我國環境法庭的現狀評價及展望
——以洞庭湖法庭為分析視角

周 旭

(中國政法大學 民商經濟法學院,北京 100088)

作為近年來環境司法改革的重點,環境資源法庭(下稱環境法庭)的建設逐漸成為我國環境法治事業蓬勃發展的標志之一。 自2007 年貴陽清鎮環保法庭(便于闡述,必要時以“環?！贝Q“環境保護”)設立以來,我國環境法庭已歷經了十多年的實踐發展歷程。[1]我國的環境資源審判機構已超過1 300 個,僅2019 年便受理各類環境案件29 萬件以上,顯示了環境法庭建設的初步成果。 然而,隨著環境法治需求層次的提升,既有的環境法庭體系在多個領域面臨實踐困境。 而在相應治理地域中,洞庭湖作為湖南的母親湖,對湖南乃至長江水系具有重要的生態價值與經濟意義。然而,長期的經濟開發嚴重污染了該湖的水環境,生態資源也飽受威脅。 如水質惡化、物種滅絕與生物多樣性下降等問題均頗為棘手,而對應的司法保障體系發展卻不甚完善。[2]也正因如此,洞庭湖成為環境法庭建設原理的理想探究模板。 故可以洞庭湖的環境法庭為切入視角,對環境法庭建設中的若干突出問題展開剖析,以小見大,力求為當地乃至全國的環境法庭建設提供合理建議。

1 環境法庭建設的研究與實踐推進

環境法庭的建設既需要學者通過學術研究提供理論基礎,也需要借助司法實踐推進。 而我國的環境法庭建設,正是在理論與實踐的相互支持中得到較快發展的。

1.1 環境法庭建設的研究

對于環境法庭的解讀,學界的意見有所差異。張式軍[3]認為,環境法庭應包括環境資源法庭、合議庭或巡回法庭；于文軒[4]認為,環境法庭主要包括環境保護審判庭、環境保護合議庭、環境保護巡回法庭、基層環境保護派出法庭四種形式；而翟華云[5]等人從環境法庭的職責范圍出發,指出作為環境法庭,應受理民事、行政、刑事環境資源與省級政府生態環境損害賠償訴訟、環境公益訴訟兩類案件。 當然,也有學者從專業性角度出發,認為環境法庭是比普通法庭更專業的環境司法平臺。[6]結合各家學者的觀點,筆者擬作一簡略定義:

環境法庭,即專門從事環境資源案件、環境公益訴訟案件與生態環境損害賠償訴訟案件審理的司法機構。 環境法庭的外延主要包括環境資源審判庭、相應的合議庭及部分專門設立的巡回法庭。[7]隨著環境司法改革的推進,專門從事環境資源審判的獨立環境法庭成為該類司法機構的突出力量。 環境法庭得以形成相對完整的司法治理體系。

縱觀環境法庭的發展現狀,豐富的理論成果可指導相應機構的建設,故有必要探析國內外的環境法庭學說,從而為相應問題的解決提供啟發,可分為環境法庭的實際意義與建設探索兩方面內容。

1.1.1 環境法庭的積極意義被學界公認

早在20 世紀80 年代,我國學界已就環境法庭的建立開展了相應理論探究。 易先良[8]于1987年闡述了設立環境法庭勢在必行的觀點,萬加連[9]也在著述中肯定了環境法庭具有提高辦案人員水平、提升案件處理質量、縮短審理周期等優勢。 從此以后,學界逐漸開啟了環境法庭建設與發展的研究熱潮。 蔡守秋[10]、楊華[11]、鄭藝群[12]等學者都認可了環境法庭促進環境法治的潛力,并探索了具體制度。 在國外的學術探索中,也累積了較為豐富的環境法庭建設理念。 自1972 年在瑞典斯德哥爾摩召開聯合國人類環境會議以來,國際社會的環境審判改革逐漸走向專門化。如瑞典、澳大利亞等國家便各自開展環境法庭、環境法院等機構的建設研究[11],保羅、斯科特等都為相應工作做出了貢獻。[13]隨著實踐發展,環境法庭的高效審判、環境公益訴訟等機制的積極作用也愈發被學者推崇。[14]

