美國“一體化威懾”戰略下的南海政策及影響

鄭先武,王騰飛,薛亮

(南京大學 a. 國際關系研究院;b. 中國南海研究協同創新中心,江蘇 南京 210023)

一、導言

“威懾”作為現代國際關系意義上的一種系統的戰略概念在冷戰時期迅速發展壯大,(1)Patrick M. Morgan, Deterrence Now, Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp. 1-45.并成為這一時期“所有戰略話語的中心”。(2)[英]勞倫斯·弗里德曼:《威懾》,莫盛凱譯,上海:上海人民出版社,2022年,第1頁。其主要含義是指通過給敵人擺出一個成本和風險超過預期收益的前景來阻止敵人采取軍事行動,也就是說,威懾是作用于敵人的意圖,而軍事力量的威懾價值就是其減少敵人軍事行動的可能。(3)Glenn H. Snyder, Deterrence and Defense: Toward a Theory of National Security, Princeton: Princeton University Press, 1961, p. 4.因此,“威懾”也被定義為“威懾方試圖影響其他行為體對其利益的評估”。(4)[英]理查德·內德·勒博:《避免戰爭,締造和平》,肖宏宇譯,北京:北京大學出版社,2021年,第3頁。在具體的研究和實踐中,威懾常被區分為延伸威懾與中心威懾、拒止性威懾與懲罰性威懾、核威懾與常規威懾、即時威懾與一般威懾等主要類型。(5)[英]勞倫斯·弗里德曼:《威懾》,第39—50頁;[美]約翰·米爾斯海默:《常規威懾論》,闕天舒譯,上海:上海人民出版社,2021年,第2—3頁。在政策領域,威懾一直被視為美國國家戰略的關鍵支柱,而基于“霍布斯式世界觀”的威懾理論成為美國“安全賴以依靠的基礎”。(6)[美]理查德·內德·勒博:《和平與戰爭之間:國際危機的性質》,趙景芳譯,北京:北京大學出版社,2018年,第322、324頁?！耙惑w化威懾”便是上述威懾理論和美國威懾戰略整合后的最新發展。

從歷史角度來看,關于威懾的一體化并不是一件新鮮事物。冷戰時期,美西方學界和政界便在探討“一體化北約或歐洲核威懾”。(7)Glenn H. Snyder, Deterrence and Defense: Toward a Theory of National Security, pp. 174-190.冷戰結束以來,美國政府持續謀求某種形式的“威懾一體化”,作為使威懾適應不斷變化的安全環境的一部分,其中最流行的是“跨領域威懾”概念。(8)Center for Global Security Research Livermore, “Setting Priorities for Deterrence Integration”, Workshop Summary, August 30, 2021, https://cgsr.llnl.gov/content/assets/docs/Workshop_Summary_Integration2021.pdf; Michael Nacht, Patricia Schuster and Eva C. Uribe, “Cross-Domain Deterrence in American Foreign Policy”, in Jon R. Lindsay and Erik Gartzke, eds., Cross-Domain Deterrence: Strategy in an Era of Complexity, Oxford: Oxford University Press, 2019, pp. 27-76.2014年克里米亞危機發生后,“一體化威懾”(integrated deterrence)作為一項“全球安全北約適應倡議”開始在美西方政策界廣泛討論,并被視作北約和西方各國政府“對混合的跨領域戰略挑戰的最佳反應”和“以連貫、持久、對稱和適應性強的戰略態勢應對不對稱侵略和冒險主義”的“首次重置戰略”。(9)Paul N. Cornish, “Integrated Deterrence: NATO’s ‘First Reset’ Strategy”, GLOBSEC NATO Adaptation Initiative Supporting Paper, The GLOBSEC Policy Institute, May 2017, pp. 3-15.美國政策界在研究中國對外戰略時認為,中國正在形成一種由“多維的軍事和非軍事能力”構成的保護中國國家安全利益所需的“一體化戰略威懾”態勢,并為此發展了一套融合核、常規、空間和信息戰等多種形式的強大軍事能力及外交、經濟和科技實力等相關非軍事力量的“全面和協調的戰略威懾能力”。(10)Michael S. Chase and Arthur Chan, China’s Evolving Approach to “Integrated Strategic Deterrence”, Santa Monica, California: RAND Corporation, 2016, pp. 1-56.拜登政府執政后開始在其國防政策話語和國際交往中突顯“一體化威懾”概念,并加大力度整合內外各類資源,以應對不同于以往的地緣政治、軍事和技術環境變化?！耙惑w化威懾”戰略隨之迅速成形。

目前,學界已開始關注到美國拜登政府的“一體化威懾”戰略及其新的實踐。但已有初步研究尚缺乏對美國“印太戰略”下“一體化威懾”的核心內涵及其實踐的系統而深入的專題分析?；诖?本文在更為系統地剖析美國“印太戰略”下“一體化威懾”的戰略內涵與典型特征的基礎上,對美國“一體化威懾”當下最前沿的戰略部署——在中國南海及周邊區域的重大實踐予以深入分析,闡明該戰略下美國南海政策的具體實施及其實際影響,從而在聯系前沿性理論與實踐方面作出必要補充和特定貢獻。

二、美國“一體化威懾”的核心內涵與能力建設

近年來,中國經濟的崛起和國防軍事現代化的快速推進,使美國認為全球地緣政治正在被改變,其在“印太區域”的絕對優勢地位受到威脅,其長期依賴的“有效和可信”威懾的基礎被動搖。為此,美國加快“調整國家安全戰略和國防戰略,奉行單邊主義政策,挑起和加劇大國競爭,大幅增加軍費投入,加快提升核、太空、網絡、導彈防御等領域能力”(11)《新時代的中國國防》,中華人民共和國中央人民政府網站,2019年7月24日,http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/24/content_5414325.htm。,并且不斷通過炒作中國“威脅”來強調對華進行威懾的必要性和重要性?！耙惑w化威懾”概念隨之引入并被賦予新的實質性戰略內涵。

(一)“一體化威懾”的內涵更新

“一體化威懾”概念是在美國“印太戰略”框架內提出的,并隨著該戰略的不斷清晰化而迅速流行起來。其核心推力源自美國政府新的“體系性競爭”威脅認知。2017年特朗普政府執政后相繼推出《美國國家安全戰略》(2017年12月)、《美國國防戰略》(2018年1月)和《印太戰略報告》(2019年6月)等戰略文件宣稱,隨著后冷戰時期終結和大國競爭回歸,遍及全球的政治、經濟和軍事競爭的滋生,以至于出現“一個競爭的世界”。最為重要的是,中國和俄羅斯開始在區域和全球范圍內重新樹立自己的影響力。一方面,兩國正在提升軍事能力,旨在危機時刻阻止美國進入相關戰區,并挑戰美國和平時期在關鍵商業區自由行動的能力。另一方面,兩國正在“挑戰”美國的地緣政治優勢,并試圖以有利于自我的方式改變國際秩序。這使得美國曾在海陸空及網絡空間等無爭議或支配性優勢的所有行動領域都面臨競爭。為此,特朗普政府正式提出以“一體化區域戰略”為抓手的“美國優先”國家安全和國防戰略,并將“印太區域”置于該戰略的“首要位置”,其關鍵舉措是通過“競爭性外交”構建以同盟和合作伙伴關系為支撐的“印太區域安全網絡”,即“網絡化區域”,以擴大美國的力量并保持有利的力量平衡,“重建美國的競爭性優勢”,實現“以實力保和平”。(12)The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December 2017, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf; U.S. Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/jul/01/2002152311/-1/-1/1/department-of-defense-indo-pacific-strategy-report-2019.pdf.《美國國防戰略》進一步強調,“長期的國家間戰略競爭的再現”是當前美國國家安全的“首要關切”,而美國國防戰略的“優先事項”是加強和拓展其“同盟和伙伴關系”,并使之成為一個能夠威懾或采取果斷行動應對當下共同挑戰的“擴大的網絡”,而“印太同盟和伙伴關系”拓展而成的“一個網絡化安全架構”便是其“首個構成要素”,堪稱“和平和互操作性的力量倍增器”。(13)U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”, January 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

