整體性重構：村務監督的地方創新及實踐邏輯
--基于廣東省蕉嶺縣農村的調研分析

趙俊忠，石文杰

（1.山西大學鄉村振興研究院，太原 030006；2.山西大學政治與公共管理學院，太原 030006）

一、問題的提出

現代民主政治為了規范權力運行，遏制腐敗現象，將監督與制約作為政治體制機制建設的基本原則。村民自治作為我國基層民主的主要體現，自1998 年村民自治制度開始實施，就將如何構建基層民主監督制度設為重要議題。早期村民自治將民主監督指向了“村務”，并以村務公開作為村務監督的主要形式在全國推廣，而且取得了一定效果。具體來看，村務公開不僅僅涉及民主監督，也是民主管理的重要內容，其最核心要素在于村民有效參與。但在實際運行中，由于缺乏具體的程序性規定，村民監督權利難以落到實處，甚至出現了違背立法原意的實施結果〔1〕。為改變基層民主監督困境，2010 年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議重新修訂《村民委員會組織法》，明確規定各村應當建立村務監督委員會或其他形式的村務監督機構，這標志著村務監督進入組織化建設階段。站在全面推進鄉村振興的新時代背景下，以提升基層黨組織組織力和行政重心下沉為主導的各項鄉村發展工作，使村務監督客體的屬性日漸模糊，越來越多的村莊公共事務與權力主體不僅僅具有自治性，還帶有政治性和行政性。村務監督作為針對村民自治而產生的一整套監督機制和組織結構，顯然無法有效應對村莊公共事務的日趨復雜化和專業化，更加難以有效整合鄉村場域內的各類監督力量。

黨的十八大以來，中共中央、國務院不斷推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向基層延伸，持續整治群眾身邊的不正之風和腐敗問題，明確要求進一步完善基層黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，加強村級民主管理和監督，提升鄉村治理水平。習近平總書記指出，要深化黨和國家監督體制改革，以黨內監督為主導，促進各類監督力量整合、工作融合，強化對權力監督的全覆蓋、有效性，確保權力不被濫用〔2〕。2021 年，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，要推動全面從嚴治黨向基層延伸，加強日常監督，完善黨務、村（居）務、財務公開制度，及時公開權力事項，接受群眾監督。近年來，為落實全面從嚴治黨的主要任務和目標，進一步防治鄉村“微腐敗”，不斷倡導和推進黨內監督向村級層面延伸，我國建立了巡視巡察全覆蓋體系。2022 年，十九屆中央紀委六次全會工作報告明確指出，要健全巡視巡察上下聯動格局，推動提升對村（社區）巡察實效，探索“室組”聯動監督、“室組地”聯合辦案機制，提升監督執紀執法協同性?？傊?，在全面深化紀檢監察體制改革的現實背景下，以紀檢監察機構為組織基礎的“監督下鄉”成為一種普遍趨勢〔3〕，村務監督也開始進入改革的視野之中。在全面推進鄉村振興和深化紀檢監察體制改革向基層延伸的趨勢下，如何補上村務監督這一塊短板，成為筆者所要探究的主要內容。尤其是在不斷強化基層黨組織組織力的背景下，村務監督如何應對“一肩挑”“治理下沉”“資源下鄉”帶來的現實挑戰，使村務監督委員會發揮有效作用，而其可行性路徑就在于如何基于基層黨組織在鄉村治理結構之中核心位置，構建起村務監督與鄉村場域內各種外部性監督力量之間有效銜接和溝通協作的體制機制。

二、文獻回顧與分析框架

（一）既有文獻分析

近年來，關于村務監督的研究呈現出井噴式增長，總的來看主要是以地方實踐為基礎、以問題為導向，圍繞村務監督的價值性、制度性、結構性三個方面進行了深入分析。

1.圍繞村務監督的價值性分析。從實用價值上看，在鄉村振興背景下建立有效的村務監督機制，能夠降低供給公共服務的成本，提高國家資源使用效率、促進資源供需均衡〔4〕。從理論價值上看，村務監督作為基層四個民主的重要內容，能夠協調好村內居民之間以及村內與村外居民之間的利益關系〔5〕，有利于生長出農村協商民主，能夠有效推進農村公共事務解決，拓展農村治理新空間〔6〕。