1.1.2 建設環境法庭的探索成果比較豐富

在環境法庭的建設得到諸多學者支持的前提下,國內外均存在數量可觀的研究成果。 在國內,突出表現在以下方面:(1)在環境法庭的專門化方面做出探索。 如吳如巧、姚柯純等指出應明確環境訴訟的目的,在明晰原則與受案范圍等內容的前提下,實現環境司法的專門化目標。[15](2)歸納出我國環境法庭的基本審理模式。 如于文軒[4]指出我國環境法庭實施著“三加一”“三合一”“二合一”“單一”四種審理模式,為明確體系做出了貢獻。 (3)探索了環境司法與其他因素的關聯影響。 如翟華云、劉亞偉借助樣本分析發現了環境規制強度與環境司法作用的反比關系。[5](4)明確人員素養與跨區域管轄對環境法庭完善的重要意義。 如彭中遙[16]以洞庭湖法庭為分析樣本,給出了優化司法資源配置、實現跨行政區域管轄環境案件等建議。 在國外,相應學者也在立法機關及司法機關與行政決策的協調、環境風險的整合等領域得出理論成果[17],值得進一步研究與借鑒。當然,有的學者還在風險預防[18]、流域司法協作[19]、環境權確立[20]等諸多方面獲得研究成就,此處難以盡數。 而理論探索的進展顯示著我國環境法庭的建設與發展具有充足的智力支持,也是洞庭湖環境法庭完善的動力所在。

1.2 環境法庭建設的實踐成果

雖然我國的環境法庭在20 世紀80 年代末已經出現,但自2007 年才正式發展起由司法機關主導的環境法庭建設。[21]10 多年的實踐成就可概括如下:

1.2.1 發展出多種審理模式

在審理模式上,新型的“三審合一”機制(即民事、行政、刑事環境資源案件統一由環境法庭管轄與處理的司法機制)已經在重慶、江蘇、福建、河南等地得到實施[4],并發展出“9+1”(南京環境法庭受理9 個當地環境法庭的上訴案件)等審理方式,且在環境公益訴訟等特殊案件中得到檢察機關與環保組織的實踐回應[22],呈現出我國司法改革的協同性特征。

1.2.2 具有一批專門從事審理的法官

在人員素養上,福建的某些法院已出現由審判人員與具有環保專業知識的人員組成的合議庭[4],并實施了“生態環境技術調查官”“司法研修中心”等特別的素養培育模式。[23]

1.2.3 探索案件的管轄體制

我國存在(如甘肅)由專門法院管轄全省中院環境資源案件及其他級別法院特定案件的嘗試,這也是我國環境法院專門化的先聲。[24]

2 我國環境法庭建設面臨的挑戰

雖然我國的環境法庭建設發展迅速,但在環境法庭與現有司法和行政體制的銜接以及運行過程中,還面臨許多挑戰和問題,需要有針對性地解決。

2.1 環境法庭內部的人員與安排不合理

2.1.1 缺乏負責環境司法審判的專業法官

首先,我國環境法庭法官的專業素養亟待加強。 面對專業性要求較高的環境資源案件,現有審判人員的專業知識已呈現缺口傾向。[25]如若更進一步實施“三審合一”機制,諸多環境法庭的人員配備將愈發捉襟見肘,可以洞庭湖的環境法庭為分析基點。 根據《守護好一江碧水——岳陽法院環境資源審判工作紀實》,岳陽市主要的環境法庭組成人員均未超過10 人,且包括部分聯絡員,顯然難以應對情形復雜、專業要求全面的“三審合一”機制,此為數量局限。 此外,由對屈原管理區等地法院的調查可知,審判人員的環境審判經驗也難以適應實際需要。 很大一部分合議庭人員屬于原有辦理普通案件的法官,既缺少環境法的知識儲備,也缺乏相應的審理經驗,進而形成法庭人員的環境法專業素養與“三審合一”機制審理高標準的需求沖突。 其次,現行的部分職責安排使法官難以全身心投入環境資源案件的審理。例如,由對屈原法院(湖南省屈原管理區人民法院的簡稱,其余法院同)審判工作的調查可總結,洞庭湖等地區的環境法庭尚未形成科學的環境資源案件審理布局,部分法官在從事環境資源案件審理工作的同時,仍須分配相當時間去處理原有的普通案件,從而分散了個人精力。 此外,法院固有的考核體系尚未實現充分改革。 法官迫于結案需要,往往被迫加班加點,加上環境資源案件具有周期長、舉證情形復雜等特征,審理這類案件成為法官的兼職性工作,專門從事環境司法的目標也在很大程度上被虛化了。