在這一戰略轉型背景下,《美國國家安全戰略》和《美國國防戰略》都提出加強威懾政策并根據現實需要適時予以升級和更新。美國政府認識到,隨著“大國競爭回歸”,當下實現威懾目標比冷戰時期顯得更加復雜,但美國的外交、情報、軍事和經濟機構沒有跟上大國競爭特點的變化,因而美國必須準備好應對全方位及多領域的挑戰乃至沖突,勢必將威懾延伸到所有行動領域,并能夠解決所有可能的戰略攻擊,切實做到“競贏”“懾贏”乃至“戰贏”。這就需要美國國防部開發新的行動概念和能力,通過國防部與國務院、財政部、司法部、能源部、國土安全部、商務部、國際開發署以及情報部門、執法部門等“跨部門聯合行動”,在保持“全方位”“多領域”和“跨沖突頻譜”“聯合部隊”軍事優勢的基礎上,促成外交、信息、經濟、金融、情報、執法和軍事等國家力量的多個要素的“無縫一體化”,以有效地拓展競爭空間。(14)U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”; U.S. Department of Defense, “Nuclear Posture Review 2018”, February 2018, https://media.defense.gov/2018/feb/02/2001872886/-1/-1/1/2018-nuclear-posture-review-final-report.pdf.這兩份戰略文件成為美國威懾政策在概念層面升級和更新的指南。

2021年拜登政府執政后,在延續前政府“大國戰略競爭”理念的基礎上,迅速命令相關部門修訂其主要戰略指導文件,以重新考慮戰略安全環境,反映與中國展開的“激烈競爭”等外部挑戰。更重要的是,拜登政府高層開始明確將中國視作“能夠融合其經濟、外交、軍事和技術力量對穩定和開放的國際體系發起持續挑戰”的“唯一的競爭者”,而“中國的軍事力量正加速成為美國在亞洲并最終在世界范圍內的同等競爭者”。(15)The White House, “Interim National Security Strategic Guidance”, March 3, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf; U.S. Department of Defense, “Remarks by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III at the Reagan National Defense Forum (As Delivered)”, December 4, 2021, https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2861931/remarks-by-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-at-the-reagan-national-defen/.在此種與中國全方位的戰略競爭不斷加劇的威懾認知下,拜登政府認為如何威懾對手、阻止潛在沖突場景已成為一個極其重要的課題,尤其是需要以不同的方式考慮威懾,通過制定最有效和最可靠的威懾戰略,以維持競爭優勢。為此,拜登政府整合在特朗普政府延伸和拓展的威懾概念的基礎上,在政府層面正式引入“一體化威懾”概念并通過政策實踐賦予其具體內涵。

作為美國政府正式戰略概念的“一體化威懾”日益受到美國軍方重視。2021年4—12月,美國國防部長奧斯汀(Lloyd J. Austin)在諸多重要場合的公開講話中就這一概念內涵做出具體解釋。根據奧斯汀的講話,“一體化威懾”是威懾的一種新的方法路徑和新的行動概念?！耙惑w化威懾”意味著美國與所有盟友和伙伴國一道將尖端技術、行動概念和最先進能力以新的網絡化方式結合起來,“無縫地阻止任何形式、任何領域或戰區的侵略”。奧斯汀將這一新的行動概念稱為“21世紀的新愿景”和美國新國防戰略的“支柱性概念”。(16)U.S. Department of Defense, “Secretary of Defense Remarks for the U.S. INDOPACOM Change of Command”, April 30, 2021, https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2592093/secretary-of-defense-remarks-for-the-us-indopacom-change-of-command/; U.S. Department of Defense, “Secretary of Defense Lloyd J. Austin III Participates in Fullerton Lecture Series in Singapore”, July 27, 2021, https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript/Article/2711025/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-participates-in-fullerton-lecture-serie/; U.S. Department of Defense, “Remarks by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III at the Reagan National Defense Forum (As Delivered)”.在拜登政府2022年2月更新的《美國印太戰略》中,“一體化威懾”被視為美國加強“印太安全”路徑的“基石”。(17)The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.

(二)美國“一體化威懾”的戰略內涵

美國“一體化威懾”的戰略內涵隨著拜登政府2022年10月發布新版《國家安全戰略》和《2022年美國國防戰略》而最終得以清晰和確定。根據《國家安全戰略》,“一體化威懾”意味著各種能力的無縫結合,讓潛在對手相信他們實施敵對活動成本超過收益。它主要包括五方面的內容:一是“跨領域一體化”,即跨越軍事(海陸空天網)和非軍事(經濟、技術和信息)領域;二是“跨區域一體化”,即應對跨越關鍵區域和美國本土利益的威脅整合能力;三是“跨沖突頻譜一體化”,包括常規、核沖突以及不逾越武裝沖突門檻的“灰色地帶”所有頻譜,通過在這些不同沖突頻譜領域的威懾,達到懾止對方“輕舉妄動”的目的;四是“跨政府一體化”,即充分利用美國全部優勢,包括外交、情報和經濟工具到安全援助和部隊態勢決策等;五是“與盟國和合作伙伴一體化”,即投資于互操作性和聯合能力發展、合作態勢規劃以及協調外交和經濟方法。(18)The White House, “National Security Strategy”, October 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.該戰略文件強調,“一體化威懾”要求美國政府更有效地協調、聯網和創新,以便讓任何想在特定領域獲取優勢的競爭對手明白美國也可以在其他諸多領域做出同樣回應,從而強化傳統的可靠作戰的常規和戰略能力的支撐,使美國能夠在任何時間和任何領域更好地塑造競爭對手對美國核心利益行動的風險和成本的看法。

《2022年美國國防戰略》詳細闡述了加強“一體化威懾”整體性應對措施的3種不同行動邏輯,即“拒止性威懾”“韌性威懾”和“直接和集體成本強加威懾”?！熬苤剐酝亍币蟀l展非對稱手段,優化拒止態勢,創新作戰理念,發展新作戰能力,包括遠程打擊、水下、高超音速和自主系統,并改善信息共享和“非動能工具一體化”?！绊g性威懾”要求提高應對重要網絡和關鍵基礎設施遭受多域攻擊時的行動能力,優先考慮提高網絡和太空領域的韌性,如通過現代加密和零信任架構增強網絡韌性?！爸苯雍图w成本強加威懾”一方面要求確保美國核力量現代化作為最終后盾的同時,通過包括常規遠程火力、進攻性網絡、非常規戰爭、對外國內部防御的支持,以及經濟制裁、出口管制和外交措施等跨部門權力工具作為直接成本強加威懾;另一方面要求通過與美國政府部門和機構以及盟友和伙伴國的密切合作,擴大合作范圍,增加競爭對手軍事規劃和執行的復雜性,并通過領導制訂網絡、太空和其他新興技術領域國際行為規范增加對所謂“惡意和攻擊性行為”的共識進行集體成本強加威懾。該戰略文件強調,強化“一體化威懾”行動需要根據具體環境和威懾目標,對3種行動邏輯進行調整,以尋求最佳組合。(19)U.S. Department of Defense, “2022 National Defense Strategy of United States of America, Including the Nuclear Posture Review and the Missile Defense Review”, October 27, 2022, https://media.defense.gov/2022/oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-national-defense-strategy-npr-mdr.pdf.由此,拜登政府內化并推廣的“一體化威懾”新概念,不僅成為美國國防戰略的“核心”,亦成為其整體治國方略中的“關鍵概念”。(20)Van Jackson, “What Is Integrated Deterrence? A Gap between US and Australian Strategic Thought”, Australian Journal of Defence and Strategic Studies, Vol. 4, No. 2, 2022, p. 263.

