環保大數據賦能環保行政違法行為檢察監督的路徑構建

泉州市洛江區人民檢察院課題組

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。隨著我國工業化的發展進程，污染環境、破壞生態的現象屢見不鮮。當前，環保行政檢察監督面臨諸多的現實難題，利用環保大數據賦能環保行政違法行為檢察監督是“健全數字檢察制度體系，提升新時代法律監督質效”的必然要求。

一、環保大數據建設的重要意義及法治需求

生態環境部發布的《生態環境大數據建設總體方案》中指出，大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合。理論中，一般認為，生態環境大數據是為生態環保決策問題提供服務的大數據集、大數據技術和大數據應用的總稱。①蔣洪強、盧亞靈、周思、楊勇：《生態環境大數據研究與應用進展》，載《中國環境管理》2019 年第6 期，第11～15 頁。隨著互聯網與生態文明建設深度融合，全國各地區均在不同程度上構建了各種不同的生態環保大數據平臺，包括了國家級、省級、市級，也包括了官方的、非官方的環保平臺系統。

環保大數據平臺注重公眾服務體系建設，面向政府、企業、公眾三方形成了有機的互動機制。企業可享受一站式服務，并通過一次性填報基礎信息，讓“信息多跑路，企業少跑腿”。人民群眾則可以打開手機，隨時隨地獲取水、大氣、輻射等環境質量信息，還能對有關環境問題“一鍵投訴”，充分落實了便民利民的原則。對于現階段我國的環境保護監督管理工作而言，推廣環保大數據應用具有戰略性意義。

第一，環保大數據為環保監督提供更為有力的技術保障?！碍h保大數據能夠對生態環境預警能力實現提升。通過對環保大數據的獲取和分析，能夠預知生態環境的發展狀況，這能夠便于對生態環境的變化和自然災害等情況提出應急預警①傅冰：《環保大數據及其在環境污染防治管理創新中的應用》，載《中小企業管理與科技》2021 年第30 期，第149～151 頁?！?，運用環保大數據，能夠對環境質量控制、環評監管、排污許可管理、污水檢測、大氣檢測、土壤調查等數據進行有效分類，為提升環保監管工作的質量和效率提供技術支撐。

第二，有利于提高環境監測工作的質量和效率。當前，各地政府部門的環保工作中，如何加快環境污染防治管理已成為首要任務，如何提高環境污染防治效率已成為首要難題?？茖W運用環保大數據，可以快速實現資源共享，減輕地方政府工作量，幫助局部經濟欠發展地區避免污染情況加重，確保全國各地區環保監測工作高質量高效率實施。

第三，有利于促進現代化環保執法體系?！艾F代化執法體系的構建，離不開大數據運用這一核心基點②劉士清：《環保大數據在智慧環保監管領域的應用探究》，載《中國資源綜合利用》2020 年第6 期，第28～30 頁?！?，我國各地方的環保性規范均達成了一致共識——以環保大數據為平臺，探索構建非現場環境監管執法系統。只有跟上當前的技術革新，不斷將在線監控、遙感、無人機、人工智能等技術手段融入有關部門的執法活動中，才能促進生態環境監管執法現代化、科學化與規范化。

同時，環保大數據平臺建設也對當前的環保法治實踐提出了相關要求。第一，需要加快物聯網配套設備建設。要建立以信息傳感集成和數字通信網絡為基本方式，端、管、云三者有機結合為主要內容的物聯網體系，為環保大數據平臺配備終端傳感、管道信息傳輸、云端管理與分析服務的基礎設施。第二，需要加強生態環保人才隊伍的建設。要強化環保法治人才教育，在環保執法領域培育德才兼備高素質人才。第三，需要實現數據共享基礎機制。要著力于打破環保數據孤島，合理配置數據歸屬權、數據使用權和共享管理權，打造安全可靠的跨部門數據共享模式。第四，需要牢牢把握環保法治中領導干部這個關鍵少數。在思想層面，應當培育管理者大數據思維，為環保法治建設注入新的血液，推動大數據賦能環保法治。

二、行政違法行為檢察監督的現實困境

行政違法行為檢察監督是指，人民檢察院依據憲法與法律授予的職權，監督行政行為的合法性與合理性的一項制度。由于行政違法行為檢察監督的法律依據模糊，針對此項職權的概念界定在學術界與實踐中均有爭議，現實中也面臨著諸多難題。