2.1.2 法庭的裁判體制體現為:裁判規范依據與裁判取向

首先,法官認定事實的科技支撐顯著不足,突出表現為因果關系認定困難。 譬如,宇泰黑火藥制造有限責任公司財產損害賠償糾紛案便因侵權責任的因果關系難以認定而出現裁判困難。[26]其次,現行法律規范缺乏環保修復基金的管理規定。如汨羅法院尚只能參照《岳陽市中級人民法院關于加強全市法院生態環境損害賠償金管理工作有關問題的通知》使用相應資金,而該通知的內容多為原則性規定,實際操作較為模糊。 最后,現行規范缺乏對罰金繳納及確認的清晰規定。 故以汨羅法院類比分析,洞庭湖乃至全國的環境司法如欲取得進步,尚需在規范層面加以補充。 即便規范得到充實,既有裁判取向也難以徹底貫徹環保優先的理念。 環境法律關系不僅應包含對經濟利益的維護,也應囊括對自然固有生態效益的重視[27],這也是區別于民法等法律關系的特征所在。 故在環境司法過程中,修復環境應成為關鍵的行動目標、得到不同類型裁判的切實貫徹。 然而,當環境法庭的審理進入裁判流程時,鑒于種種原因,司法實踐往往難以實現修復被破壞環境的理想目標,可從案件類型與裁判內容視角加以分析。 在案件類型上,主要表現為刑事、民事與行政裁判問題。 在民事裁判上,法官受制于民事訴求的特征較為明顯。 在民事法律關系中,作為平等主體的當事人有權遵照自身意愿提出個人認為合理的訴求,法院不得強行干涉訴訟請求的具體內容(即當事人中心論)。[28]然而,該權利保障的規定為環境修復目標的實現設置了障礙。 由于社會公眾尚未全面理解環境保護的利益價值,相當部分群體提起民事訴訟的目的在于彌補經濟損失,對被破壞的環境則未給予足夠重視。 此種情況下,即使法官認定原告勝訴,也只能做出賠償損失之類的事后補償規定,較少能做出責令被告修復環境的判決。 在刑事裁判上,法官在目標導向上陷入了兩難困境。 對于破壞環境且涉嫌犯罪的行為,實務中一般采取兩種裁判導向:一是優先判處刑罰,再責令主體修復受損環境,該種模式的目標導向是刑事責任承擔優先；二是兩種懲處并舉,無明顯的先后之分。 由于在實務中,責任人往往已在刑罰執行前履行了修復義務,故這種模式的目標導向更接近于環境修復優先。 前述已提及,在環境司法案件中,應以環境修復作為優先的實現目標。 而現行的刑事裁判安排貌似可實現修復環境與施加刑罰的雙重目標,實則隱藏著抉擇層面的兩難處境:對企業而言,由于其破壞環境基本屬于集體行為,故一旦涉嫌犯罪,受到刑罰處罰的往往是主管責任人員。 眾所周知,市場聲譽與自身形象深刻影響著現代企業的正常經營,在環保領域體現更為充分。[17]一旦主管人員被處以刑罰(即使是緩刑),將嚴重損害關聯企業的市場競爭力,進而損傷履行修復環境義務的實際能力。 對個人而言,盡管嚴格的資產管理制度有助于減少刑事責任承擔的負面影響。 但若責任者的個人資產較少,則難以履行給付義務。 且受到刑事處罰后,責任人的就業能力與求職受歡迎度也將不可避免地出現驟降,客觀上仍會影響其履行環境修復義務并支出必要費用的能力。 總而言之,由于環境保護事業的長期性與波動性,且部分法院缺乏定罪量刑的科學指導意見,前述裁判導向均難以徹底杜絕不利影響[29-30],進而使審判人員陷入抉擇困境。 在行政裁判上,經濟發展的政策性目標與環境保護宗旨的沖突并未消除。 2014 年,我國修改了《環境保護法》,在第四條中明確規定了“使經濟社會發展與環境保護相協調”,從而在價值理念上傾向于環境保護優先。 然而,部分地區仍存在行政機關為發展經濟而肆意破壞環境的現象,甚至在中央督察組視察前采取緊急停產的方式,敷衍應對環保工作。[31]而法官在處理該類環保糾紛案件時,由于環境法庭的既有管理未徹底脫離行政區劃的理念框架,行政責任裁判仍面臨著來自經濟政策與當地政府的無形壓力。 從裁判內容角度來看,現有裁判的責任方式存在單一化的不良趨向。 以洞庭湖為例,根據近年來的環境司法裁判文書,環境法庭在判決過程中側重于對責任人施加金錢給付義務,幾乎不存在責令對環境采取保護措施的行為責任,從而反映了環境司法裁判執行難的現實。 對專業性較強、監測成本較高且易于波動的環保執行事項而言,即使是專業的司法機關也難以在漫長周期內對責任者施加有效且精準的監督,故采取金錢賠償與生態修復費用預先支付等責任方式有助于執行指標的具體化。 然而,該責任承擔方式存在兩大局限。 首先,鑒于環境損害的潛在不確定性與發展演變性,預先評估的賠償金額未必能科學合理地彌補環境損害。 其次,單一承擔金錢給付責任并不利于環境質量的恢復。 一方面,從責任者繳付款項到其用于環境修復事業,均離不開嚴格調配流程與較長催收周期的支持。 而在此期間,被破壞的環境難以得到有效治理。 更何況現有規范尚缺乏詳盡的資金使用規定,從而進一步阻礙金錢給付責任發揮環保功效。 另一方面,倘若責任人的資產有限,而又具備精力與體力從事環境恢復工作,只判處金錢給付責任將嚴重浪費治理契機,反而易陷入執行困難的窘境。