(三)美國“一體化威懾”的能力建設

美國政府在謀劃新的“一體化威懾”戰略并賦予其明晰內涵的同時,通過國家安全和國防政策及其他相關政策調整積極推進“一體化威懾”相關的軍事能力建設。其初步進展主要表現在以下3個方面:

1. 投資于實力與韌性建設

威懾是實力與意志的結合,必須有強大的、具有壓倒性優勢的軍事力量、實戰能力,以及清晰展現使用這種力量的意愿和決心,才能夠讓對手懷疑是否能以可接受的代價實現目標。(21)Thomas Spoehr, “Bad Idea: Relying on ‘Integrated Deterrence’ Instead of Building Sufficient U.S. Military Power”, The Heritage Foundation, December 30, 2021, https://www.heritage.org/defense/commentary/bad-idea-relying-integrated-deterrence-instead-building-sufficient-us-military.美國清醒地認識到“美國未來在世界上的成功取決于國內的實力和韌性”,必須充分利用新軍事革命技術優勢,從更高維度、在更廣范圍建立主要針對中國、俄羅斯等競爭對手的新威懾體系和威懾能力。(22)唐新華:《美國綜合威懾戰略中的技術互操作性》,《太平洋學報》2022年第12期,第24頁。一方面,美國致力于提高“戰斗可信度”或“美軍打贏的能力”以作為“一體化威懾”的基石;(23)Anna Pederson and Michael Akopian, “Integrated Deterrence-Analysis from CNAS Experts on the Most Critical Challenges for U.S. Foreign Policy”, Center for a New American Security, January 11, 2023, https://www.cnas.org/publications/commentary/sharper-integrated-deterrence.另一方面,美國強調“必須讓自身的系統、網絡和關鍵基礎設施更具韌性,以安全度過對這些網絡的早期攻擊”。(24)U.S. Department of Defense, “Concept of Integrated Deterrence Will Be Key to National Defense Strategy, DOD Official Says”.美國國防部明確指出要“維持和加強威懾要求國防部設計、發展和管理一支具有戰斗力的美軍”,決心要增強關鍵作戰領域的實力和能力,希望把新的作戰概念與加強和維持威懾以及必要時在沖突中取得勝利所需的部隊屬性結合起來,打造一支具有“致命性、可持續性、彈性、可生存和靈活反應”的高水平未來聯合部隊,以確保必要時在沖突中能夠獲勝。(25)U.S. Department of Defense, “2022 National Defense Strategy of United States of America, Including the Nuclear Posture Review and the Missile Defense Review”.

基于此,美國致力于投資一系列先進技術,包括網絡和太空領域的應用、導彈打擊能力、人工智能和量子系統,并及時在戰場上重振新的能力,以保障其軍事技術優勢,提升美國的威懾力。如2022年12月,拜登簽署《2023財年國防授權法案》,向國防部撥款8167億美元,并劃出303億美元用于能源部和國防核設施安全委員會的國家安全項目、3.78億美元用于其他國防相關活動,創下歷史新高。該法案授權國防部建立一個非常規戰爭安全研究中心,作為發展非常規戰爭知識的中心機制,該中心將向盟友和合作伙伴開放。(26)U.S. Department of Defense, “Biden Signs National Defense Authorization Act into Law”, December 23, 2022, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3252968/biden-signs-national-defense-authorization-act-into-law/.2023年3月,美國國防部發布《美國國防部2024財年國防預算申請總覽》,明確2024財年國防預算總額為8420億美元,其中用于“安全和有效的核威懾”預算資金為2464億美元,關鍵領域包括核企業現代化、導彈攻防、海陸空部隊及太空和網絡空間能力提升等;用于日?；顒宇A算資金為1499億美元,主要包括提升聯合支援部隊現代化能力、加強戰備能力等;用于提升威懾和改善關鍵運營基礎等“持久優勢建設”的預算資金為2038億美元,包括技術研發預算資金1450億美元和科技基礎研究預算資金178億美元,涉及人工智能、軍用5G技術、量子計算與加密運用等關鍵技術及微電子、鑄造、電池與能源儲存、戰略與關鍵礦產等關鍵工業部門。(27)U.S. Department of Defense, “Defense Budget Overview: United States Department of Defense Fiscal Year 2024 Budget Request”, March 13, 2023, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2024/FY2024_Budget_Request_Overview_Book.pdf.

另外,美國政府相繼公布新版《國家網絡安全戰略》(2023年3月)、《關鍵新興技術標準國家戰略》(2023年5月)、《2023年國防科技戰略》(2023年5月)、《2023年國防部網絡戰略》(2023年5月)和《國家軍事戰略》(2023年6月)等政府層面的重要戰略文件,旨在通過強化網絡安全、關鍵新興技術和關鍵基礎設施等領域的能力和韌性建設,支持“一體化威懾”戰略的實施。如美國國防部發布的《2023年國防科技戰略》指出,軍方謀求擴大多邊關系,與其傳統伙伴建立新的科技伙伴關系,共同保護前沿技術研發,而其國防科技合作將有助于提升雙方的科研生產能力,以實現美國對其盟友“一體化威懾”的共同承諾。(28)U.S. Department of Defense, “2023 National Defense Science and Technology Strategy”, May 9, 2023, https://media.defense.gov/2023/may/09/2003218877/-1/-1/0/ndsts-final-web-version.pdf.美國國防部發布的《2023年國防部網絡戰略》強調,軍方將最大限度地發揮其網絡能力,并與其他國家力量工具協同開展網絡空間行動,以支持“一體化威懾”。(29)U.S. Department of Defense, “Fact Sheet: 2023 DoD Cyber Strategy”, May 26, 2023, https://media.defense.gov/2023/may/26/2003231006/-1/-1/1/2023-dod-cyber-strategy-fact-sheet.pdf.

2. 加快軍事戰略部署調整

《2022年美國國家軍事戰略》中明確提出美軍聯合部隊的戰略目標之一是“確保美軍擁有必要的作戰能力,在印太區域對中國、在歐洲對俄羅斯的沖突中獲勝”。因此,拜登政府執政以來加速調整全球軍力部署,在2021年8月果斷抽身阿富汗戰爭“泥潭”、倉促完成撤軍行動后,著力加快推進戰略重心東移,將更多資源轉移至亞太地區,通過雙邊、多邊演訓活動、部隊輪換,尤其是面向臺海和南海等關鍵地區針對中國保持高頻度、常態化軍事威懾存在。例如,拜登政府不僅加快了在韓國部署包括航空母艦、核潛艇和戰略轟炸機等先進軍事資產的軍事行動,而且加大與日本的一系列安全合作,2022年7月已啟動多域特遣部隊的陸基中導裝配工作,在日本西南諸島部署中導(中程彈道導彈)部隊,以此通過加強“第一島鏈”建設實施對華“一體化威懾”。2023年1月,美國又宣布計劃對部署在日本沖繩的海軍陸戰隊進行重組,建立新型“瀕海作戰團”,主要任務是在瀕海地區奪取和控制關鍵海域、海峽和通道,強化美軍對前沿海域的掌控。(30)Joe Gould, “Japan to OK New US Marine Littoral Regiment on Okinawa”, Defense News, January 12, 2023, https://www.defensenews.com/pentagon/2023/01/11/japan-to-ok-new-us-marine-littoral-regiment-on-okinawa/.2023年10月,日美宣布比原計劃提前一年(2025財年)采購并部署戰斧巡航導彈和無人偵察機,以加速在亞太地區形成一體化威懾能力。(31)Yusuke Takeuchi, “Japan, U.S. Advance Integrated Deterrence with early Tomahawk Delivery”, Nikkei Asia, October 7, 2023, https://asia.nikkei.com/Politics/Defense/Japan-U.S.-advance-integrated-deterrence-with-early-Tomahawk-delivery.