2.圍繞村務監督的制度性分析。有學者認為，村民作為村務監督制度最主要監督主體，因其強烈鄉土社會所固有的屬性而無法支撐起國家層面原初的制度設計〔7〕。而且僅僅依靠外力推動而缺乏自覺規范化行動的監督，是難以達到治理村官腐敗的目標，需要建立“制約-監督”均衡與協同的控權機制〔8〕。只有將權力制約和制衡機制引入村民自治，把精細的民主技術與地方傳統結合起來，才能更好地發揮監督作用〔9〕。

3.圍繞村務監督的結構性分析。在現行鄉村權力結構中，如果把村務監督委員會純粹定位為一個村級自治組織，那么對村黨支部的監督在事實上就很難實施。因此，需要從鄉村權力結構入手，建立新的鄉村權力互動結構〔10〕，而且其有效運行的基礎在于突破現行農村基層管理體制機制的桎梏，建立基層監督保障體系〔11〕，于是須在監督主體的協同性合作、監督要素的系統性整合和監督條件的規范性保障基礎上，在建制村域內構建“權力制約權力”的監督結構，形成內部監督與外部監督相互補充、彼此協調的復合式體系〔12〕。

總之，已有研究將村務監督視為基層治理現代化的重要一環和基層民主政治的價值體現，從理論、歷史、現實層面解決了為什么要研究村務監督的問題。并且從不同時空環境之中，多維度探討了村務監督發展歷程和發展困境，從學理層面拓展了村務監督的研究視角和研究領域，進而為筆者進一步認識和準確把握村務監督的制度體系和關鍵要素提供了參照。

（二）黨建引領村務監督的整體性分析框架

新時代基層黨組織的功能定位正從歷史上的動員型黨組織、全能型黨組織、引領型黨組織、協調型黨組織演變為統合型黨組織〔13〕?！扒度搿笔钦h進行有效統合的基本前提，是串聯鄉村社會多元主體的重要手段，也是鄉村社會適應國家力量下沉的最好回應。從鄉村社會目前的發展境況看，村務監督被定位在基層黨組織領導下開展工作，其功能的實現自然離不開基層黨組織領導。同時，村務監督外部環境的變動，需要基層黨組織及時作出反饋，以基層黨組織的功能調適提升村務監督的整體效能，夯實基層黨組織領導核心地位。在鄉村監督體系之中，黨建嵌入村務監督需要解決的難題是政黨監督網絡如何有效優化調整現行村務監督單元、制度、體制，從而勾連起“村治監督”與“鄉政監督”之間的結構性聯系。所以，筆者利用嵌入性理論闡釋政黨在村務監督和鄉村監督之中的作用機制，成為理解黨建引領村務監督的重要理論工具以及研究的邏輯起點，而村務監督并非獨立于鄉村監督體系之外，其內部“嵌入”后的外部“整合”更加重要。因此，提出整體性監督理論分析框架，即沿著黨建嵌入村務監督結構-黨建整合村務監督要素-黨建引領村務監督價值的邏輯理路，分析黨建激活村務監督和協調鄉村監督各主體的全過程，闡釋基層黨組織在實現全面從嚴治黨與監察體制改革雙下沉過程中村務監督的基本樣態和實踐走向。

三、積淀與困境：蕉嶺縣農村聯合監督改革的實踐動因

2021 年受廣東省民政廳委托，筆者對蕉嶺縣村務監督進行了系統化的深入調研，深度訪談了當地政府有關部門、鄉鎮黨政干部、村干部、鄉村能人、普通農戶等村務監督建設的不同行動主體，獲得了大量村務監督的一手和二手資料，并從不同層面記錄和分析了村務監督的發展歷程和現實問題。

（一）經驗積淀：蕉嶺縣鄉村治理改革創新中黨建的引領歷程

地處閩粵贛三省交界的蕉嶺縣，是廣東省委、省政府“一核一帶一區”區域發展新格局中的北部生態發展區。全縣總面積960 平方公里，下轄8 個鎮、107 個村（居），戶籍人口23.18 萬人。近些年來，蕉嶺縣委、縣政府認真貫徹落實中央的各項部署要求，將農業農村發展擺在首要位置，不斷深化與高?？蒲性核男５睾献髀撓?，在鄉村治理體制機制改革方面開展了一系列大膽創新，探索建立了“一核三元、四權同步、多層共治”的村級治理新模式，增強了村級黨組織的領導地位，創新了集體產權制度和治理機制。

