河北省森林生態保護補償實踐進展與優化對策研究

趙忠寶,李 婧,陳玉新,趙志坡,耿世剛

(1.河北環境工程學院 生態學系,河北 秦皇島 066102；2.河北環境工程學院 河北省高等學校人文社會科學重點研究培育基地,河北 秦皇島 066102；3.河北環境工程學院 河北省農業生態安全重點實驗室,河北 秦皇島 066102；4.河北省林業和草原局 天然林保護中心,河北 石家莊 050081；5.秦皇島北戴河新區團林林場,河北 秦皇島066607)

自1992 年國務院批準的《關于一九九二年經濟體制改革要點的通知》文件提出“要建立森林生態效益補償制度,實行森林資源有償使用”[1]以來,黨和國家高度重視森林生態保護補償工作,中共中央文件、國務院文件、政府工作報告等明確提出加快推進生態保護補償制度建設,森林生態保護補償提案也是全國兩會期間人大代表和政協委員關注的焦點。 2022 年3 月,習近平總書記在參加首都義務植樹活動時指出森林是水庫、錢庫、糧庫,現在應該再加上一個“碳庫”。 這是總書記對森林生態系統生態服務功能的充分肯定和形象比喻。 然而森林提供的生態服務功能具有顯著的外部性和公共物品特性[2],而這種外部性具有“非排他性”等特點,導致目前難以通過市場機制實現其生態價值[3-4],造成一些山區林農守著金山銀山卻過著貧困生活。 黨的十九大、二十大報告均提出必須堅持綠水青山就是金山銀山的發展理念,加大生態系統保護力度,完善生態產品保護補償機制,促進區域協調發展。 2021 年9 月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》提出“要建立健全系統完整的生態保護補償制度,有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進?！痹撘庖姙槲磥砩稚鷳B保護補償工作提出明確方向。

我國針對生態保護工作先后開展了天然林保護、退耕還林還草等一系列生態保護重大工程,取得了較好的成績,實現了生態保護與生態補償的目的。 自1998 年我國設立森林生態效益補償基金以來,河北省在森林生態保護補償方面開展了一些實踐研究,取得了一定成果。 為了進一步落實《關于深化生態保護補償制度改革的意見》,本研究對河北省森林生態保護補償實踐進展進行總結、分析,提出合理的森林生態保護補償對策,以期為河北省森林生態保護補償制度創新提供參考依據。

1 森林生態保護補償的基本概念和理論基礎

1.1 基本概念的界定

目前國內外對生態保護補償的概念還不統一。 在國外與之相近的概念是生態系統服務付費[5]或環境服務付費[6]。 國內外對生態保護補償的內涵和目的基本一致[7],都是用作平衡地區發展與生態保護的一種有效措施。 國內有關森林生態保護補償的概念一直沒有明確的提法。

政府工作文件中提法也不統一,《關于一九九二年經濟體制改革要點的通知》(國發〔1992〕12 號)、《關于進一步加強造林綠化的通知》(國發〔1993〕15 號)、《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》(財農〔2007〕7 號)、《中共中央國務院關于2009 年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》(2009 年中央一號文件)、《中華人民共和國森林法》(2019 年修訂)等采用“森林生態效益補償”,《森林生態效益補助資金管理辦法(暫行)》(財農〔2001〕190 號)采用“森林生態效益補助”,在《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25 號)中采用的是“森林生態補償”,在《關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31 號)、《生態保護補償條例 》(公開征求意見稿2020)、《關于深化生態保護補償制度改革的意見》(國務院公報2021 年第27 號)等文件中采用“森林生態保護補償”。 《生態保護補償條例》(公開征求意見稿2020)具體明確了國家實施公益林生態保護補償。 另外,三亞市人民政府印發了《三亞市森林生態保護補償管理辦法》(三府規〔2022〕34 號)。 為了統一概念,本研究側重于森林生態保護補償。

森林生態保護補償的概念是指因維護國土生態安全、保護和改善生態環境需要,對保護森林資源而犧牲經濟發展的行為主體(林權所有者、失去發展機會的農民等),采用資金、實物、政策等方式進行的補償,是調節生態保護者、受益者和損害者之間經濟利益的一種政策制度。

