《最高人民法院關于綜合治理類司法建議工作若干問題的規定》的理解與適用

周加海 司艷麗 陳龍業 蔣家棣 陸 昱

2023 年11 月15 日，《最高人民法院關于綜合治理類司法建議工作若干問題的規定》（法釋〔2023〕11 號，以下簡稱《規定》）對外發布。出臺《規定》，旨在指導各級人民法院深入學習貫徹習近平法治思想，做實“抓前端、治未病”，進一步加強和規范司法建議工作，更好發揮人民法院司法審判工作在促進完善國家和社會治理中的重要作用。為便于司法實踐正確理解適用，現就《規定》的制定背景、指導思想、主要內容、重點問題等介紹如下：

一、制定背景

司法建議工作是人民法院踐行習近平法治思想，落實“抓前端、治未病”理念，從源頭上預防和減少類案多發高發的重要抓手，是人民法院堅持能動司法，充分發揮審判職能作用，積極參與社會治理，以審判工作現代化服務保障中國式現代化的重要途徑，也是法律賦予人民法院的重要職責。最高人民法院在總結實踐經驗的基礎上，于2007 年和2012 年先后發布《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》和《關于加強司法建議工作的意見》（以下簡稱《2012 年意見》），對司法建議工作進行系統規范，有力地提升了全國法院司法建議工作水平。但是，當前的司法建議工作還存在一些薄弱環節，離群眾對人民法院的期待還有差距。為推動各級人民法院在法治軌道上有序開展綜合治理類司法建議工作，最高人民法院經過慎重研究和廣泛征求意見，緊密結合人民法院審判執行工作職責，制定了本規定，以進一步提升司法建議工作的規范性和實效性。

二、起草思路

在《規定》起草過程中，我們始終堅持以習近平法治思想為指導，堅決貫徹落實習近平總書記關于“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的重要指示精神，立足全面依法治國這場國家治理的深刻革命，深入貫徹能動司法理念。具體遵循了以下思路：

一是以深化訴源治理為導向?！兑幎ā穱@綜合治理類司法建議進行規定，主要目的是引導各級人民法院依法能動履職，緊密結合審判執行工作，針對引起類案多發高發的深層次問題，深挖根源，找出癥結，及時向有關主管單位或者其他有關單位提出改進工作、完善治理的建議，促進實現更高水平的國家治理、社會治理。

二是以規范綜合治理類司法建議為主線。在司法建議工作中，綜合治理類司法建議最能發揮深化訴源治理、促進矛盾糾紛源頭化解的作用。為此，《規定》在序言中開宗明義地提出規范目的是“為進一步加強和規范綜合治理類司法建議工作”。并在第1 條明確規范對象為綜合治理類司法建議，對綜合治理類司法建議的提出主體、提出目的、建議對象、建議內容等方面作了綱領性規定，并由下文對相關問題作出具體規定。同時，對于其他司法建議參照適用綜合治理類司法建議的規范也作了銜接規定。

三是以司法建議工作的規范化為重點。綜合治理類司法建議的制發是一項嚴肅的法治工作。提出的確有必要、程序的嚴格規范、內容的嚴謹妥當、效果的顯著有力對于維護司法建議工作的嚴肅性、權威性具有重要意義。正因如此，《規定》針對綜合治理類司法建議，就基本原則、同級本地、調研溝通、審議簽發、協同落實等事項作了系統規定。另外，為進一步規范綜合治理司法建議相關工作，最高人民法院還研究制定了司法建議書制作規范、文書樣式和封面樣式，作為《規定》的附件發布。

三、主要內容

《規定》共13 條，主要包括以下內容：

（一）一般規定與基本原則

第1 條明確本規定的規范對象為綜合治理類司法建議。第2 條規定提出綜合治理類司法建議應當遵循確有必要原則，確保針對性、規范性和實效性，旨在提高司法建議質量，堅決杜絕亂發、濫發。

（二）辦理規范與管理機制

重點針對同級本地、提出名義、事前溝通、文書規范、審議簽發、協同落實、抄送制度、管理機制、報告工作等具體問題作了規定。其中，第3 條明確向主管機關提出綜合治理類司法建議原則上應當遵守同級本地原則。第4 條強調綜合治理類司法建議只能以人民法院名義提出。第5 條規定提出綜合治理類司法建議應當開展事前調研和溝通。第6 條對綜合治理類司法建議的形式和編號作出了規定。第7 條規定綜合治理類司法建議必須提交院審判委員會討論通過后由院長簽發。第8條規定反饋期限，并強調人民法院應當支持、配合、督促被建議單位采取措施，協同抓好司法建議相關工作的落實。第9 條規定司法建議所涉問題重大時的抄送要求。第10 條、第11 條則是對人民法院司法建議工作體制機制的規定，明確應當完善審核、指導、考核、激勵等機制，并向同級人民代表大會及其常務委員會報告工作。