與此同時,美國開始調整新的核威懾部署。作為戰略威懾,核威懾仍然是美國最優先考慮的選項,也是“一體化威懾”戰略的基礎和保底手段。與《2022年美國國防戰略》一起發布的《2022年核態勢審議報告》強調,美國將通過“安全、可靠和有效的核威懾及強大而可信的延伸核威懾”支持“一體化威懾”,其基本成分就是美國核力量與核指揮、控制和通信及支撐性基礎設施的現代化,同時加強對盟國的延伸威懾承諾,聲稱“只要盟友和合作伙伴面臨核威脅,延伸核威懾就仍將是區域安全架構的支柱”。雖然拜登曾在總統競選中承諾,美國的核武庫應該只用于遏制或報復核攻擊,但其新版《2022年核態勢審議報告》在對中俄等“核威脅”進行一番渲染后,卻聲稱鑒于可能對美國和盟友造成戰略層面傷害的競爭國所開發并部署的一系列非核能力,美國對核武秉持“不率先使用”和“僅針對遭核攻擊后報復使用”的原則會帶來“不可接受的風險”。(32)U.S. Department of Defense, “2022 Nuclear Posture Review Fact Sheet U.S. Extended Deterrence”, October 27, 2022, https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103941/-1/-1/1/extended-deterrence-npr-factsheet.pdf.這暗示著美國將重新評估核武器使用原則,試圖放寬核武器使用限制,并降低核武器使用門檻。這也表明核武器在美國國家安全中的地位和作用大大提升,美國將擴展核威懾區域合作,在印太等重點地區建立所謂安全、可靠和有效的“區域核威懾力量”體系,作為“一體化威懾”的最終后盾和威懾失敗后的最后手段。

3. 重點強化集體威懾

與盟友之間的戰略和戰術整合是拜登政府推進“一體化威懾”的重中之重。其關鍵舉措除了強化已有軍事聯盟,還致力于打造軍事安全領域的“三邊”和“四邊”合作機制,以便與盟友和合作伙伴在貢獻互補的基礎上,加強主要區域安全架構、聯合或協同作戰和部隊規劃、情報和信息共享、新作戰概念以及利用聯合部隊的能力,以增強其塑造遏制競爭對手的戰略環境并解決共同挑戰的集體影響力。(33)U.S. Department of Defense, “Concept of Integrated Deterrence Will Be Key to National Defense Strategy, DOD Official Says”.多邊安全合作機制主要是升級美日印澳“四方安全對話機制”(QUAD)、創建美英澳“三邊安全伙伴關系”(AUKUS)、推進美日韓、美日澳和美日菲等新的“三方機制”等。這些多邊機制與現有軍事聯盟和五眼聯盟等新老機制共同構成以美國為中心的“印太安全架構”,并成為美國實施“一體化威懾”下集體威懾的核心機制平臺。鑒于這種集體威懾力的實現取決于聯盟間實施聯合全域作戰的技術互操作效能,美軍非常重視與盟軍的軍事安全互操作性的提升,包括聯合軍事演練、共用軍事設施及共享網絡系統、關鍵技術和軍事情報,乃至組建“聯合部隊”等。其中兩個最重要的進展是美日印澳“四方安全對話機制”框架內新建“印太海域態勢感知伙伴關系”和美英澳“三邊安全伙伴關系”框架內三國共享核潛艇技術。

“印太海域態勢感知伙伴關系”由2022年5月舉行的美日印澳“四方安全對話機制”第二次領導人峰會決定啟動,旨在通過與區域合作伙伴的密切協商以及利用融合自動識別系統和射頻技術的尖端衛星追蹤系統,提供一個實時、集成和高效的“海域態勢感知圖”,將太平洋島嶼、東南亞地區和印度洋3個關鍵區域融入印太區域,從而提升該區域合作伙伴全面監控其海岸水域的能力。其核心舉措是,擴大對印度洋區域信息融合中心(設在印度)、新加坡的信息融合中心、太平洋島嶼論壇漁業局(設在所羅門群島)和太平洋融合中心(設在瓦努阿圖)等現有區域融合中心的信息共享支持,提升區域合作伙伴打擊非法、未報告和無管制的捕撈活動(IUU,簡稱“非法捕撈”)及近海執法的能力。(34)The White House, “Fact Sheet: Quad Leaders’ Tokyo Summit 2022”, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/; The White House, “Quad Leaders’ Summit Fact Sheet”, May 20, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/20/quad-leaders-summit-fact-sheet/.這四大融合中心組成的印太海域態勢感知信息一體化,為四國在該區域建立集體防務和安全協同行動提供了基礎設施支撐。另外,四國在“四方安全對話機制”框架內啟動“網絡安全伙伴關系”,推進四國國家計算機應急響應小組間信息共享;美國與印度和澳大利亞分別達成“太空態勢感知”合作動議,作為四國加強對天基地球觀測數據交換與共享的先期行動。美國以“四方安全對話機制”為“印太戰略”支點,正建立具備互操作性的?？仗炀W融合的態勢感知體系。

美英澳“三邊安全伙伴關系”啟動后最為關鍵的合作項目便是美英兩國向澳大利亞提供核動力潛艇技術,幫助澳大利亞獲得至少8艘攻擊型核潛艇。(35)The White House, “Joint Leaders Statement on AUKUS”, September 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/; The White House, “Remarks by President Biden, Prime Minister Morrison of Australia, and Prime Minister Johnson of the United Kingdom Announcing the Creation of AUKUS”, September 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/15/remarks-by-president-biden-prime-minister-morrison-of-australia-and-prime-minister-johnson-of-the-united-kingdom-announcing-the-creation-of-aukus/.2022年3月,三國商定成立17個“三方工作組”,其中9個圍繞攻擊型核潛艇、8個關涉其他先進軍事能力。(36)The White House, “AUKUS Leaders’ Level Statement”, April 5, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/04/05/aukus-leaders-level-statement/.2023年3月,三國就核潛艇合作項目達成協議,決定將于本世紀30年代初向澳方出售3艘美制“弗吉尼亞”級攻擊型核潛艇,后續或再追加出售2艘,擬在西澳部署“西方潛艇輪換部隊”,并為澳海軍逐步打造新一代“奧庫斯”級(“SSN AUKUS”)核動力潛艇。(37)The White House, “Fact Sheet: Trilateral Australia-UK-US Partnership on Nuclear-Powered Submarines”, March 13, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/03/13/fact-sheet-trilateral-australia-uk-us-partnership-on-nuclear-powered-submarines/.拜登強調,其“一個壓倒一切的目標”是,與“四方安全對話機制”及美國“在印太和歐洲的其他條約和親密伙伴”共同“在迅速變化的全球動態中加強印太區域的穩定”。(38)The White House, “Minister Albanese of Australia, and Prime Minister Sunak of the United Kingdom on the AUKUS Partnership”, March 13, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/03/13/remarks-by-president-biden-prime-minister-albanese-of-australia-and-prime-minister-sunak-of-the-united-kingdom-on-the-aukus-partnership/.這將對整體的印太安全架構產生示范和促進效應,通過“全政府”方式提升聯盟整體的常規威懾和核威懾能力,增強對華拒止性威懾和韌性威懾。

三、美國“一體化威懾”下的南海政策實踐

在外部威脅評估中,拜登政府進一步將中國定位為“唯一既有重塑國際秩序意圖,又有越來越多的經濟、外交、軍事和技術力量來實現這一目標的國家”(39)Antony J. Blinken, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China”, U.S. Department of State, May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.以及“最嚴峻的戰略競爭對手”(40)The White House, “Remarks by President Biden on America’s Place in the World”, February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.和“21世紀最大的地緣政治考驗”(41)U.S. Department of State, “A Foreign Policy for the American People”, March 3, 2021, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/.。在這種大國競爭加劇的威脅認知及戰略需求的驅動下,作為中國的“戰略門戶”和被美國視為“地緣政治競爭中心”的東南亞區域自然“首當其沖”。在此背景下,具有特殊戰略重要性的南海地區,在“一體化威懾”下美國對南海甚至臺海的政策和行動中,勢必有著特殊的地位和作用,逐漸成為沖突的焦點之一。

(一)美國南海政策的戰略考量及基本目標

南海作為面向太平洋和印度洋的門戶,地處連接歐亞、兩洋的戰略通道,既是全球最為繁忙、重要的航運通道之一,也蘊藏著豐富的資源。對中國來說,南海既關涉國家領土主權和海洋權益,也是國家戰略安全和重大利益所系,尤其是在當前國際形勢下,南海通道的暢通、安全與否直接關乎中國國家安全與經濟的可持續發展。對美國來講,南海則是美國對華展開地緣競爭、維持自身在西太平洋地區戰略主導地位、牽制中國發展的可塑性最強的前沿陣地和重點方向。在軍事意義上,南海長期被認為是與日本、中國臺灣島和菲律賓緊密關聯的“第一島鏈”重要一環。(42)U.S. Department of State, “Digital Press Briefing with Major General Joel Vowell, Commanding General, U.S. Army Japan”, April 20, 2023, https://www.state.gov/digital-press-briefing-with-major-general-joel-vowell-commanding-general-u-s-army-japan/.在當前大國競爭的背景下,南海業已成為“中美戰略競爭的舞臺”。(43)Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, February 8, 2023, https://news.usni.org/2023/02/09/report-on-u-s-china-strategic-competition-in-south-and-east-china-seas.因此,拜登政府“一體化威懾戰略”下的南海政策除了保障自身的南海利益,更重要的一點是要通過南海問題來牽制中國,塑造中國周邊戰略環境,在南海問題上增加中國付出的成本,從而維持自身霸權主導地位。