2.2 法庭之間缺乏審理與管轄的協調

2.2.1 環境法庭未能深入推廣三審合一機制

部分環境法庭雖建立了三審合一機制,但在改革力度上存在局限,進而導致司法機關難以通過實際操作實現審理科學化的目標,突出表現為“三審合一”機制未能在更高層級的法院工作中得到落實。 以洞庭湖為分析基點,截至調查時,只有岳陽的洞庭湖環境法庭完全實現“三審合一”,對應的湖南高院與岳陽中院則未能實現對應變革。 以湖南高院為例,雖然法院將民事審判第三庭作為環境資源審判庭,但在實際審理過程中,仍然將相當一部分環境刑事、民事與行政案件交由傳統的審判庭受理。[32]盡管一般的環境案件極少由省高院審理,但針對某些影響重大且案情復雜的環境糾紛,省高院仍以舊有的分立模式處理,繼而形成潛在差異。 一方面,可有效提升環境法治審判效果的“三審合一”機制只能處理影響較小、案情簡單的糾紛；另一方面,某些重要的環境糾紛反而被排斥在全新審理模式之外,并不符合環境法庭的改革初衷。 除此以外,針對不同案件或同一案件的不同環節適用不同審理模式還將產生標準不一的隱患。 譬如當基層法院的環境法庭適用“三審合一”機制得出裁判結果后,若當事人上訴到適用傳統模式審理的上級法院,便易產生因審理模式的不同而導致裁判結果難以服眾的異議。此外,鑒于中級人民法院和高級人民法院法庭的諸多優勢,形成了傳統的審理模式效力更強、改革后的審理模式居于次要地位的不合理局面。再者,鑒于低層級法院的人員數量配置與綜合素養明顯不及高級人民法院,在從事專業性要求較高的“三審合一”審理時更易產生操作混亂的風險。