（三）附則性規定

附則性規定包括第12 條和第13 條。其中，第12 條明確綜合治理類司法建議以外的其他司法建議可以參照適用本規定，第13 條是關于《規定》時間效力的規定。

（四）附件

《規定》共有3 個附件，分別是附件1 人民法院司法建議書制作規范、附件2 文書樣式、附件3 封面樣式。3 個附件主要圍繞法律文書的定位進行設計，共同構成了司法建議書的文書規范。

四、重點問題

（一）關于司法建議的分類

《2012 年意見》第8 條將司法建議分為三類：個案司法建議、類案司法建議、綜合司法建議?！兑幎ā坊咀裱鲜龇诸愃悸?，同時根據審判實踐需要，在綜合各方意見的基礎上，將司法建議區分為綜合治理類司法建議和其他司法建議，目的是突出綜合治理類司法建議對于審判機關參與國家和社會治理的重要作用?！兑幎ā返? 條明確人民法院提出綜合治理類司法建議適用本規定，第12 條明確提出其他司法建議可以參照適用本規定，從而完善了分類體系。

綜合治理類司法建議是落實“抓前端、治未病”要求的重要手段，是把堅持以人民為中心落到實處、在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。相對于其他司法建議，綜合治理類司法建議主要有以下特征：

第一，提出目的是改進工作、完善治理。2021 年2 月，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，將訴源治理工作提升到國家綜合治理的新高度。為發揮綜合治理類司法建議深化訴源治理，緩和司法資源緊張的積極作用，以訴源治理實現更高水平的社會治理，《規定》第1 條對綜合治理類司法建議的提出目的予以明確。

第二，建議對象為主管機關或其他有關單位。綜合治理類司法建議重在解決司法審判中發現的某一行業、領域乃至整個經濟社會發展中具有普遍性的問題，被建議單位原則上應當是對相關社會治理問題的解決負有領導、監督、管理、指導職責的主管機關。通過建議相關主管機關依法履行監督、管理等職責，直接作用于存在引起矛盾糾紛多發高發，影響經濟社會發展和人民群眾權益保護的突出問題的企事業單位、社會團體以及其他社會組織。同時，考慮到實踐中，人民法院也存在向企事業單位、社會團體及其他社會組織發送綜合治理類司法建議，取得較好效果的情況。因此，如向企事業單位、社會團體及其他社會組織發送也能起到治理效果的，被建議對象也可以是企事業單位、社會團體及其他社會組織。

第三，建議內容應當聚焦訴源治理。要著力解決人民法院在履行審判執行職責時發現的社會治理領域中存在的引起矛盾糾紛多發高發，影響經濟社會發展和人民群眾權益保護的突出問題。人民法院每年辦結千萬級體量的案件，如能通過大量案件的辦理深入探究矛盾糾紛的起因，向有關主管機關提出消除隱患、改進工作的建議，就能有力促進國家和社會治理，從源頭上減少矛盾糾紛。例如，近年來信用卡糾紛案件一直處于高發態勢，2022 年全國法院審結的此類一審案件達數十萬件。人民法院將此類案件審理執行工作中發現的問題及相應的對策建議及時反饋給金融監管機關，不僅能夠有效減少發案數量，而且能夠幫助監管機關及時發現隱患、填補漏洞，進而更好地維護人民群眾權益和金融安全，實現標本兼治、各方共贏的效果。

實踐中，除綜合治理類司法建議外，還存在《規定》第1 條以外的其他司法建議，主要功能是保障訴訟進行、促進糾紛實質化解、糾正違法行為、督促被建議單位完善法律合規建設等。鑒于實踐中兩種司法建議并存的情況，在重點規范綜合治理類司法建議時，有必要對其他司法建議如何管理給予指引?！兑幎ā返?2 條中對此問題予以明確，對于其他司法建議，在沒有相應規定時可以根據實際情況參照適用本規定。同時各高級人民法院還可以制定相應的具體規定?！兑幎ā返?2 條特別強調了“可以參照”，旨在賦予下級人民法院一定的自由裁量的空間。例如，依據《規定》，綜合治理類司法建議應當提交審判委員會審議，但一些針對具體問題制發的司法建議，如有義務協助調查、執行的單位拒絕履行相應義務，人民法院依據《中華人民共和國民事訴訟法》第117 條的規定向監察機關或者有關機關提出對主要負責人或者直接責任人員予以紀律處分的司法建議，如果一概要求提交審判委員會審議，就會顯得過于機械，影響基層人民法院提出司法建議的積極性，甚至限制司法建議作用的發揮。