美國政府認為,中國對南海、東海和黃海的控制可能會嚴重影響美國在印太區域及其他地方的戰略、政治和經濟利益。美國從兩方面對中國在南海的存在進行了評估:第一種情況是,在與美國發生沖突時,中國在南海的基地及其所部署的軍隊,一是將增加中國反介入/區域拒止能力網絡,把美國軍隊擋在第一島鏈之外(從而遠離中國大陸和臺灣);二是可能有助于在南海為中國正在形成的由核動力彈道導彈潛艇組成的?；鶓鹇酝亓α拷⒁粋€堡壘;三是雖然中國在南海的基地和所部署的部隊很容易受到美國的攻擊,但攻擊這些基地和部隊至少會在一段時間內束縛進攻的美國部隊,推遲在更大的沖突中在其他地方使用這些美國部隊。第二種情況是,在不與美國發生沖突的情況下,中國在南海的基地,以及中國對其近海地區的統治或控制,一是可以幫助中國控制南海的捕魚作業、石油和天然氣勘探活動;二是會對南海周邊國家進行“脅迫、恐嚇或政治施壓”;三是會宣布并實施南海防空識別區;四是會在臺灣周圍宣布并實施海上封鎖;五是會促進中國向西太平洋地區進一步投射軍事存在和政治影響力;六是會幫助中國實現其所在的歐亞大陸地區的“地區霸權”的更廣泛目標。(44)Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, February 8, 2023, https://news.usni.org/2023/02/09/report-on-u-s-china-strategic-competition-in-south-and-east-china-seas.

鑒于此,美國擔心中國在南海的基地、軍事存在,以及中國對其近海(包括東海和黃海)地區的“統治或控制”,會使美國在可能發生臺海危機或沖突時進行軍事干預、履行對盟友承諾、阻止中國在其所在的歐亞大陸地區崛起等方面的能力削弱,可能會導致該地區安全架構的進一步變化,進而削弱美國主導的地區安全秩序,并提升中國在該地區的影響力。此外,美國還擔心中國對海洋法的解釋和在南海的行動對其所宣稱的所謂“海洋自由原則”構成重大挑戰。尤其是,中國可能主張沿海國家有權規范外國軍隊在自身專屬經濟區的活動,反對美國的“航行自由行動”。如果中國關于沿海國家在其專屬經濟區內是否有權規范外國軍事力量行為的問題上的立場根據國際法獲得更大的國際認可,那么這不僅會嚴重影響美國海軍在南海的行動,而且會嚴重影響美國利用其軍事力量“捍衛美國海外各種利益的能力”。(45)Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”.

在實踐中,美國始終將海洋視為控制世界的關鍵因素,關注海洋和海權在國家安全和維護全球霸權中的作用。美國國會研究服務處2023年2月更新發布的《中美在南海和東海的戰略競爭:國會的背景和議題》報告認為,中國在其近海(南海、東海和黃海)地區的主導地位,將極大地影響美國在印太地區和其他地區的戰略、政治和經濟利益。報告中對美國在該地區實施威懾的戰略目標和利益訴求毫不諱言,指出美國在南海和東海的總體目標主要包括但不限于:履行美國在西太平洋的安全承諾;維持和加強美國主導的西太平洋安全架構,包括美國與條約盟國和伙伴國的安全關系;維持有利于美國及其盟友和伙伴的地區力量平衡;阻止中國成為東亞地區的霸主等,并以此作為美國更大戰略的一部分,在戰略上與中國競爭并管理與中國的關系。(46)Congressional Research Service, “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”.

美國在南海的具體目標包括但不限于:阻止中國在南海進行更多的基地建設活動,向南?；夭渴鸶嘬娛氯藛T、裝備與物資,在黃巖島開啟島礁或基地建設活動,以及在南沙劃定直線基線和南海防空識別區;要求中國停止旨在對南沙群島菲律賓占領地點施加壓力的行動,為菲律賓漁民提供更多進入黃巖島或南沙群島周圍水域的機會;鼓勵中國采用以美國為首的西方國家關于海洋自由的定義,并接受和遵守2016年7月的菲律賓南海仲裁案裁決。(47)同上。由此,美國謀求在南海實施更加強有力的威懾,通過這一戰略前沿規鎖和極大地消耗中國,繼而鞏固其依托海洋和海權的霸權秩序。

(二)美國“一體化威懾”下南海政策的具體實施

拜登政府執政至今,其南海政策已然成型,尤其在“一體化威懾”戰略下,其南海政策的實施手段發生了明顯變化,即更多運用所有軍事和非軍事等多樣化手段來實現對中國的威懾目的。除了開展“航行自由行動”、抵近偵察、多邊聯合軍事演習,拜登政府更加重視借重盟友和伙伴聯手對華施壓,增加前沿軍事基地,并加大對政治、經濟、法律、外交、準軍事等方向的投入,以此從各領域向中國強加在南海的巨額行動成本。

1. 法理上全面否定中國南海主張

拜登政府上任后繼承了前政府南海政策立場,多次表態支持菲律賓南海仲裁裁決,在法理上全面否定中國南海權利主張,以此為美軍及其盟軍在南海越來越頻繁的航行、穿越、軍演等尋找國際法依據及輿論呼應,同時希望以此抹黑中國,將中國塑造成為國際法規則和秩序的“破壞者”和“對立面”。在菲南海仲裁案五六七周年紀念日之際,美國國務卿布林肯及其國務院都特別發表聲明,重新確認前一任國務卿蓬佩奧2020年7月“南海政策聲明”的有效性,批評中國南海行動、否定中國南海主張,聲稱仲裁裁決已成為國際法的一部分。(48)U.S. Department of State, “Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/; Antony J. Blinken, “Sixth Anniversary of the Philippines-China South China Sea Arbitral Tribunal Ruling”, U.S. Department of State, July 11, 2022, https://www.state.gov/sixth-anniversary-of-the-philippines-china-south-china-sea-arbitral-tribunal-ruling/; U.S. Department of State, “Seventh Anniversary of the Philippines-China South China Sea Arbitral Tribunal Ruling”, July 11, 2023, https://www.state.gov/seventh-anniversary-of-the-philippines-china-south-china-sea-arbitral-tribunal-ruling/.2022年1月,美國國務院下屬的海洋及國際環境與科學事務局發表了關于中國南海權利主張的第150號“海洋界限”報告,分別從海洋地物的主權主張、直線基線、海洋區域、歷史性權利等四個方面全盤否認中國在南海的海洋權利主張。(49)U.S. Department of State, “Limits in the Sea No. 150 People’s Republic of China: Maritime Claims in the South China Sea”, January 12, 2022, https://www.state.gov/limits-in-the-seas/.