2.2.2 轄區內法院缺乏對審級權限與關鍵理念的明確

不同審級的法院在對受案范圍與重要概念的理解上存在偏差,這在洞庭湖的法庭事業中尤為凸顯。 首先,湖南省高級人民法院發布的《關于湖南省湘江、洞庭湖等7 個環境資源專門法庭所在法院跨區域集中管轄部分環境資源一審案件的規定(試行)》(下稱管轄規定)規定:不同專門法庭審結不同流域區的一審環境資源案件,而不服判決的,應上訴于對應的中級人民法院。 這一管轄要求便難以發揮出結合不同地區的環境特點設置跨區域法庭進而擺脫行政區劃不當制約的作用。 而洞庭湖面積廣闊,環境糾紛的內容十分復雜,更易出現不服一審裁判的情形。 故針對此類復雜或影響相對重大的上訴案件,倘若再次由中院管轄,相應的審理與執行活動又將陷入行政區劃掣肘的困境,地域局限、成本過高、溝通不便等癥結也難以避免。 其次,洞庭湖及其他環境法庭在部分具體概念的理解中,凸顯出對環境司法革新的準備不足。 如“洞庭湖區域”與“洞庭湖水域”的內涵區分便成為當地法庭明晰管轄范圍的疑難癥結。 根據調查,大通湖管理區在處理某水污染損害賠償案件時,由于大通湖法院與君山法院堅持的概念主張不同,形成了司法實踐的管轄爭議。 此外,有關部門在行政區域與地理區域的概念分辨上也產生了一定困惑。 如從地理區域角度分析,常德市與益陽市均屬于洞庭湖區域,若堅持“地理區域說”,均應歸屬君山法院管轄。 然而,憑借君山法院現有的審理資源,統一管轄是難以實現的。

2.2.3 環境法庭在區際審理的配合上未達到要求

在環境資源案件跨越管轄地區或需要域外法院介入等情形中,環境法庭機構間良好的區際配合不可缺少。 但在部分地區,該項工作欠缺完善。如在洞庭湖的環境法庭建設中,雖然就地理位置而言,洞庭湖主體位于湖南境內,并不直接同域外的環境狀況關聯。 然而,生態環境的各要素存在密切聯系,對于水環境而言更是如此。 從聯系視角分析,洞庭湖在長江水系中具有重要地位。 倘若長江流域出現水污染等環境問題,鑒于不同水系存在相互補充的特性,洞庭湖自身的生態系統可能受到影響。 而現有的洞庭湖乃至湖南的環境法庭建設與改革基本上是省內變革,未充分考慮不同省份審判機制的協調問題,僅存在《環洞庭湖環境資源審判協作框架協議》(2019)[2]等少量嘗試,從而影響了環境法庭在更廣闊的地域范圍內實施司法治理。

2.3 環境法庭與關聯機構對接不足

2.3.1 環境法庭的跨區域管轄缺乏關聯機構支持

我國的環境法庭正開展跨越行政區劃的司法管轄革新。 而若想突破行政區劃管控的瓶頸、保證跨區域管轄目標的落實,理應避免法院系統的孤立變革,但在現實中,這種孤立變革孤掌難鳴的情況并不少見。 如以洞庭湖為代表的部分環境法庭實行按區域和水域管轄的改革便未能實現與檢察、公安等機關的協同配合。 具體而言,若欲使君山法院實現跨區域管轄,其他地區檢察機關提起的一審刑事案件也必須移交至君山檢察院(君山區人民檢察院的簡稱),然而這又須得到省檢察院的指定,從而使相應審理流程又回到“一案一指”的舊有模式,操作并不現實。 因此,基于不同機構間存在的程序關系,倘若不實行檢察、行政等相關機關的全面革新,現有環境法庭改革的實效將難以實現。