1.2 理論基礎

國內外森林生態保護補償理論主要集中在價值理論、公共物品和外部經濟性理論、補償理論三個方面。

1.2.1 價值理論

根據森林發揮的主導功能,我國將森林分為商品林和生態公益林兩大類。 商品林是以獲取經濟效益為目的的有形商品,其木材和林產品價值能夠通過市場交易機制實現,而生態公益林是以發揮生態效益、保護生態環境為經營目的的林種,提供的生態服務屬于無形產品,而這種無形產品在形成過程中凝聚了大量人類勞動,同樣符合馬克思的勞動價值理論和稀缺理論,屬于有價值的生態產品[8-9],這種有價值的生態產品無償地服務于社會,如果得不到合理的補償,森林經營者的造林成本、管護成本、機會成本等難以收回,導致森林經營者管理公益林的積極性不高,從而會造成公益林質量下降和生態服務功能降低,嚴重時也會導致生態環境惡化。

1.2.2 公共物品和外部經濟性理論

森林生態服務產品大多屬于公共物品,被社會公眾無償使用,具有明顯的外部經濟性。 外部性是一個經濟主體對另外一個經濟主體產生的一種外部影響,而這種外部影響又不能通過市場價格進行交易[10]。 外部經濟性導致的市場失靈,必須由政府通過補貼或稅收進行干預[11],我國采用的生態保護補償政策為政府管制的一種政策性補貼。

另外,公共物品還具有非競爭性和非排他性。非競爭性是指一物品被某人使用,并不妨礙或影響別人對同一物品的使用[12-13],如森林的調節氣候、凈化大氣等。 如果生態產品是一種稀缺生態資源時也具有競爭性,如森林涵養水源、固碳等。非排他性是指任何人即使不愿意為某物品或為他提供的服務支付費用,也不可能把他排除于該物品或服務的消費之外[12-13],如森林提供的大多數生態服務產品,社會公眾都可以免費享受,出現“免費搭車”現象,導致公益林經營成本無法收費,也導致社會資本不愿參與公益林的經營與保護,從而導致市場失靈。

1.2.3 補償理論

生態保護補償是生態服務產品價值實現的主要方式。 補償理論主要包括補償要素和補償運行方式。 補償要素包括補償范圍、補償主體、補償客體和補償標準等。 補償運行方式包括補償途徑和補償方式等。 補償范圍在我國主要指對生態公益林的補償,此外還包括退耕還林工程和天然林保護工程等持續性補償,也有學者提出將商品林納入森林生態效益補償范圍[14]。 由于森林生態服務產品具有外部經濟性等特點,根據誰受益誰補償的原則,補償主體是森林生態效益的直接受益者或間接受益者,而目前我國森林生態保護補償的主體為各級政府,企業和個人等受益者作為補償主體的相對較少。 補償客體是森林的建設者、保護者和管理者,我國目前補償客體主要為林權主體。 補償標準是公益林補償的關鍵,補償標準的依據主要有森林生態服務功能評估標準、造林和管護成本補償標準、支付意愿或受償意愿等[15-17],但補償標準的確定一直是補償實踐中的重點和難點。 補償途徑主要有政府補償、市場補償、政府與市場混合補償。 目前我國以政府補償為主。 補償方式主要有資金補償、政策補償、實物補償等。

2 河北省森林生態保護補償實踐進展

2.1 河北省森林生態保護補償實踐

目前,河北省森林生態保護補償主要類型有縱向補償、橫向補償和市場化補償三種形式。 縱向補償主要有退耕還林(草)工程、森林生態保護效益補償等專項補償。 橫向補償主要有生態轉移支付,如跨區域水權交易等。 市場化森林生態保護補償主要有森林碳匯收益金補償和森林旅游收益金補償等。