（二）關于確有必要原則

為確保司法建議功能的充分發揮，《規定》第2 條增加了基本原則性規定。明確人民法院提出司法建議要遵循確有必要原則，確保司法建議的針對性、規范性和實效性。司法建議工作的基本原則，集中反映了司法建議工作的指導原理和準則，直接決定了司法建議工作的基本性質、內容和價值取向，是整個司法解釋精神最集中的體現，因而構成了司法建議工作的制度基礎。其中，確有必要原則旨在強調“綜合治理類司法建議是個重器，要自重”。司法建議不在多而在精，要堅決避免“一哄而上”，“為發而發”，只講數量不講質量的做法。提出司法建議既要考慮司法建議的法律效果，又要考慮司法建議的社會效果，把握好“度”。針對性是指司法建議為“問題”而生，司法建議所提出的問題必須具有針對性。否則，司法建議將成為無源之水，無本之木。規范性是指司法建議書作為法律文書的一種，必須具有規范性，規范性是司法建議的質量保障。如果司法建議缺乏規范性，不但影響司法效能的發揮，而且影響司法的權威與公信力。實效性是指司法建議要真正發揮其功能作用，推進相關問題的解決，促進工作的改進，從而真正在法治軌道上促進國家治理和社會治理，因此，不僅要重視司法建議的制發工作，還必須跟蹤司法建議制發后的落實和效果。

（三）關于同級本地原則

調研中，對于能否跨層級、跨地域提出綜合治理類司法建議的問題，各地法院認識不一。對此，《規定》結合人民法院工作實際，明確了向主管機關提出司法建議的，一般應當遵循同級本地原則。此主要考慮是制發綜合治理類司法建議是一項嚴肅的法治工作，為保障其權威性、科學性，故原則上應當向主管機關提出，并遵循同級本地原則，這也有利于司法建議工作的督促落實。同時，采用“一般”的表述，以保持適當的靈活性。另外，考慮到司法實踐中有的基層法院收案量大、案涉地域范圍廣等客觀情況，有時發現的突出問題不僅涉及本院轄區內相關主管單位，還涉及本省外院轄區相關主管單位，甚至外省外院轄區相關主管單位的問題，《規定》第3 條中對“跨地域提出司法建議的程序”作出原則性規定，允許各級人民法院在發現的綜合治理問題需要異地主管機關采取措施的，可以提出工作建議，層報相應的上級人民法院決定。

需要注意的是，本條雖未明確要求向其他有關單位提出綜合治理類司法建議也應當遵循同級本地原則，但是在司法實踐中向其他有關單位提出綜合治理類司法建議時，也有必要適當參照同級本地原則的精神處理，實現維護司法建議的權威性、嚴肅性和尊重被建議單位、有利于后續的推動落實的有機統一。

（四）關于調研溝通

習近平總書記指出，調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權。正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究。同樣，司法建議的提出也應當建立在對相關問題全面深入調查研究的基礎之上。對此，《規定》第5 條明確，人民法院提出司法建議前，應當結合審判執行工作中發現的問題充分調查研究。此外，對于司法建議工作，還要切實貫徹“堅定的原則、柔軟的身段、商量的口吻”的工作思路，以提升建議的準確性和可操作性。做到這一點，關鍵就在于充分溝通。為此，《規定》第5 條強調人民法院提出司法建議前，要積極與被建議單位進行溝通，聽取其意見。對于司法建議工作，人民法院要堅持系統思維，主動增強溝通交流意識，注重凝聚共識、共商解決之道。具體的溝通方式包括但不限于走訪、座談、書面征求意見等。