此后,美國全面貫徹其否定中國南海權利主張的政策并將之融入所謂“基于規則的國際秩序”及“自由開放的印太秩序”規則競爭中。2023年2月,美國國務院更新發布的《美國在南海支持菲律賓》再次無理重申,“根據1982年《聯合國海洋法公約》,2016年南海仲裁案裁決是終局裁決,對中國和菲律賓具有法律約束力,美方呼吁中國遵守裁決?！?50)U.S. Department of State, “U.S. Support for the Philippines in the South China Sea”, February 13, 2023, https://www.state.gov/u-s-support-for-the-philippines-in-the-south-china-sea-3/.2023年5月,美國領導七國集團發表公報妄稱“中國在南海的擴張性海洋主張沒有法律依據,反對中國在該地區的軍事化活動”,宣布“支持2016年南海仲裁裁決”,強調該裁決“具有法律約束力”。(51)Michael Punongbayan, “G7 Declares Support for South China Sea Arbitral Ruling”, The Philippine Star, May 21, 2023, https://www.philstar.com/pilipino-star-ngayon/kutob/2023/05/21/2267839/g7-declares-support-south-china-sea-arbitral-ruling.同年7月,美國國防部發布美菲國防部長對話簡報,聲稱“美國支持菲律賓當地社區和其他尋求在南海進行符合2016年仲裁法庭裁決的合法海上活動的聲索國的生計”。(52)U.S. Department of Defense, “Readout of Secretary of Defense Lloyd J. Austin III’s Call with Philippine Secretary of National Defense Gilberto Teodoro Jr.”, July 6, 2023, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3449767/readout-of-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iiis-call-with-philippine-secret/.美國通過在法理上全面否定中國主張,并聯合盟友和伙伴使其立場“國際化”,同時慫恿相關南海聲索國更堅定和自信地以軍事或準軍事手段侵犯中國的權益,得以在法律和國際規范、軍事和經濟領域向中國強加物質、聲譽和觀眾成本。

2. 外交上在南海構建新的聯盟及伙伴體系以提升集體威懾能力

拜登政府除了深化美日、美澳等雙邊防務合作,推動美軍在南海周邊軍事資產的分散化和提升韌性并構建有利于美國的軍事平衡以外,(53)韋宗友、張歆偉:《印太戰略視角下的拜登政府南海政策:權力、規則與秩序》,《南洋問題研究》2023年第1期,第52—53頁。還愈益重視在南海構建新的聯盟及伙伴關系體系以提升集體威懾能力。

第一,強化美菲同盟及與南海其他沿岸國伙伴關系。2021年以來,拜登政府主要官員頻繁到訪東南亞,對南海周邊國家展開一系列外交攻勢,試圖在恢復和強化美菲同盟的基礎上,積極拉攏越南、馬來西亞和印尼等國家,聲稱這些國家也越來越希望美國能在該地區發揮制衡中國的作用。其主要舉措有:

一是重點強化美菲同盟。美國一方面多次向菲律賓重申“在南海對菲律賓武裝部隊、公共船只或飛機的武裝攻擊,將觸發1951年《美菲共同防務條約》第四條做出的共同防御承諾”;另一方面加速擴大美菲防務合作,包括在2021年7月促成菲律賓時任總統杜特爾特撤銷廢止《美菲部隊訪問協議》的決定并發布《21世紀美菲伙伴關系聯合愿景》,2023年2月與小馬科斯政府達成協議,擴大美國在菲律賓的軍事部署,使美國軍隊得以進入菲律賓另外4個軍事基地,其中一個在鄰近中國南沙群島的巴拉望島,3個位于鄰近中國臺灣和巴士海峽的卡加延和伊莎貝拉省。(54)Azer Parrocha, “Malacaang Names 4 More EDCA Sites”, Philippine News Agency, April 3, 2023, https://www.pna.gov.ph/articles/1198825.截至2023年4月,拜登政府已向《加強防務合作協議》項目撥款總計超過1億美元,對可以使用的9個菲律賓軍事基地進行升級。(55)Wilnard Bacelonia, “New EDCA Sites Aim to Protect Entire PH, Galvez Assures Senator”, Philippine News Agency, April 19, 2023, https://www.pna.gov.ph/articles/1199716.2023年5月,美菲國防部長公布了首份《美菲雙邊防衛合作指針》,同意支持兩國更深層次的互操作性和“全政府”行動協調,擴大在南海的聯合軍事演習和巡邏,推進實時信息共享,并確認“在太平洋上包括南海的任何地方,針對菲律賓或美國武裝部隊(包括兩國的海岸警衛隊)飛機或公共船只的武裝攻擊,將觸發《美菲共同防務條約》第四條和第五條規定的共同防務承諾”。(56)U.S. Department of Defense, “Fact Sheet: US-Philippines Bilateral Defense Guidelines”, May 3, 2023, https://media.defense.gov/2023/May/03/2003214357/-1/-1/0/the-united-states-and-the-republic-of-the-philippines-bilateral-defense-guidelines.pdf.

二是加大力度拉攏其他南海沿岸國,尤其是與美國尚未建立深度安全合作關系的東南亞大國印度尼西亞和馬來西亞。主要體現在積極向印尼承諾共同捍衛南海航行自由,“支持印尼為維護其海洋權利和抵制中國在南海的侵略,包括在納土納群島周圍的專屬經濟區所做的努力”,也向馬來西亞提供約2.2億美元的安全援助,并提供運輸機等,幫助其執行海上巡邏任務,(57)U.S. Department of State, “The United States-Malaysia Relationship”, December 14, 2021, https://www.state.gov/the-united-states-malaysia-relationship/.同時美國還重點強化與越南的安全合作,并多次對越南開展航母訪問。如美國海軍“羅納德·里根”號航空母艦于2023年6月到訪越南中部城市峴港,強化美越軍事關系。(58)U.S. Embassy &Consulate In Vietnam, “Uss Ronald Reagan Carrier Strike Group Visits Vietnam”, June 25, 2023,https://vn.usembassy.gov/uss-ronald-reagan-carrier-strike-group-visits-vietnam/.這使美國得以進一步強化在南海的軍事存在,并聯手沿岸國向中國施壓,在南海甚至臺海提升威懾力。

第二,推動“四邊安全對話機制”向南海區域延伸。2022年5月,四國領導人第二次峰會宣稱,四國將繼續應對“基于規則”的海洋秩序所面臨的“挑戰”,包括“在東海和南海地區”,以及“強烈反對任何試圖改變地區現狀、升級緊張局勢”的行動。(59)The White House, “Fact Sheet: Quad Leaders’ Tokyo Summit 2022”, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/.2023年5月,四國領導人第三次峰會發表聯合聲明再次表示,“維護航行和飛越自由,應對‘基于規則’的海洋秩序面臨的挑戰,包括東海和南海的挑戰”;“對有爭議地區的軍事化、海岸警衛隊和海上民兵船只的危險使用以及破壞其他國家近海資源開采活動的努力表示嚴重關切”;“強烈反對試圖通過武力或脅迫改變現狀的破壞穩定或單邊行動”,明顯劍指中國。(60)The White House, “Quad Leaders’ Joint Statement”, May 20, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/20/quad-leaders-joint-statement/.拜登政府還通過打造涉及疫苗、供應鏈、海域感知等領域的擴展機制,積極拉攏東南亞國家打造“四邊對話+”模式,其國防部長、副總統等高級官員多次訪問新加坡、越南、菲律賓等國,希望將其納入這一印太核心安全架構之中,從而在南海問題上開展深度合作,并在海上安全和供應鏈等領域提升對華集體威懾力。

第三,新建美日菲等涉?！靶《噙叀?推動“三海聯動”常態化?！懊廊辗迫吋軜嫛弊?022年9月三國“三邊防務政策對話”啟動以來逐步成形,2023年2月得到快速推進。2023年6月,三國國家安全事務助理在日本東京舉行首次會面,同意增強三國防務和安全能力,包括在印太水域舉行多邊聯合海軍演習等海上聯合活動,以“支持航行自由和更廣泛的基于規則的秩序”,并確定利用“四方安全對話機制”的“印太海域態勢感知伙伴關系”促進三方的“海域態勢感知”等能力建設。三方還討論了南海、東海和朝鮮問題等“廣泛的區域安全挑戰”,重申了“臺灣海峽兩岸和平與穩定的重要性”。(61)The White House, “Joint Readout of Trilateral Meeting between the National Security Advisors of the United States, Japan, and the Philippines”, June 16, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/06/16/joint-readout-of-trilateral-meeting-between-the-national-security-advisors-of-the-united-states-japan-and-the-philippines/.同年9月,三國部長級會議重申將在南海和東海以及印太地區推進“基于規則的秩序方面的合作”。(62)U.S. Department of State, “Secretary Blinken’s Meeting with Japanese Foreign Minister Kamikawa and Philippine Secretary of Foreign Affairs Manalo”, September 22, 2023, https://www.state.gov/secretary-blinkens-meeting-with-japanese-foreign-minister-kamikawa-and-philippine-secretary-of-foreign-affairs-manalo/.美日菲“三邊架構”緊密關涉中國南海和臺海,意圖補充“一體化威懾”中的網絡、太空、信息等領域和包括“灰色地帶”在內的競爭手段,并以中國臺灣為中心,加固所謂“第一島鏈”對華戰略封鎖。美日菲“三邊架構”作為美國打造的其印太戰略的新前沿,正成為美國“一體化威懾”下推進南海、臺海和東?！叭Ｂ搫印背B化的新抓手。(63)鄭先武:《“美日菲三邊架構”:美國打造印太戰略新前沿》,《當代世界》2023年第7期,第54頁。