2.3.2 環境法庭的裁判與執行存在配合阻力

具體表現為執行監管與信息公開兩方面。 在執行監管方面,行政機關及環保專業機構尚難與環境法庭實現緊密合作。 環境判決的執行應以環境狀況恢復到應然狀態為理想標準,而非款項得到支付、懲罰得以落實。 而該目標的實現離不開執行地的行政機關與成效評估機構的緊密配合。但現有的執法監管組織相對零散,未根據管轄環境的基本規律、聯系所涉機構組建相互合作、持續監督的嚴密體系,導致法院難以作出復雜卻必要的責任承擔判決,而往往讓相應主體承擔金錢給付責任。 除此以外,既有執行監管隊伍的整體專業素養偏低,即使是審判人員也缺乏應有的專業知識與經驗。 在信息公開方面,雖然環境司法的專業性相對突出,但環境裁判執行信息的適當公開仍是保障公民環境信息知情權的關鍵條件。 尤其是針對政府經濟政策(與環保目標相沖突)的行政訴訟,執行過程的公開更是必要的。[33]然而,目前公開的資料基本是片面的事后數據結果,缺乏司法機關和政府等主體的協調與執行過程的公開細則及實踐。[34]盡管部分機密信息不宜透露,但同樣可成為相關機構“封閉”執行的搪塞借口。

3 環境法庭建設的完善建議

為了真正實現環境法庭的建設目標、克服實踐困難,需要在以下幾個方面發展我國的環境法庭事業。

3.1 通過人才培養與部署優化實現司法專門化

3.1.1 通過多種途徑提升審判人員的專業素養

在人員短缺方面,法院可積極招募具備高素養與專業環境知識的人才,從“入口”上增加環境法庭的人才儲備。 而在“出口”上,法院可借助績效考核等方法實行淘汰機制,從而在實踐過程中逐漸優化法庭人員結構。 此外,現有的環境法庭還可充分吸收社會的專業人才力量。 如可同當地大學等教育機構合作,采取教授及學者兼職、建立審判專家庫、構建專家陪審員庫等方式,初步解決專業化缺失的問題。 瑞典在司法專門資源的建設中形成了以司法專業型人員與環境技術人員為主體的人才儲備體系,可得到有關機構的借鑒。 在經驗不足方面,應加強既有人員的培訓與學習?？啥ㄆ陂_展法庭人員的專業培訓,邀請環境法專家與經驗豐富的法官,從學理與實務兩方面加強審判人員的專業化指導。

3.1.2 采取部署優化舉措減輕法官的兼顧壓力

人員素養的提高離不開法庭內部工作部署的配套支持。 司法機關不宜讓專門任職環境法庭的法官承擔原有的普通案件審理工作,而應使環境法官僅從事環境案件的審理,避免“兼職性”壓力。 當然,該變革可與人才補足措施并力施行,以免因法院人才不足而導致改革舉措難以落實。 此外,舊有的考核體系也應予以改變。 對此類法官而言,應當改變舊有的普通案件考核指標,從而打消從事專門化審判的顧慮。

3.2 形成以修復環境為中心的裁判機制

3.2.1 補充環境審判的專門性規范

盡管該舉措屬于立法層面的改革,并非論述重點,但相應司法依據的補充對審判人員的工作意義重大,尤其對于“因果關系”“罰金使用”等環境法領域的特殊規范而言,完善更具必要性。 改革者應明確推定因果關系等特殊的認定準則[35],加強對環境質量的維護。 此外,也有必要在實務中總結制定專門針對環境資源案件的統一審判指導意見。 最后,還應堅持罰金使用需以“迅速、高效、全數用于環?！睘樵瓌t,明晰具體的程序性規定。