一是法律空白是此項職權實施的一大阻礙。自2017 年《行政訴訟法》修改后，環保領域的行政檢察監督職權雖然擴張至行政訴訟外，但目前其他的行政行為法以及環保部門法均缺少明確的檢察監督職責規定，針對具體檢察監督建議的啟動程序也缺乏專門性規范。二是案源途徑獲取方式單一導致案源不足。行政違法行為檢察監督的案源主要來自黨委、人大、政府、上級人民檢察院等機關，或者公民、法人和非法人組織等信訪反映，檢察機關主動獲取的案源寥寥無幾。目前我國檢察院的環保行政違法行為檢察監督工作主要“等”“靠”申訴人上門，不上門就無米下鍋，因此存在案源渠道不暢通，辦案數量和規模小的問題。三是檢察監督的人員、專業、機制的力量不足。環境保護類案件具備頗強的專業屬性，且相關科學技術以及法律法規的更新迭代速度快。相比普通案件，此類案件要求檢察監督人員在生態環境保護領域具有充分的知識儲備和精進的學習能力。目前該領域檢察機關辦案的工作機制存在結構性缺陷，專項的檢察監督工作常常需要求助于第三方，監督工作的主動性、專業度不足。四是檢察監督介入后的效果難以實際落地?！靶姓`法行為檢察監督是程序性權力而非實體性權力，屬于結果監督而非過程監督。檢察權與行政權、審判權不同,它沒有實體上的處分權,所作決定并無終局性①江國華、王磊：《行政違法行為的檢察監督》，載《財經法學》2022 年第2 期，第88 頁?！?。行政違法行為檢察監督是一種柔性的程序性法律監督方式，縱然有關機關被提出檢察建議，但最終的決定權仍然歸屬于行政機關自身。

三、大數據賦能環保行政違法行為檢察監督的路徑構建

一是對環保大數據案源合法性的審查。國務院發布《促進大數據發展行動綱要的通知》和生態環境部發布的《生態環境大數據建設總體方案》，均展現了黨和國家對于大數據在環保行政檢察監督推廣應用的積極態度。環保大數據賦能行政檢察監督在基層實踐中也已陸續進行試點，以陜西省人民檢察院西安鐵路運輸分院為例，該檢察院2022 年第三季度通過“一案三查、行刑銜接、關注網絡媒體反映”等方式，注重運用官方數據平臺，主動排查涉環境資源案件兩項監督線索，逐步打破監督案件線索匱乏、被動監督等窘迫局面，具有良好的監督效果。因此實踐表明，通過官方環保大數據平臺獲取的案源，不僅符合法律優先與法律保留原則，更具高效性、可靠性和安全性。

二是要制定標準化的程序和統一的監督規則。目前行政違法行為檢察監督剛性太弱的本質原因即缺少直接的執法依據和具體的執法程序，由于缺少統一的監督規則與標準化的程序，各地的落實情況層次不齊，再加上近年來環保大數據的興起，許多地方的環保領域的行政檢察監督執行面臨著無經驗可采、無規則可依的尷尬局面，這也導致了部分地區環保行政檢察監督名存實亡，因此相關部門應當盡快出臺相關規范文件。制定標準化程序可考慮包括獲得官方權威數據平臺合作與授權，強化環保大數據平臺操作培訓，制定數據監督工作辦法，及時尋找可疑線索，及時組織審查小組針對可疑數據進行初步分析審查，經初步審查，認為不涉及環保行政違法行為，終止案件審查，認為可能涉及環保行政違法行為，則根據實際情況可以采取訪問調查、檢察建議、公益訴訟等手段等內容。制定統一監督規則要明確檢察機關運用環保大數據行政檢察監督范圍，明確相關行政檢察監督工作開展的程序流程，規定相關行政檢察監督反饋機制及期限，明確環保行政違法行為糾錯與問責規定等。