（五）關于審議簽發

《2012 年意見》第10 條規定：“個案、類案司法建議書由所涉案件審判業務部門負責起草，綜合司法建議書可以由有關綜合性部門或者審判業務部門負責起草。司法建議書起草完成后，交司法建議工作日常管理機構審核，報分管院領導簽發。向黨政機關發送的重要司法建議書或者審判委員會決定發送的司法建議書，由院長簽發?！睂τ诰C合治理類司法建議的審議簽發程序，《2012 年意見》第10 條并未予以明確。調研中，對于綜合治理類司法建議是否必須提交審判委員會審議并由院長簽發，各地法院認識不一。我們認為，綜合治理類司法建議往往涉及社會治理方面的普遍性、重要性問題，需更為謹慎對待，在正式發出前增加提交審判委員會審議的程序，有助于提升綜合治理類司法建議的質量和權威?！吨腥A人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《人民法院組織法》）第37 條規定，審判委員會的主要職能是：（1）總結審判工作經驗；（2）討論決定重大、疑難、復雜案件的法律適用；（3）討論決定本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書是否應當再審；（4）討論決定其他有關審判工作的重大問題。制發綜合治理類司法建議是人民法院基于審判執行工作中發現的社會治理問題，為實現從源頭上預防、化解矛盾糾紛，完善社會治理的目的提出的，具有很強的專業性，屬于其他有關審判工作的重大問題。在正式發出前增加提交審判委員會審議的程序，符合人民法院審判委員會的工作職能。

（六）關于反饋時限

調研中發現，司法建議的推動落實工作不夠到位，司法建議發出后，一些被建議單位主動反饋、落實的積極性不高。各地法院也普遍反映，司法建議的反饋、采納比率還有較大提升空間?！?012 年意見》中未對司法建議的反饋時限作出規定，是司法建議反饋率偏低的一個重要原因。為解決此問題，我們對反饋時限作出了規定?！兑幎ā返? 條明確反饋期限一般不超過兩個月，具體期限交由提出司法建議的人民法院根據具體情況確定?？紤]到《中華人民共和國未成年人保護法》第114 條規定被建議單位的回復期限為1 個月，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第149 條第4 款規定的答復期限為60 日，故本條明確法律、司法解釋對答復期限有規定的，依照其規定。需要說明的是，根據本條及附件2 文書樣式，司法建議的答復期限的起算點應為自被建議單位收到司法建議書之日起，司法建議的答復內容包括建議采納落實情況等，對一時難以落實到位的可先答復建議采納情況和階段性落實情況。由于司法建議系以書面形式提出，為確保規范性、嚴肅性，本條同時規定應當告知被建議單位以書面形式進行答復。

（七）關于協同落實

調研中發現，一些法院在司法建議工作中存在只注重形式的傾向，僅滿足于形式上獲得回函，不關心是否真正采取措施取得實效。這一傾向背離了綜合治理類司法建議的基本定位，無法真正實現“抓前端、治未病”的目的。提出司法建議——被建議單位采取整改措施——相關問題得到解決（突出表現為同類案件減少）是司法建議作用發揮的完整鏈條。為此，《規定》增加了關于人民法院應當結合審判執行工作支持、配合、督促被建議單位采取相應措施，協同抓好司法建議相關工作的落實，以及抄送上級機關等內容。

1.關于人民法院支持、配合、督促職能。綜合治理類司法建議在精不在多，人民法院決不能一發了之，而應當注重實效。實踐中，并非所有被建議單位都能積極主動落實司法建議內容，該情形下需要人民法院堅持辦理與治理并重，做到“沒完沒了抓落實”，積極督促，讓被建議單位從心底真誠接受。部分被建議單位由于一些原因，導致無法落實司法建議內容，或者出現對司法建議內容落實不到位的問題。此情況下，人民法院應當給予必要的支持和配合，有針對性解決好相關的盲區、堵點，與被建議單位協同抓好司法建議相關工作的落實，形成雙贏多贏共贏的局面。值得注意的是，此處的支持、配合、督促，都應當立足人民法院自身職能，結合審判執行工作進行。此外，為確保司法建議功效充分發揮，司法建議發出后，不能僅以獲得反饋作為取得實效的判斷標準，應當深入評估分析是否實際減少了相關案件的發生數量，并向被建議單位反饋，確保真正實現訴源治理效果。

2.關于抄送制度?！?012 年意見》第7 條規定了司法建議的抄送問題。調研中，多地法院提出需要對“必要時可以抄送該單位的上級機關或者主管部門”的情形予以明確。對此，《規定》第9條將“必要時”細化為涉及的問題重大，需要引起高度重視的情況，將“上級機關或者主管部門”明確為上級主管機關或者其他有關單位。這里的其他有關單位包括同級黨委、政府、紀檢監察機關、司法行政機關（依法治國辦）等。以上措施便于各相關部門形成監督合力，共同督促被建議單位完成落實工作。