3.2.2 樹立環保優先的裁判理念

鑒于環境法庭裁判面臨的實際困境,無論是審判人員還是社會公眾均需以修復環境為司法主旨。 在民事領域,應培育起訴主體的觀念自覺。當事人需要樹立“既要保護個人經濟權益,又要修復環境”的價值觀。 首先,可在當地社區定期開設法治講堂,同時通過媒體推廣相應理念,使公眾意識到生態環境保護乃經濟發展的基礎,與經濟損失的彌補至少同樣重要。 其次,司法機關可著力推薦與介紹處理較好的審判案例,并及時公布執行前后的環境狀況信息與所涉地區的社會反響,從而使公眾了解到環境修復工作帶來的實際益處,增強提起修復環境訴求的意愿。 最后,司法機關還可同當地行政機關合作。 借助對當事人訴求的統計,對于提出合理環保訴求并使環境狀況得到較好修復的維權者,負責機構可安排一定的獎勵機制,以切實利益增強公眾的行動積極性。 在刑事領域,法官應堅持“恢復優先、懲戒為后”的裁判原則。 法官審理環境犯罪案件時,應優先判處被告承擔修復環境義務,待環境基本恢復后,再對之處以相應刑罰。 在環境行政訴訟方面,法官可借助特別培訓與實踐試點確立“環境保護優于經濟發展”的基本價值取向。

3.2.3 豐富當事人的責任承擔方式

已有判決往往采用金錢處分的方式確定行為人的違法責任。 然而,這并不符合生態環境修復的基本規律,也將降低裁判執行應具備的環保效果。 日后的環境司法裁判應重視當事人行為責任的承擔,如可增加“參與環境修復活動、在特定時間對被修復環境實施監管與維護”等責任內容。相較于賠償損失、繳納罰金等處罰方式,行為責任可有效降低因當事人財力不足而無法履行環境修復義務的風險。 此外,責令當事人對環境實施修復與維護也免去了款項移轉的煩瑣程序,有助于盡快恢復環境質量。

3.3 以一體化理念確定法庭的審理與管轄體制

3.3.1 拓展“三審合一”改革的實施范圍

前述已述及,湖南普遍未建立起徹底的“三審合一”處理機制,也影響到洞庭湖的司法事業發展。 故未來的“三審合一”機制有必要在法院審級上獲得拓展。 可參照遼寧省的做法,在全省中院乃至高院中普遍推行環境法庭的“三審合一”,從而形成由一審到二審(及審判監督程序)都有相應專門化機制支持的良好局面。 如此,既有利于提升環境司法的專業性,又有助于統一審理機制與標準,做到公平公正。

3.3.2 以協同理念做好域內司法革新的準備

目前,包括湖南在內的部分省份并未做好實施環境司法改革的充分準備,在法院受案范圍的確定、重要概念的理解與牽涉機關的對接上存在不足。 究其根本,源于現行改革缺乏協同理念,以孤立眼光實施部分機構的單獨變革,未考慮與之關聯的種種因素。 因此,有關部門理應針對當地環境的發展特點,重新構建相互配合的模范法庭布局。 首先,可借助法庭布局的重設消除既有行政區劃的不良司法影響。 譬如,可根據洞庭湖分為東、南、西湖區的實際情況,分別設立東、南、西洞庭湖環境法庭,并定位于審判任務較輕、方便建設環境法庭的地區。 此外,為進一步提升環境法庭司法活動的專門性與獨立性,可以江蘇省的“9+1”模式為借鑒——在全省設立統一處理環境資源上訴案件的法庭。 當然,統一法庭應只受理上訴案件,以免因受理一審案件而出現管轄重疊的現象。 其次,應明確關鍵概念的基本含義。 對概念的理解不僅應考慮上位法的約束,還應結合司法資源、操作便捷度及是否有利于環境事業發展等因素,綜合確定合理的理論表述。 例如“洞庭湖區域”的管轄字眼便明顯不符合君山法院的能力實際,建議適當調整。 在此可吸收專家力量與社會公眾參與,針對相應規范理念開啟專家聽證、公眾評議等審查環節,以提升舉措實施的合理性。當然,除洞庭湖以外,其余地區的環境法庭建設也可借鑒國外經驗,實現揚長避短的理想目標。 如瑞典形成了由1 個最高法院、1 個環境上訴法院和5 個地區環境法院組成的“1+1+5”模式[36-37],各審級的環境法院都有較為明確的受案范圍,以便在實務中開展協調配合。 芬蘭則構建起由普通法院“27+6+1”(27 家地方法院、6 家上訴法院和1 家最高法院)格局與行政法院“8+1”(8 家地區行政法院和1 家最高行政法院)格局構成的綜合審理系統。[37-38]這些寶貴的司法經驗都有助于我國的環境法庭布局實現科學化。