三是要建立相關主管部門、環保組織、第三方機構與檢察機關的的環保數據共享機制?！皺z察機關過去通過案卷移送等方式介入，不能第一時間及時掌握行政機關是否作出處罰及處罰結果等信息，無法提高監督的實效②壽櫻、劉鳳琪：《論完善環保領域“兩法銜接”機制中的檢察監督》，載《中國檢察官》2021 年第15 期，第45～49 頁?！?。因此，為保證高質量高效率實施環境執法工作，提高環境保護執法能力，從而促進各區域治理能力與治理體系現代化，亟需充分發揮環保大數據平臺效能，凝聚數字共享共識，共建多方主體協作溝通機制。其一要強化環境信息資源共享頂層設計。多年以來，受制于各方主體利益矛盾沖突和行政觀念陳舊保守等因素，我國的環境信息資源共享的頂層設計與統籌規劃存在明顯缺陷，環保組織、第三方機構和行政機關的環境信息資源系統處在各自為政、自成體系、重疊繁雜的窘境。著眼于推進環保法治建設的大局，必須要設立多方聯席會議并發揮其統籌協調作用，抓住實踐中環境信息資源共享的關鍵問題，科學布局組織架構和管理體系，制定規范有序的信息共享頂層設計，合理調配環境信息資源開放、協同、交流、應用的結構體系。其二要加快建成環保大數據全國共享平臺體系。生態環境作為社會體系重要一環，同經濟、政治等有著緊密關聯，然而目前各政府部門應用的專網網絡業務以及政府內外網，實質上不僅阻礙了跨領域信息資源共享，還直接性導致了各主體環保信息資源孤島化。因此要設立科學標準對環境信息資源進行分類，明晰相關業務范圍、涉密級別和數據類型，制定科學可行的實施方案，規范有序地落實信息資源封閉壟斷向數據開放共享的轉變，搭建全國性的環保大數據共享平臺體系。要構建國家國情省情環境信息資源庫，推動環保大數據多領域、跨地域、越層級的優化整合，有效推動環保大數據賦能行政違法行為檢察監督。其三暢通環境信息資源共享體制機制。在相關主管部門、環保組織、第三方機構、檢察機關之間建立多領域、跨地域、越層級的環境信息資源共享機制，保障相關環保大數據的集成、權屬、儲存、公開、共享、安全各方面的統一與協調。數據質量是環境信息資源共享效能的前提保障，因此必須運用多源碰撞驗證機制，制定可持續的環保大數據共享規劃，并完善相關交換目錄體系，提高數據的權威度和可靠度。其四為環境信息資源共享提供法律保障。要提升環境數據資源共享的法律意識，各方利益主體要杜絕“數據個體化，資源利益化，信息孤島化”的錯誤理念，破除個體利益藩籬。在充分保障各方主體的合法權益的同時，要明確各方主體應承擔的法律責任和義務，落實環境信息資源共享機制的法律保障。

四是要落實監督效果反饋機制。監督的目的在于糾正違法、取得實效，監督效果反饋機制是環保行政違法行為檢察監督的重要一環。依靠環保大數據提供的技術支持，高頻落實監督效果反饋機制具備了可能性，故檢察機關應當充分運用環保大數據跟蹤監督相關地區的環保行政違法行為，實現生態法治、環?！爸恰崩?。其一要找準工作定位，突出工作重點。檢察機關在運用環保大數據進行行政違法行為檢察監督過程中，應當把握“監督的再監督”的工作定位，抓準環保行政違法行為存在領域，明確檢察監督重點，針對性發揮環保大數據功能，提高檢察監督工作效率。其二要全面掌握信息，及時發現線索。要強化落實環境信息資源共享，形成環保大數據各大系統平臺的共享聯動機制，促進檢察機關能夠及時、全面掌握環保行政行為信息，及時發現可疑行政行為，為后續精準實施審查、糾錯、問責等環節奠定檢察監督基礎。其三要明確監督事實，科學研判分析。明確監督事實是行政檢察監督工作的生命線，直接影響行政檢察監督工作的后續成效。要科學研判形勢，注重運用環保大數據，動態監督全國性、地方性環保行政行為中的可疑之處，并且深入剖析個中緣由，把握關鍵和核心問題，為針對性提出糾錯改正的檢察建議提供科學依據。其四要督促糾錯改正，落實監督成效。督促糾錯改正是行政檢察監督工作高質量發展的落腳點。環保大數據賦能檢察機關落實行政違法行為監督，要注重構建多元矛盾糾紛解決機制，探索一套符合中國國情民情、具有中國特色的糾錯改正方案，及時糾正環境污染與防治領域行政違法行為，落實行政檢察監督成效。

五是要建立生態環保責任機制。有權必有責，問責作為一種督促手段，其本質目的在于“負責”，推動權力規范運行。行政違法行為檢察監督權作為一種非實體性權力，在實踐中往往存在剛性不足的問題，因此應當科學利用環保大數據與智慧環保平臺中的相關資源，建立生態環保責任機制，及時糾正行政機關錯誤決策，并落實相關主體責任承擔。首先，明責知責是前提。檢察機關對相關環保行政違法行為提出的檢察建議，應當充分展現科學研判的審查問責思路，保障相關責任主體明確責任、知悉義務，確保其日后依法履職，正確引領公眾落實污染防治的生態法治目標，建設美麗中國。其次，履責盡責是關鍵。檢察機關監督問責可以利用數據平臺，形成環保行政違法行為問責系統公示，結合輿情手段督促相關行政機關履責盡責。但同時也要綜合考量主客觀因素，從實際出發，正確判斷有關行政機關的執法行為，對于越權執法、執法失誤、執法不嚴、怠于執法這些不同情況，不可“胡子眉毛一把抓”，要針對性地采用不同策略，促進行政機關履責盡責，實現司法效果、執法效果和社會效果的有機統一。最后，追責問責是手段。利用“檢察監督+互聯網”模式，巧妙運用各級官方環保大數據平臺，對地方政府及下屬部門糾錯改正情況進行動態監督，對履責不力的行政機關實施精準問責，落實相關主體責任承擔。