（八）關于管理、考核、激勵

調研中發現，部分法院未明確司法建議工作的統籌協調和管理部門，導致職責分工不明。為切實解決日常管理機構主體、職責不明確的問題，《規定》第10 條中明確各級人民法院應當確定司法建議工作的日常管理機構，并完善相關的審核、指導、考核、激勵機制。司法建議工作日常管理機構的職責包括但不限于司法建議工作制度的起草、修改，司法建議書備案、統計，對司法建議工作的考核、評估、通報、總結，司法建議工作的評優評先、培訓、交流等。此外，相當一部分法院沒有將司法建議工作納入績效考核，納入考核的法院做法也不一，有的作為法官的績效考核，有的作為庭室的績效考核，考核指標的設置還存在“唯數量論”的簡單、片面傾向?？己俗龇ǚ矫?，有的推行正面激勵（加分制），有的采取負面懲戒（扣分制），多數意見反映扣分制做法給法官或者部門、單位造成的壓力過大。對此，《規定》第10 條明確，各級人民法院應當將司法建議工作的質效納入績效考核，以此倒逼責任主體落實司法建議的制發職責，引導人民法院設置科學合理的考核指標，以提升相關責任主體制發司法建議的積極性，增強司法建議工作的內生動力。除了內部考核，各級人民法院還應當積極爭取黨委、人大和政府等提供的支持，推動司法建議的反饋、落實等情況納入當地依法治理、平安建設等考核體系。調研中發現，將司法建議的工作同時納入地方綜治體系，積極爭取黨委、政府等支持，能更好地服務社會治理大局，凡是將司法建議納入地方綜治體系的，司法建議的實效性就較為突出，行政機關的反饋率基本達到100%。

除了管理考核，推動司法建議工作還需要設置正向激勵機制，引導相關責任主體提高參與司法建議工作的主動性和積極性。法官提出司法建議被采納，效果顯著的，應當依照《中華人民共和國法官法》第45 條的規定，及時給予獎勵。從各地實踐情況看，下列情形往往可以認定為“效果顯著”：顯著減少相關案件的發生，或者使人民群眾廣泛受益、消除重大安全隱患、堵塞重大漏洞的；司法建議被轉化為法律、法規、規章規定或者政策精神的；司法建議被轉化為當地黨委、政府或者行政主管部門的重要決策的；被上級人民法院評選為優秀司法建議的。各級人民法院還可以根據工作需要和本院實際定期開展優秀司法建議和優秀集體評選工作，發揮“發布一件、帶動一片”的典型引領作用。

（九）關于向同級人民代表大會及其常務委員會報告工作

根據《中華人民共和國憲法》第133 條和《人民法院組織法》第9 條的規定，最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責并報告工作。司法建議工作作為法律賦予人民法院的重要職責和人民法院依法延伸審判職能、積極參與社會治理，更好服務保障經濟社會發展、推進中國式現代化的重要途徑，其工作情況屬于關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，應當列入向同級人民代表大會及其常務委員會報告的事項。向同級人民代表大會及其常務委員會報告工作的內容，可以包括人民法院開展司法建議工作的基本情況、被建議單位落實情況、從源頭上預防化解矛盾糾紛的實際效果等。這既是將“以人民為中心”的發展思想貫穿司法的各個環節，堅持法治為了人民、依靠人民的體現，更是積極爭取各級人民代表大會及其常務委員會支持，自覺接受人大監督，為督促被建議單位完成落實工作，提升司法建議工作質效凝聚更廣泛合力的要求。

（十）關于與《2012 年意見》的適用銜接

征求意見過程中，有意見認為應當進一步明確本規定與其他司法解釋及規范性文件，特別是與《2012 年意見》之間的關系。經研究，我們采納了這一建議，在《規定》第13 條中明確，最高人民法院此前發布的司法解釋及其他規范性文件與本規定不一致的，以本規定為準。具體而言，規范對象上，《規定》突出規范綜合治理類司法建議，《2012 年意見》的規范對象包括各類司法建議。內容上，《規定》重點針對綜合治理類司法建議的基本原則、同級本地、提出名義、調研溝通、文書規范、審議簽發、協同落實、管理機制、抄送制度、報告工作等問題作了原則性規定，《2012 年意見》對司法建議工作的重要意義、司法建議的制發程序、管理考核等各方面進行了全面具體的規范。效力上，《規定》屬于司法解釋，《2012 年意見》是其他規范性文件，《規定》相對于《2012 年意見》具有較高的效力位階?！兑幎ā钒l布前，《2012 年意見》對司法建議工作發揮著重要的規范作用，但部分條文已不適應當前司法建議工作的要求?！兑幎ā钒l布后，是目前最高人民法院對司法建議最新、效力最高的規定。對于《2012 年意見》中與《規定》不一致的部分，以《規定》為準。其他部分，《2012 年意見》對當前對各級人民法院開展司法建議工作仍然具有指導意義。