2.1.1 縱向專項補償

2.1.1.1 退耕還林(草)工程

2000 年,河北省啟動退耕還林(草)工程,首先在張家口和承德兩地開展試點,并于2002 年在全省正式全面啟動。 截至2018 年12 月底,河北省退耕還林還草工程累計完成造林面積187 萬hm2,退耕還草3.67 萬hm2。 退耕還林工程涉及全省11 個設區市和175 個縣(市、區)、218 萬退耕農戶和800 多萬退耕農民,戶均退耕0.29 hm2。工程累計發放退耕還林補助資金232 億元,退耕農民每戶平均直接受益10 642.2 元[18]。 2018 年,根據國家政策規定,為鞏固退耕還林成果,對上一輪退耕還生態林補償到期、符合國家級公益林界定條件的納入森林生態保護補償范圍,每畝每年補助16 元。

2.1.1.2 森林生態保護補償

2001 年,河北省啟動森林生態保護補償項目,以對提供森林生態和社會服務產品為主要經營目的的國家級和省級公益林進行經濟補償。 2004—2009 年國家級公益林補償標準為5 元/(畝·年)。 自2010 年起,中央財政根據國家級公益林權屬不同實行差異化補償標準:對林權屬國有的公益林補償標準為5 元/(畝·年),林權屬集體和個人所有的公益林補償標準為10 元/(畝·年)。 2017 年分別提高到10 元/(畝·年)和16 元/(畝·年)。 2020 年,河北省國家級公益林面積達到197.09 萬hm2,每年享受國家生態效益補償基金4.27 億元,省級重點公益林面積30.67 萬hm2,每年享受省生態效益補償基金7 360 萬元[19]。 經過20 年的生態補償,有效地促進了生態建設,持續增加了村集體和林農的收入,為維護京津冀生態安全和經濟社會可持續發展發揮了重要作用,取得了較好的生態、經濟和社會效益。

2.1.1.3 天然林資源保護工程

河北省天然林資源保護工程啟動相對較晚,2000—2010 年國家實施的天然林資源保護一期工程和2011—2020 年實施的二期工程都沒有把河北省納入天然資源保護范圍。 直到2015 年,河北省才被納入停止天然林商業性采伐范圍,其范圍涉及8 個設區市、44 個縣(市、區、林場、管理處)、4 個省屬國有林場,總面積87.83 萬hm2,其中國有面積6.80 萬hm2,補助標準為10 元/(畝·年),非國有面積81.03 hm2,補助標準為16 元/(畝·年)。 2015—2022 年國家累計投入停止天然林商業性采伐補助29.28 億元,其中集體和個人管護補助超過15 億元,全省至少有9 億多元資金直接通過“一卡通”等方式全額兌現到村集體和個人。

2.1.2 橫向生態補償

近年來,北京市、天津市作為森林生態產品的受益者,與河北省部分地區就水權、水質生態補償進行了積極探索。 2009—2019 年,為了保護密云水庫和官廳水庫水資源及上游地區生態環境,河北省與北京市共同規劃、建設京冀生態水源保護林合作項目,北京市共投資8 億元用于張家口、承德兩市生態水源保護林建設,目前已完成100 萬畝造林任務,并取得較好的生態效益[20]。 為確保北京市和天津市水生態安全,河北省與北京市、天津市共同出資設立生態補償金,并申請中央財政給予獎勵。 2016 年、2019 年和2023 年,河北省與天津市分別簽訂了為期3 年的一期、二期、三期《引灤入津上下游橫向生態補償協議》,2018 年和2022 年,河北省與北京市分別簽訂了為期3 年的一期和5 年的二期《密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議》,以水量、水質、上游行為管控三方面為考核指標,對河北省承德市、張家口市和唐山市相關縣區進行生態保護補償。 截至2022 年6 月,獲得潮白河流域生態補償金21.5 億元,引灤入津生態補償金24.1 億元,全部用水源涵養林建設、水環境治理、生態修復和總氮防控等項目[21-22]。 雖然以上資金沒有全部用于森林生態保護補償,但增加了農民的工作崗位和經濟收入,同樣達到了森林生態保護補償的效果。