關于蕉嶺縣村務監督探索歷程可以追溯至2007 年，當時由華中師范大學與蕉嶺縣委、縣政府共同牽頭成立了“南農實驗”課題組，為保障村民自治制度所賦予村民的監督權，避免村民自治成為“村委會自治”或“村長自治”，在省內率先創建了村務監督機構“村務監事會”，2010 年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布后又將其改名為村務監督委員會。在開展村務監督的基礎上，蕉嶺縣又抓住了國務院農村綜合改革示范試點的歷史機遇，充分挖掘內部治理資源，創設村民理事會制度，基本形成了“一核三元、多層共治”的治理格局。2015 年，蕉嶺縣依據廣東省民政廳、監察廳、財政廳聯合下發的《關于印發廣東省村務監督委員會工作規則的通知》，就建立健全基層黨組織領導下的村務監督機制，對村務監督委員會進了規范化、法治化建設，其主要是進一步規范村務監督委員會運行的制度化建設和人員選拔的規范化建設。2020 年10月，又通過村黨組織書記提前換屆，實現了全縣村黨組織書記的三個“一肩挑”。由此，蕉嶺縣為深入開展新時代村務監督改革提供了良好的黨建引領氛圍，為以基層黨組織為核心重構村務監督提供了嵌入和整合基礎。

（二）困境倒逼：村務監督所面臨的體制機制梗阻

反觀蕉嶺縣村務監督委員會的實際運轉，存在著以下四個方面的問題：

1.人員能力有限，難以發揮有效作用。從蕉嶺縣全縣數據統計來看，村務監督委員會成員年齡在60 歲至70 歲的占比為61.2%，初中文化程度的占比為58.4%，小學文化程度的占比為9.6%?？傊?，村務監督委員會成員在整體上年齡結構偏大、知識文化水平偏低。筆者走訪發現，村務監督委員會成員受年齡老化、知識結構的限制，都是“老”新手，有些甚至身體狀況不佳，而且大多數人對如何實施村務監督缺乏基本的認識，很難自主承擔監督者的角色。

2.熟人社會影響，監督效果不明顯。蕉嶺縣作為傳統客家文化聚居區，具有濃厚的客家文化底蘊和宗族文化氛圍，大多數人的家庭觀念和宗族意識比較強烈，基于血緣、親緣、地緣形成了一個又一個牢固的社會關系網絡。傳統村務監督委員會成員大都是本村村民，具有多重社會身份，很難跳出人情圈子和熟人關系，因此村務監督變成了“宗務”監督，其規章制度也被宗法慣習所取代，流程不公開、不透明，進而影響了村務監督的合法性、有效性。

3.監督機制“虛弱”，難以有效落地。從蕉嶺縣前期調研走訪的八個鄉鎮來看，監督制度更多只是上墻，流于表面，老百姓不關注、村干部不上心。尤其近些年伴隨著各類項目不斷下鄉，現行村務監督機制難以滿足村莊發展的實際需求。當下的村務監督并未涉及村莊發展的關鍵領域、核心問題，如三資管理和村級工程項目等。絕大多數監委會成員也并未嚴格按照村務監督制度執行，尤其在出現違規違紀現象時，監督懲戒機制效果受限。

4.監督組織“虛置”，無法高效運轉。調研過程中發現蕉嶺縣村務監督委員會臺賬等文本性工作都比較完善，然而村中百姓對村務監督委員工作評價并不高。有23.1%的農戶認為村務監督委員會權力過小，25.7%的農戶認為村務監督委員會成員監督能力弱，也就是說48.8%的農戶認為監督組織建設不足。為了減少制度成本所帶來的行政負擔，基層政府往往會跳過村務監督委員會直接開展相關村務監督工作，對“無關痛癢”的事情，盡量“大事化小、小事化了”，從而造成村務監督委員會缺乏足夠的外部支撐，處于“虛置”狀態。

四、改革與發展：蕉嶺縣黨建引領村務監督的實踐樣態

2019 年12 月，蕉嶺縣成為全國鄉村治理體系建設試點示范單位，村務監督也迎來了改革創新的重大機遇。由蕉嶺縣委、縣政府牽頭，縣組織部、縣紀檢監察部門、縣民政局聯合成立“三務”（即“黨務”“財務”“村務”）聯合監督改革領導小組，在全縣范圍內開展“三務”聯合監督試點試驗。試驗思路主要是從政黨基層網絡結構（鄉鎮黨委-村黨支部-村黨小組）出發，跳出村民自治制度框架的桎梏，理順村域內“三務”背后的組織結構關系，進一步組織和動員基層各類監督力量，實現村務監督組織、人力、單元、機制、體制、理念的全方位變革。