與此同時,美國試圖構建新的美日菲澳“四邊機制”和美日澳“三邊機制”,并與美英澳“三邊安全伙伴關系”、美日菲“三邊架構”及美日印澳“四邊安全對話機制”相勾連,形成推動“三海聯動”“網絡化小多邊”的新的集體威懾力量。2023年6月,在新加坡舉行的香格里拉安全對話會期間,美日澳菲四國舉行了首次國防部長級多邊會議,討論在南海進行聯合巡航等問題。(64)U.S. Department of Defense, “Assistant Secretary of Defense for Indo-Pacific Security Affairs Dr. Ely Ratner Participates in a CNAS Discussion on Building a Networked Security Architecture in the Indo-Pacific”, June 8, 2023, https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript/Article/3423120/assistant-secretary-of-defense-for-indo-pacific-security-affairs-dr-ely-ratner/.香格里拉安全對話會期間,美日澳三國國防部長亦舉行了會談,并發表聯合聲明聲稱,“強烈反對任何可能加劇東海緊張局勢的破壞穩定的脅迫性單邊行動”,并“對南海局勢表示關注”,“強烈反對任何通過武力或脅迫改變現狀的單方面企圖和可能加劇該地區緊張局勢的行動”。該聲明“強調臺灣海峽兩岸和平與穩定的重要性,并鼓勵和平解決兩岸問題”。(65)U.S. Department of Defense, “United States-Japan-Australia Trilateral Defense Ministers’ Meeting (TDMM) 2023 Joint Statement”, June 3, 2023, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3415881/united-states-japan-australia-trilateral-defense-ministers-meeting-tdmm-2023-jo/.美國力圖借助其主導的這些“小多邊”機制在中國周邊加緊實行威懾和遏制。

3. 軍事上加大南海軍事部署和活動以強化前沿軍事威懾

保持在南海的前沿軍事存在,并不斷增強在南海的軍事影響力和威懾力是美國“一體化威懾”戰略下介入南海事務、遏制中國的主要手段。主要有:

一是向南海常態化部署各類艦艇。2021年,美軍4個航母打擊群累計10次進出南海,攻擊型核潛艇至少有11艘先后出現在南海及其周邊海域。(66)南海戰略態勢感知計劃:《2021年美軍南海軍事活動不完全報告》,2022年3月,http://47.56.173.41/sites/default/files/reports/2021nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao_.pdf。2022年,美軍先后向南海及其周邊地區部署3個航母打擊群和2個兩棲戒備群共8次進入南海,全年至少有13艘攻擊型核潛艇先后出現在南海及其周邊海域,威懾和嚇阻意味明顯。2023年2月,中美關系緊張之際,美國航母打擊群和海軍陸戰隊進入南海區域開展“綜合遠征打擊力量行動”,(67)“US Holds Drills in South China Sea Amid Tensions with China”, The Military, February 12, 2023, https://www.military.com/daily-news/2023/02/12/us-holds-drills-south-china-sea-amid-tensions-china.html.頻次烈度和針對性都大幅提升。

二是頻繁進行?？盏纸鼈刹?。2021年美軍大型偵察機前往南海開展抵近偵察約1200架次,并數次進逼至距中國大陸領?；€20海里。2022年偵察頻率雖有所下降,但依然保持在1000架次左右。(68)南海戰略態勢感知計劃:《2021年美軍南海軍事活動不完全報告》;南海戰略態勢感知計劃:《2022年美軍南海軍事行動不完全報告》,2023年3月,http://47.56.173.41/sites/default/files/2022nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao__4.pdf。2023年1—11月,美國大型偵察機前往南海抵近偵察已達500余架次。(69)參見“南海戰略態勢感知計劃”官方微博:https://weibo.com/u/7065543812?sudaref=www.google.com。此外,美軍海洋監視船、海洋測量船等偵察船也頻頻前往南海開展作業,同時還增加了高空飛艇/探測氣球在南海進行抵近偵察。

三是開展“航行自由行動”。美國以所謂“航行自由行動”挑戰中國的國內立法和海洋政策主張,配合美國涉華重要議程推進的政治化意圖和傾向也愈發明顯。據統計,2021年至2023年12月初,該行動已達13次。(70)參見南海戰略態勢感知計劃:《2022年美軍南海軍事行動不完全報告》;《美驅逐艦連闖中國南海,南部戰區:組織?？毡θ谈O警戒!》,新華網,2023年4月11日,http://www.news.cn/mil/2023-04/11/c_1212006261.htm;《國防部新聞發言人譚克非就美艦擅闖中國西沙領海發表談話》,中華人民共和國國防部網站,2023年3月24日,http://www.mod.gov.cn/gfbw/xwfyr/fyrth/16211754.html;《美國第七艦隊:美驅逐艦在南海開展“航行自由行動”》,《俄羅斯衛星通訊社》,2023年11月3日,https://sputniknews.cn/20231103/1054665742.html;《南部戰區新聞發言人就美艦擅闖中國南沙仁愛礁鄰近海域發表談話》,中華人民共和國國防部網站,2023年12月4日,http://www.mod.gov.cn/gfbw/qwfb/16270670.html。

四是與域內外國家在南海及周邊頻繁開展聯合軍演。據統計,2021年美軍在南海及周邊地區累計開展演習演訓95次,2022年達到102 次(中小型的演習訓練數千次),數量與規模較往年有所增加。2023年內,美國計劃與菲律賓進行逾500次國防和安全接觸,(71)南海戰略態勢感知計劃:《2022年美軍南海軍事活動不完全報告》;Priam Nepomuceno, “PH, US to Have 496 Defense, Security Engagements in 2023”, Philippine News Agency, October 10, 2022, https://www.pna.gov.ph/articles/1185726。其中2023年4月舉行了迄今規模最大的“肩并肩”年度聯合軍事演習,圍繞海上安全、兩棲任務、實彈射擊、網絡安全、反恐行動、減災救援和人道主義行動等課目,并首次使用“標槍”和“海馬斯”等新武器系統,首次派遣其殺傷力最強的MQ-9“死神”無人機負責執行情報、偵察和監視任務,主打“海上安全和領土防御”,提高戰備程度和互操作性。(72)Franco Jose C. Baroa, “US Admiral Affirms Collaboration with PH”, Manila Times, February 24, 2023, https://www.manilatimes.net/2023/02/24/news/national/us-admiral-affirms-collaboration-with-ph/1880051; Department of Defense (Philippines), “Biggest Balikatan Exercises End; Galvez, Aquilino Meet”, May 3, 2023, https://www.dnd.gov.ph/Postings/Post/Biggest%20Balikatan%20Exercises%20end%3b%20Galvez%2c%20Aquilino%20meet/.5月,美菲在克拉克空軍基地舉行了1990年以來菲律賓主持的首次“雷霆對抗”聯合軍事演習,以測試空軍的互操作性。(73)U.S. Department of Defense, “U.S.-Philippines Agree to Modernize, Strengthen Alliance”, May 3, 2023, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3383809/us-philippines-agree-to-modernize-strengthen-alliance/.此外,美軍在菲新增軍事基地關涉臺海,進一步強化前沿軍事威懾。