3.3.3 以協調互鑒宗旨加強同域外機構的司法合作

現行的司法體系在自我更新的同時,也應在域外合作領域加強規范與實踐層面的協調。 例如,可同關聯省份發展法官互調、學習培訓等交流活動,在使審判人員獲得更多審判經驗的同時,也能學習省外環境法庭的先進技能。 在規范層面,僅憑少數合作性質的溝通協議,并不足以消除不同地區的司法沖突。 公權機關理應成立專家組,以較為精準地定位可能對當地水系產生牽連影響的省份。 法治部門有必要針對此類省份的環境法律體系開展研究,以消除沖突或不相適應的立法、司法、執法等規范機制,并可借鑒先進部分,促進本地的司法體系完善。 另外,還可針對部分處理得當的跨省典型環境資源案例,采取一定方式實施宣傳推廣,以提升司法實效、增強環境法庭的公信力。

3.4 以聯系眼光做好關聯機構的對接工作

3.4.1 關聯機構可在管轄體制上借鑒環境法庭規定

如欲順暢運行環境法庭,公安、檢察、生態環境等關聯機構有必要開展呼應性改革。 譬如,管轄規定幫助湖南環境法庭擺脫了由省高院實施“一案一指”的繁雜程序束縛。 故對應的檢察機關也應參照類似模式,在跨地域提起公訴時,借助機構改革與規定修改適當擺脫省檢察院的“指定”局限。 公安等行政機關乃至社會專業組織也應在證據收集、實地調查、數據監測等方面實現管轄層面的配套機構與規則革新,從而為環境法庭審結案件提供有力保障。

3.4.2 以合作促進執行監管力量的科學化建設

一方面,可參照提升審判人員素養的操作模式,逐步填補監管隊伍的素養缺口。 在此可借助行政機關、環保專業機構與司法機關的人員互調實現優勢互補,以便在我國環境法治資源不足的前提下緩解人才短缺矛盾,并加強與關聯機構的對接,推動協同改革的進程。 另一方面,應在體制與規范層面增強行政機關、社會團體與審判機關的監管聯系與配合。 如當被監督執行的污染企業牽涉政府的決策利益時,相應的監管隊伍需要在法律規定中獲得足夠的執行權力(不受行政機關的不當干擾或對行政機關擁有必要的行動權能),以保證司法裁判的切實貫徹。

3.4.3 構建信息公開的廣泛協同體制

執行過程如果無法被公眾認知,即使裁判內容得到實現,也未必能起到足夠的公眾認同與司法示范作用,執行實效也易因公開力度的不足而受損。[39]現有的信息公開機制有必要進一步深化,不僅公開執行結果,還應將被執行人履行義務的必要過程與關鍵信息(具體執行方式、執行數據的統計過程、履行相應義務的實際起止時間等細節)向社會公布。 而對應的,該類舉措的實施理應得到行政機關、專業機構、司法機關的配合性支持,進而在不同主體間形成完整的信息互聯渠道與相應的責任協定,實現“一條信息、多渠道同時公布”的理想目標,以增加公眾的吸收可能。 這在政府履行司法義務等情形中將顯著增強對環境法庭的社會認同,也可激勵公民科學提起環境訴訟。

4 結語

環境法庭的建設并非簡單的法庭設置,而是牽涉人員、機構、規則、理念等多個領域的綜合性司法改革。 我國的環境法庭事業若想實現持續發展,便有必要結合既有的國內外理論與實踐成果,針對環境法庭本身、環境法庭機構之間、環境法庭與其他機構等方面的突出問題,做出具有統籌性、協同性的改革努力。 這不僅是洞庭湖的環境法庭事業實現科學化的必由之路,也是我國加強環境司法治理、建設生態文明的客觀所需。