（一）結構嵌入：黨建引領村務監督的結構重塑機制及其邏輯

針對當下村務監督的突出問題，蕉嶺縣將基層黨組織從監督單元、監督制度、監督體制三個維度對村務監督委員會進行嵌入，力圖構建起政黨監督與自治監督、行政監督的互聯互通。

1.打破村務監督組成邊界，重塑村務監督單元?！叭齽铡甭摵媳O督首先聯合的是不同村莊。蕉嶺縣考慮到各村之間存在著較大差異性，秉持有利于監督工作開展的原則，按照行政村人口、村域面積、距離遠近、利益關聯度等綜合因素，重新組建村務監督委員會。同時，為保障監督工作的公正性，對各行政村按照人口數量分配名額，并由各行政村通過村民會議或村民代表會議選舉產生，其中由內部成員輪值擔任聯合監督委員會副主任。并且積極推進“三務”聯合監督成員擔任各村紀檢委員，實現“一肩挑”，從而理順鄉鎮黨委與聯合監督委員會之間的關系，在根本上扭轉兼職化的工作方式，為下一步完善村務監督工作和管理體系做好鋪墊。

2.擴充村務監督工作內容，重塑村務監督機制。為保障“三務”聯合監督委員會的規范和公正，蕉嶺縣通過制度建設明晰村務監督工作內容，出臺了一系列工作條例和指導機制，如實行交叉監督和定向監督。其中，交叉監督主要是指異地交叉監督和人員交叉監督，定向監督主要是借鑒精準扶貧期間所形成的監督機制，將其創造性轉化為村務專項監督。為更好地適應村黨支部書記三個“一肩挑”后權力過于集中和強勢，還賦予了“三務”聯合監督委員更大監督權限，使其覆蓋多村內的行政性、政治性、自治性事務的具體流程、考核評價等事項。

3.理順村務監督組織體系，重塑村務監督體制?！叭齽铡甭摵媳O督的組織定位為鎮街紀檢監察室具體業務指導，鎮街黨委直接領導負責，縣紀委監委監督檢查。鎮街黨委每月根據各監委會工作開展情況召開復議評估大會，對工作進展進行研判和部署，每季度將各項工作向縣紀委監委進行匯報。然后根據縣紀委監委具體反饋意見，進行相關案件處理，報縣級黨委履行相應審批程序。鎮街紀檢監察室則定期與“三務”聯合監督委員會召開例會，圍繞群眾關注的熱點、難點問題，對影響較小的事件進行宣傳教育、約談警告，對產生一定社會影響和違反國家相關法律法規的，交由鎮街黨委進行政務處罰，并上報縣紀委監委備案。

（二）要素整合：黨建引領村務監督的資源重組機制及其邏輯

從蕉嶺縣“三務”聯合監督創新實踐出發，僅僅停留于基層黨建與村務監督的深度嵌套，并不足以真正實現黨建引領村務監督的目標。這就要求進一步整合基層監督資源，構筑村務監督的外部監督保障體系，從監督人力資源、監督外部資源、監督技術資源入手，重新塑造村務監督的權威性和有效性。

1.充分調動縣域范圍內人力資源，重構村務監督的權威性來源?！叭齽铡甭摵媳O督擴充監督主體來源的過程，不僅突破了傳統村務監督所劃定的物理空間范圍，而且實現了從更高層面推動多個行政村進行人力資源之間的重組。

一是蕉嶺縣通過組織選派、幫扶駐村、培訓提升等方式，進一步挖掘縣域內黨員干部人力資源，大力推進全縣黨員骨干力量下沉至基層監督領域，以更好地滿足當下鄉村社會監督人才需求。這些黨員干部本身具有“在地身份”，都屬于當地具有一定公信力的權威式精英。通過將其直接下沉至監督一線，可將黨的政治優勢轉化為實際行動力量，實現對區域監督主體的整合。黨的權威性使得以基層黨委為核心主體的引領治理所構建的政治連帶關系具有權威性〔14〕。政黨監督力量的進駐，既打破了傳統科層制的桎梏，也增強了“三務”聯合監督執行的力度，強化了“三務”聯合監督正式權威的塑造。