2.1.3 市場化生態補償

2.1.3.1 森林碳匯收益金補償

河北省森林碳匯交易開展較早, 2014 年12月,河北省豐寧縣千松壩林場碳匯造林一期項目在北京環境交易所掛牌交易,當天成交3 450 t 二氧化碳當量,價格38 元/t,成交額13.11 萬元,其中眉州東坡餐飲管理(北京)有限公司購買了1 550 t 碳排放指標,用于抵消當年門店經營產生的碳排放量,本次碳交易是河北省內第一單,也是第一單跨區域的森林碳匯交易項目[23-24],截至2020 年4 月,該林場已完成碳匯交易9.6 萬t 二氧化碳當量,交易金額共計359 萬元,取得了較好的生態補償效益[25]。 交易后的碳匯收益金,扣除生態基礎維護和建設費用外,剩余金額全部分配到參與合作造林的村、林牧場和個人,然后各合作造林單位按碳匯造林面積確定分配森林生態保護補償金額。 截至2020 年,豐寧縣千松壩林場周邊1 544 戶農戶獲得第一批和第二批碳匯收益補償金累計超過231 萬元[24]。

另外,塞罕壩機械林場、河北省御道口林場、承德市灤平國有林場總場于營子林場、承德市獅子溝國有林場也開展了相應的森林碳匯交易[26]和森林生態保護補償工作,為京津冀地區乃至全國森林碳匯收益金補償積累了經驗。

2.1.3.2 森林旅游生態保護補償

截至2020 年底,河北省森林公園共有105處,其中國家級森林公園共有29 個。 據河北省林業主管部門最新統計數據,2021 年河北省森林旅游休閑服務業年產值達73.8 億元,森林旅游的社會效益顯著,間接實現了森林生態保護補償的效果。

(1)1950 年,為防風固沙、抵御風暴潮,秦皇島市成立海濱林場,1991 年被批準為國家森林公園,為河北省第一個國家級森林公園。 1995 年,在保證森林主導生態功能的前提下,在秦皇島海濱森林公園基礎上又建立秦皇島市野生動物園。據該林場最新統計數據,目前該野生動物園年平均接待游客100 萬人次左右,年實現旅游收入約0.8 億元,為周邊農民提供約400 個就業崗位,人均年增加收入約3.6 萬元,生態、社會和經濟效益顯著。

(2)塞罕壩機械林場成立于1962 年,1993 年被批準為國家森林公園。 該林場在保證森林生態服務功能的前提下大力發展森林生態旅游,取得了較好的生態、社會和經濟效益。 塞罕壩機械林場旅游業的發展帶動了周邊鄉村游、農家樂等多種業態,每年可實現社會總收入6 億多元[27]。 林場助推區域發展,帶動群眾致富,周邊4 萬多百姓受益,2.2 萬名貧困人口實現脫貧[28]。

2.2 河北省森林生態保護補償存在的主要問題

2.2.1 未客觀反映森林生態服務價值

由于中央、地方財政資金有限,在縱向和橫向補償中,森林生態保護補償標準未客觀反映森林生態服務價值。 另外,現行的森林生態保護補償既沒有考慮公益林生態區位、林種、林齡、林分質量等,也沒有考慮公益林的造林與經營管護成本等,而是以公益林的林權權屬關系來劃分補償標準,沒有體現出優質優價,分類分級差別化補償,使得補償模式單一,出現了公益林長勢越好,保護面積越大,林區群眾的生活水平越低的現象。

在市場化補償方面,無論是森林碳匯收益金補償還是森林旅游生態保護補償,市場需求與供給均存在兩不旺的現象,長效的市場化補償機制尚未建立。

2.2.2 補償主體單一,補償標準較低

目前,河北省森林生態保護補償的主體以中央和地方政府為主,其中中央對地方的縱向轉移支付占主導地位,而市場和社會力量參與度較低,缺少多元化的補償主體結構。 森林保護者與生態產品受益者之間通過補償協議解決橫向生態補償的難度仍然較大,地方政府間的橫向補償制度和市場化補償的機制尚未建立。

