必須回答的首要問題。臺灣地區現行“憲法”及其增修條文確立了“總統”“立委”由普選產生，經過十多年的實踐，普選已上升為臺灣民眾廣泛認可和尊崇的民主價值?？梢哉f，行政長官和立法機關由普選產生，在臺灣具有較深的民意基礎和有利的現實條件。但在“臺獨”分裂勢力及其活動的長期影響下，臺灣民意結構呈現出明顯的“偏獨化”特征。在此情形下，“臺獨”分裂分子極可能利用普選進入臺灣管治架構，歪曲、篡改中央對臺灣權力結構的安排，甚至操縱臺灣權力機關對抗中央管治，破壞國家統一和臺灣長治久安。習近平總書記明確指出，“政權必須掌握在愛國者手中，這是世界通行的政治法則。世界上沒有一個國家、一個地區的人民會允許不愛國甚至賣國、叛國的勢力和人物掌握政權?！雹倭暯街骸对趹c祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話》，人民出版社2022 年版，第6 頁。因此，我們必須建立“愛國者治臺”機制，確保臺灣地區政權組織形式始終在正確軌道上運作。具體說來：一是建立臺灣行政長官候選人資格審查委員會，防止出現“臺獨”分子成為正式候選人的情況；二是由中央政府執掌臺灣行政長官任免權，強化行政長官對中央負責機制；三是明確“立委”言論自由范圍與界限，建立“立委”清退與補選機制。在此基礎上，應進一步結合不同的權力結構設計，推演具體選舉制度下的臺灣政府形態，形成更加明確的選舉制度方案。

第三，應修正和完善臺灣地區的防衛型民主機制，確保臺灣政黨的目的與行為符合國家主權、安全、發展利益。過去一段時間，“臺獨”政黨及其活動給兩岸關系和平發展與國家統一造成諸多牽制和破壞。必須認識到，即便兩岸統一后，“臺獨”政黨及其活動仍構成治理臺灣的最大障礙。因此，必須徹底去除臺灣政黨體系中的“臺獨”因素，實現對臺灣政黨及其行為的有效規制。我們認為，一個可資借鑒的制度是“政黨違憲解散”。當前，臺灣已基本完成“民主政治轉型”，并在“防衛型民主”理念指導下，建立起防御政黨破壞憲制秩序的反憲制政黨“違憲”禁止機制。這表明，臺灣社會對特定政治組織和團體的禁止并不陌生?；诖?，我們可從實質和形式兩方面修正并完善臺灣地區的防衛型民主機制：在實質層面，明確臺灣政黨之目的與行為，凡違反《憲法》《反分裂國家法》和臺灣地區憲制性法律及其所維護的核心價值，得經法定程序予以解散；在形式層面，以憲制性法律確定臺灣政黨違憲解散的聲請主體、負責機關和必要程序。通過建立防衛型民主機制，兩岸統一后，民進黨等“臺獨”政黨及其側翼將徹底失去生存空間，臺灣政黨將在行政和立法機關選舉與互動等政治性活動中，更好發揮引導和調適政權組織形式運作之功能。

當前，中華民族偉大復興已進入不可逆轉的歷史進程。復興的民族，必然是統一的民族。實現中華民族偉大復興要求我們必須有效化解國家統一的阻礙因素，推動兩岸關系向和平統一方向穩步發展。一個時期以來，臺灣當局多以“捍衛自由民主憲制體制”為由拒斥統一，對兩岸關系發展和國家統一造成極大負面影響。值得注意的是，在臺灣憲法學界的話語體系中，“憲制體制”指的就是臺灣地區現行政權組織形式。因此，形成對統一后臺灣地區政權組織形式的合情合理合法安排，有助于化解兩岸因制度差異產生的隔閡與誤解，為實現國家統一掃除制度障礙。面向未來，我們還將以本文形成的理論框架為基礎，圍繞統一后臺灣地區的權力配置模式、權力運作組織架構等問題展開進一步研究，以期助益中華民族偉大復興和國家統一實踐。