二是鄉鎮黨委綜合考慮年齡、文化程度、專業知識等隊伍結構，吸納鄉賢精英、經濟能人等鄉村社會內部監督力量，面向社會公開招聘懂財務、善管理、熟悉工程建設的專業化監督人才，以更好應對日漸復雜化的基層公共事務。蕉嶺縣通過提高準入門檻、凈化監督隊伍，破除了鄉村“人情”關系對監督運作的阻礙。同時，充分發揮鄉村德治資源和力量，尤其是“新鄉賢”群體能夠利用自身能力和影響，充分調動鄉村內生力量參與村務監督，成為鏈接多元監督主體的紐帶，形塑了“三務”聯合監督的非正式權威。鄉鎮黨委通過對鄉村監督多元主體的整合，也提升了自身的組織動員能力，優化了干群關系。這既滿足了基層黨建的政治任務要求，也擴大了社會監督基礎；既遏制了黨建“務虛化”現象，也解決了鄉村“以權謀私”問題。

2.建立健全多元協同的基層監督體系，重構基層“大監督”格局。為更好地適應目前黨政監督發展總體趨勢，充分利用監察體制改革的外溢效應，蕉嶺縣從縣域層面建立起“三務”聯合監督的外部幫扶體系，營造良好的法治保障外部環境。

一是完善派駐機制、強化派駐監督。充分借鑒黨內巡視制度，積極推動巡視工作與“三務”聯合監督工作的銜接。由縣紀委監委建立覆蓋全縣的鎮、村巡視巡察機制，推動全面從嚴治黨向基層延伸，建立常態化的“明察暗訪”工作制度。并且依據鄉村公共事務的類型以及涉及的群體范圍，劃分各區域、各事項的主體責任，建立巡視巡察反饋渠道。由此消除傳統村務監督的組織局限性，擴充監督范圍、強化監督力量，構建起上下聯動的基層監督結構體系。

二是充分調動人大監督，變被動監督為主動監督。鼓勵和支持縣、鄉兩級人大代表積極主動開展執法檢查，建立民意征集監督機制，采取明察暗訪相結合，擴大監督范圍、豐富監督內容，并不斷拓展進村入戶活動形式。同時，結合當下鄉村發展的特點和歷史積淀，根據基層黨組織建設內容，將監督由個人自省向群體培育轉變，為村務監督工作提供了法律援助和司法培訓，以更加精準化、精細化的法律援助體系加強了聯合監督委員會建設。

3.引入數字技術，保障“三務”聯合監督的有效性。蕉嶺縣以縣為中心搭建起“三務”聯合監督的信息化平臺，建立涵蓋不同部門的專門性監督APP 和覆蓋縣鎮村的監督微信群、公眾號等數字平臺，從而更加貼近村民需求和村莊發展，強化監督的時效性和有效性，將文本性監督轉化為日常生活性監督，持續推動“三務”聯合監督標準化、長效化。

一是針對日常公共事務，建立監督網格化微信群。各個“三務”聯合監督委員會都建立了微信群，微信群內村民輸入“12345”，即可自動彈出監督服務應用，而且鏈接了“三務’聯合監督服務平臺。通過微信群的“12345”功能還可以找到所需要的各類鄉村公共服務應用，這大大簡化了村民的使用復雜度，讓村民能夠通過最簡單的方式跨過“監督鴻溝”，一鍵直達各類監督部門。同時“三務”聯合監督委員會可將監督反饋內容一鍵下發，重要的反饋內容可加載回復機制，要求村民看完就回復，從而保障了信息的及時性和到達率。

二是針對集體經濟事務，建立“三資”監管數字平臺。蕉嶺縣根據農村工作實際，在原有“三資”平臺功能基礎上，嵌入加載動態管理、實時監管、全程留痕、風險預警等監管功能模塊，推動系統升級和平臺整合，實現了農村集體“三資”監管平臺和產權改革信息管理系統、農村產權流轉交易系統、銀農直連系統四網融合?！叭齽铡甭摵媳O督委員會借助三資監管數字平臺，有效杜絕了大宗集體資產租賃和主要資源發包優親厚友“一言堂”“便簽條”現象，防止了集體資產監管缺位和隨意處置造成的損失浪費和資源流失，規范了“三資”交易監管程序流程，促進了資產資源保值增值合理利用。

（三）價值引領：黨建引領村務監督的文化營造機制及其邏輯

黨的十九屆五中全會提出，要構建基層社會治理新格局，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。鄉村治理，自治為基、法治為本、德治為先〔15〕?；鶎狱h組織的功能定位不僅限于政治領導，還要加強思想引領，進一步提升黨在農村社會的凝聚力和號召力，喚醒鄉村德治傳統和塑造鄉村法治意識，培育出鄉村社會整體監督氛圍，為村務監督持續有效運轉提供保障。