河北省生態公益林的補償標準相對較低,林權屬國有的公益林補償標準為10 元/(畝·年),林權屬集體和個人所有的公益林補償標準為16 元/(畝·年)。 這一標準造成集體或林農獲得的經濟補償遠低于在同一土地進行其他生產獲得的經濟效益,難以調動集體或林農參與投資、建設、保護公益林的積極性,無法達到生態補償的預期效果。

2.2.3 森林生態保護補償缺少法律強制約束

河北省森林生態保護補償的政策依據有《森林生態效益補助資金管理辦法(暫行)》(財農〔2001〕190 號)、《中央森林生態效益補償基金管理辦法》(財農〔2004〕169 號)、《河北省中央財政森林生態效益補償基金管理實施細則》(冀財農〔2012〕2 號)、《河北省林業改革發展資金使用管理和績效管理實施細則》(冀財農〔2017〕167號)、《關于下達2021 年中央財政林業和草原轉移支付資金任務清單的通知》(冀林草字〔2021〕276 號)、《河北省林業改革發展補助資金使用管理辦法》(冀財規〔2022〕15 號)等辦法,以上縱向保護補償政策側重于行政約束力,不具備法律強制約束,而橫向生態保護補償同樣缺少法律強制約束。

2.2.4 森林生態保護補償技術支撐較弱

森林生態保護補償是一項復雜的系統工程,涉及到自然生態、人口經濟和社會發展水平等多種因素,需要多學科理論技術支撐才能有效實施。目前河北省森林生態保護補償主要集中在補償資金的管理方面,而在補償依據核算、補償標準、補償資金來源與監督管理、補償效益評估、補償法律保障等方面研究基礎薄弱,也導致市場化補償難變現,相關技術支撐亟待加強。

3 優化河北省森林生態保護補償思路與對策

3.1 建立反映森林生態服務功能的分類補償制度與動態調整機制

首先,在森林生態服務價值評估的基礎上,按照生態區位的重要性劃分森林生態補償分類標準。 省林業主管部門結合全國生態功能區劃、河北省生態保護紅線、國土空間規劃等已有規劃方案,結合現有財政支付能力,借鑒北京等地區公益林補償標準,優化河北省目前公益林補償標準,把全省公益林分為三類補償等級標準:(1)重點區位(I 類),包括國家森林公園、省級及以上自然保護區范圍內的公益林地,補償標準設置為50 ～60元/(畝·年)；(2)次重點區位(Ⅱ類),包括省、市級森林公園及市、區(縣)級自然保護區范圍內的公益林地,補償標準設置為40 ～50 元/(畝·年)；(3)一般區位(Ⅲ類),指Ⅰ、Ⅱ類以外的公益林地,補償標準設置為30 ～40 元/(畝·年)。 另外,根據公益林管護成本、物價上漲指數和財力狀況等適時調整補償標準。

其次,在分類補償的基礎上,以森林碳匯量大小作為森林生態保護補償標準動態調整的依據。由省林業主管部門核算I 類、Ⅱ類、Ⅲ類公益林各小班森林碳匯量,每5 年調整一次補償等級標準。如小班碳匯量大于基準年碳匯量保持補償等級標準不變或給予一定獎勵,相反則降低一個等級補償標準。 一般區位(Ⅲ類)公益林根據林權屬性降低補償等級標準,林權屬國有的公益林補償標準降到10 元/(畝·年),林權屬集體和個人所有的公益林補償標準降到16 元/(畝·年)。 同時,在建立動態補償標準時,要考慮林齡、涵養水源等因素。

3.2 拓寬補償渠道與提高補償標準

3.2.1 完善縱向生態補償制度

緊密圍繞河北省是京津冀生態環境支撐區的功能定位,積極爭取中央財政對河北省的縱向轉移支付力度,結合河北省財政狀況和森林生態服務價值評估結果,逐步增加河北省重點生態功能區、生態涵養區、生態敏感區和沿海生態防護區生態補償金的支出比例；落實退耕還林工程、天保工程和森林生態效益補償等專項補償政策,嚴格執行專項資金使用；探索建立河北省森林生態補償資金分配與生態產品價值核算結果相結合的考核機制,依據考核結果動態調整資金分配,實施區域分類分級差異化補償。