1.創新基層黨風廉政建設。蕉嶺縣以農村基層黨建“整鎮推進、整縣提升”示范縣鎮創建行動和“一支部一品牌”活動為抓手，緊盯關鍵少數與重點領域，深化實施“三強四帶”，要求各鎮黨委每年對村（社區）書記集中培訓不少于二次，不斷提高基層黨組織一把手的履職意識和履職能力。與此同時，在強化對“一把手”全方位監督的過程中，更要鼓勵和培育“一把手”干事創業的積極性，建立精準的容錯糾錯和免責機制，真正發揮基層黨組織“一把手”的模范帶頭作用，以形成黨內監督的良好態勢。

2.發揮傳統德治監督因子。蕉嶺縣在現行“三務”聯合監督地區開展“道德積分制”活動，主要以基層黨組織為實施主體，輔以各村村民理事會，以監督單元為推廣范圍，與黨務、財務、村務等鄉村振興重點任務有機結合，從而將“村里事”變成“家家事”。在這一過程中，建立了全縣評議成員庫，吸納有一定公信力和威望的鄉賢參與其中，并建立了一整套獎懲機制?！暗赖路e分制”推動了監督重心向日常生活覆蓋，極大地激發了廣大村民的參與積極性，并實現了傳統道德輿論監督現代性再造，為構建全民共建共治共享的鄉村治理體系打下了堅實的基礎。

3.完善鄉村法治宣傳教育。鄉村社會獨特的文化土壤之中所孕育的人情面子與宗法觀念，在一定程度上仍然對鄉村社會黨員干部和普通民眾的思維方式和行為習慣產生了影響。傳統“大水漫灌”式的“送法下鄉”和“迎法下鄉”與鄉村社會自身特性并不相契合，蕉嶺縣采取村民自薦、黨組織推薦兩種方式，在所轄每個行政村培養一名“法律明白人”和一名“法治帶頭人”。通過對鄉村人才法治培育，推動了“三務”聯合監督在各村宣傳和執行工作，進而增強了群眾的監督意識、法治觀念和依法辦事的自覺性。

五、結論與反思

從村務公開制度機制建設的1.0 版本到村務監督組織模式建設的2.0 版本，再到黨建引領村務監督體系建設的3.0 版本，反映出我國鄉村治理整體轉型的縮影，凸顯了村務監督作為鄉村有效治理的關鍵一環，已內嵌于鄉村治理體系現代化之中，是未來鄉村發展不可回避的重要命題。在全面推進鄉村振興的新時期，強化提升黨組織領導力，變革基層監察改革體制的過程中，蕉嶺縣由政黨疏通目前政治性監督、行政性監督與自治性監督之間的梗阻，打通基層監督“最后一公里”，構建起基層政黨、行政組織、自治組織之間的良性互動監督體系。不可否認的是，蕉嶺縣鄉村監督體系依然面臨著諸多困難和阻礙，如在“三務”聯合監督實踐過程中地域的擴大和內容的擴充，帶來了更加復雜的監督現狀，加之缺少了相關政策支持和村民廣泛參與，不同監督主體之間溝通更加難以達成一致，不同群體、村莊利益之間的沖突也更加尖銳。

依據筆者構建的黨建引領村務監督分析框架來看，“三務”聯合監督從監督客體上，還需要適應跨村域利益和跨領域事務之間的協調，塑造自身監督的權威性和合法性。從監督主體上看，還需要突破現行層級監督壁壘，尤其是自下而上的監督互通渠道，提升聯合監督的系統性和協調性；從監督理念上看，還需破除鄉村社會之中的人情觀念桎梏，培育廣大村民的法治意識和政治素養；從監督內容上看，聯合監督規范還需要得到村民的廣泛認可，強化制度執行的有效性和科學性。不同于西方解釋主義政策民主的競爭性和碎片化，中國的全過程人民民主是一種整體性民主。全過程人民民主以一種整體化和協同化的方式嵌入在國家治理體系之中，是一種與國家意志相統一的全鏈條、全方位、全覆蓋的民主〔16〕。所以黨建引領村務監督的過程，也需要保持村務監督的自治底色，將原來分散的社會監督資源進一步整合，以更好地制約和監督村級公共權力。這在于實現以權利制約權力，保障農民參與的各項權利，充分調動參與積極性。需要將監督貫穿于選舉、決策、管理之中，建立“四權同步”監督機制，保障農民當家作主權利的完整性和統一性，使“四權”相互關聯、相互銜接、相互促進，圍繞監督構建起基層全過程人民民主運行的完整鏈條。