3.2.2 深化橫向生態補償制度

繼續與北京市、天津市受益地區對接協商,完善流域橫向生態補償制度,保障潮白河流域、灤河流域跨省橫向生態保護補償長期化、制度化運行；充分利用河北省作為京津冀生態環境支撐區的生態優勢,試點推廣“生態+森林康養+農林產品+教育+體育+傳統文化傳承”等產業鏈模式,出臺相關優惠政策,鼓勵北京市、天津市政府和企業通過項目合作、技術援助、購買森林生態產品和生態服務等方式,打造特色品牌服務產業,構建合作共贏、互惠互利的生態產業鏈,促進受益地區與生態保護地區利益共享；試點開展省域內流域上游與下游、山區與平原、地方政府之間有關水權、排污權等橫向生態補償。

3.2.3 建立健全多元化生態補償機制

除縱向和橫向生態補償外,需要引入市場和社會資本參與森林生態補償,實現生態產品外部性的內部化,形成多元化補償主體,增加森林保護地區經濟收入。 鼓勵企業開發河北省山林優質水資源、林副特產品和優質生態環境等資源,打造水產業、森林旅游、森林康養、林副特產品、木質產品等品牌認證產業,推動森林生態產品進入高端市場,豐富森林旅游和康養產品；探索向自來水公司、旅游公司、家具木材公司、酒店等生態產品受益單位征收生態補償稅。

由省政府向市級政府、企業等發放水權、碳排放權、排污權初始配額,形成一級交易市場。 探索地區間基本水情,建立上下游之間、農業與工業、用水大戶等配額交易二級市場；探索地區間依據大氣基本情況,對省內沒有納入全國或地方碳排放強制交易的一些高耗能企業等適時開展排污權配額交易二級市場；配合全國碳排放權交易市場建設,對納入全國或地方碳排放強制交易的企業深度開展省內、省際碳匯配額交易和森林碳匯交易；依據互聯網支付平臺,引導省內釋放“碳足跡”的企事業單位、公益組織、個人等購買森林碳匯,逐步開展全面碳普惠市場交易。

3.3 完善森林生態保護補償法律法規

目前,國家層面森林生態保護補償的法律依據是《中華人民共和國森林法》,補償的標準依據是《中央森林生態效益補償基金管理辦法》(財農〔2004〕169 號)等相關政策,權威性和約束性不強。 同樣,河北省省級層面也缺少相應的縱橫向強制性補償法律依據。 建議盡快推進地方立法,出臺“河北省森林生態產品保護補償條例”等具有強制約束力的法律條文,明確縱橫向森林生態產品價值補償原則、范圍、資金來源、補償對象、補償標準、相關利益主體的權利與義務、考核評估與責任追究等,使河北省森林生態保護補償有法可依。

3.4 加強森林生態保護補償技術支撐研究

森林生態保護補償理論涉及經濟學、生態學、環境科學、管理學、法學等多門交叉學科,建立健全森林生態保護補償機制,需要科研機構和高等院校加強生態保護補償技術支撐研究,重點研究森林生態產品保護核算機理、補償標準、價值轉化路徑與機制、生態保護補償路徑與制度保障體系等內容,為落實生態保護補償制度提供科學依據,解決實際核算難、變現難的問題。

4 結語

《關于深化生態保護補償制度改革的意見》從完善分類補償制度、健全綜合補償制度、推進多元化補償等方面,明確了我國深化生態保護補償制度改革的時間表和路線圖,社會各界對此寄予厚望。 森林生態保護補償工作開展相對較早,取得了一定成績,為我國建立健全生態保護補償制度奠定了良好的基礎。 但是,河北省森林生態保護補償在具體實踐中仍存在補償模式單一、補償標準低、補償主體單一等多個問題,也反映了我國森林生態保護補償機制普遍存在的問題。 由于中國地域差異顯著,需辯證看待各區域森林生態保護補償實踐中存在的問題與優化對策的選擇,以期為區域生態補償制定建設貢獻典型森林生態保護補償模式。