4. 準軍事上美國海警部署向南海延伸應對所謂“灰色地帶”行動

美國認為海岸警衛隊具有管控危機、降低海上對峙烈度的特殊功能,重視加快海岸警衛隊艦隊現代化步伐,提升其參與維護全球海洋安全、實施航行自由行動、保障海上運輸通道安全的能力。(74)U.S. Department of State, “Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power”, December 17, 2020, https://media.defense.gov/2020/Dec/16/2002553074/-1/-1/0/TRISERVICESTRATEGY.PDF.因此,派遣海岸警衛隊進入南海日益成為美國應對所謂中國海上民兵等“灰色地帶”行動的重要手段。拜登政府執政后,美國加快了這一步伐,將其海岸警衛隊置于其印太地區海上安全戰略的中心,(75)Aristyo Rizka Darmawan, “Coast Guard Diplomacy and Maritime Security in Southeast Asia”, Policy Forum, April 26, 2022, https://www.policyforum.net/coast-guard-diplomacy-and-maritime-security-in-southeast-asia/.試圖通過一系列舉動逐漸實現在南海及其周邊地區的常態化存在。主要體現在:

一是與南海沿岸國簽署和發起多項海警合作協議。目前,美國海警除了與東南亞相關國家在此前簽署的《東南亞海事執法倡議》《東南亞合作與培訓協議》框架下定期開展活動外,還試圖以打擊“非法捕撈”作為其進入南海執法新的借口和突破點,將“印太海域態勢感知伙伴關系”延伸至包括南海區域在內的東南亞及附近海域,追蹤中國的所謂“非法捕魚活動”。(76)《美日澳印計劃設立中國非法捕魚活動追蹤系統》,《聯合早報》(新加坡),2022年2月22日,http://www.kzaobao.com/cngov/2022-05/22117566.html。與此同時,美國海岸警衛隊還在推動“隨船觀察員”項目向南海區域擴展,試圖為海警介入南海事務提供更多的法律依據。(77)目前美國海岸警衛隊通過戰區安全合作項目已定期與太平洋島嶼區域各國簽訂了11項雙邊漁業執法協定,與東太平洋和西非國家簽訂了16項雙邊漁業執法隨船觀察員協議。根據協議,伙伴國的執法人員可登上美國海岸警衛隊船只,在伙伴國的專屬經濟區內登臨和搜查涉嫌違反法律或條例的船只。

二是定期與域內外國家開展海警聯合演習。2021年9月,美國海岸警衛隊“門羅”號就曾抵達南海分別與菲、澳、印尼等國舉行聯合演練。2022年以來,美國海岸警衛隊在繼續加強與南海沿岸國聯合演習的同時,還在(2023年2月)積極與菲律賓探討海警在南海的聯合巡航,并吸納日本和澳大利亞等“志同道合的國家”。2023年6月初,美國海岸警衛隊、日本海上保安廳與菲律賓海岸警衛隊共出動6艘執法艦船在菲律賓巴丹省附近海域首次舉行聯合海上演習,標志著美國將作為“準軍事力量”的海上執法機構向南海部署邁出實質性步伐。

三是加快海警基地建設使用及資金裝備援助。2021年4月,美國向越南負責南沙巡邏的海警第三區移交為其修建的訓練中心,2021年6月,美國與印尼計劃在廖內群島巴淡島耗資350萬美元建造海事培訓中心。這些基地建成后極有可能為美國海岸警衛隊在南海提供維修、補給和訓練等便利。另外,2022年5月,美國在與東盟特別峰會上決定斥資6000萬美元,深化在美國海岸警衛隊牽頭下的新的區域海事計劃。(78)The White House, “Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit in Washington, DC”, May 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/.2023年5月,美國宣布將向菲律賓捐贈至少4艘巡邏艦和3架C-130H“大力神”運輸機,致力于提升菲律賓海警在南海對抗中國的能力。(79)“US Donates Four Patrol Vessels and Three Aircraft to Philippines”, Business World, May 2, 2023, https://www.bworldonline.com/the-nation/2023/05/02/520439/us-donates-four-patrol-vessels-and-three-aircraft-to-philippines/.這些顯然有利于增強美國覆蓋各種“沖突頻譜”的全方位威懾。

5. 在經濟上以經濟制裁強化威懾能力

美國經常會以經濟威懾手段作為配合,尤其是利用貿易、金融和技術等領域的實力和影響力,通過打擊或威脅打擊對手的經濟利益,削弱其實力,來影響對手的行為和決策,從而達到主要威懾目的。(80)賀先青:《拜登政府的南海敘事邏輯、政策意涵與行為選擇》,《南洋問題研究》2022年第2期,第115—132頁。

拜登政府執政以來,在其“一體化威懾”戰略下,頻繁以所謂“國家安全”為由從整體上制裁打壓中國企業,尤其是在芯片、人工智能等高科技領域,以限制中國在軍事領域的行動能力。2021年10月,由共和黨籍參議員盧比奧(Marco Rubio)與民主黨籍參議員卡定(Ben Cardin)共同提出的《2021年南海和東海制裁法案》在美國參議院外交委員會通過。該法案授權對參與中國南海和東海領土爭端有關活動的中國個人和實體實施制裁,其中規定“總統可以對某些中國個人和實體實施凍結在美資產、拒絕入境及撤銷現有簽證制裁等手段,包括對南海爭議地區的某些大型項目負責或作出重大貢獻的個人和實體,例如填海造地和軍事化項目;對阻礙他國保護其獲取南海資源主權的行為負有責任或作出重大貢獻的;對威脅南海爭議地區或日本或韓國管轄的東海地區的和平、安全或穩定的行為負有責任或共謀?？偨y還可以拒絕向受制裁實體的公司高管和控股股東發放簽證,對受制裁個人或實體實施某些出口限制,以及禁止美國個人和實體投資受制裁的實體或個人?！?81)U.S. Congress, “S.1657-South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2021”, October 28, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1657.2023年3月,盧比奧再次提出《2023年南海和東海制裁法案》。(82)U.S. Congress, “S.591-South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2023”, March 1, 2023, https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/591/text?s=1&r=1&q=%7B%22search%22%3A%5B%22south+China+sea%22%5D%7D.在各方壓力下,預計下一步拜登政府通過對中國的經濟施壓和威脅制裁來試圖改變中國行為的舉措將更加明顯而直接。

可見,美國在南海綜合運用跨越五個維度的“一體化威懾”戰略,通過全政府、跨領域、跨區域、跨沖突頻譜和聯合盟友的方式,并靈活組合“拒止性威懾”(加大前沿部署、聯合軍演、演練新的作戰概念和增強軍事互操作性、構建新的安全機制和倡議、打造核潛艇和其他先進能力)、“韌性威懾”(增強集體信心和能力,打造以南海為前沿的印太安全架構,增強美軍及盟軍的多域能力和韌性)、“直接和集體強加成本進行威懾”(在法理、外交、軍事、經濟、情報、灰色地帶等領域運用不對稱優勢對中國強加成本)3種威懾邏輯,加強主要針對中國在南海甚至臺海核心利益的“一體化威懾”行動,防范和遏制中國對其構成潛在的“軍事威脅和挑戰”。

四、美國“一體化威懾”戰略對南海形勢的影響

雖然拜登政府強調美國現階段并不尋求和中國爆發直接軍事沖突,聲稱將“負責任地”管理與中國競爭的風險,但從其“一體化威懾”戰略驅動下在南海的一系列政治、經濟、軍事、外交行動來看,華盛頓在各領域全方位的施壓和介入,使中國在南海方向面臨來自美國全方位的巨大戰略壓力,尤其是美國拉攏其他域外大國介入所推升的南海議題國際化風險、對聲索國進一步單邊行動的支持、干擾以“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)磋商為核心的南海規則秩序的構建進程等方面,使本已十分復雜的南海局勢面臨更多新的不確定性因素,也增加了中美摩擦沖突的風險。

(一)加劇其他域外力量的干涉

在“一體化威懾”戰略指導下,美國極盡可能拉攏盟友及其他域外勢力廣泛參與印太地區地緣政治競爭,不斷挑撥中國與南海周邊地區國家關系,在南海采取針對中國的挑釁性聯合軍事行動,使南海逐漸成為新一輪全球海洋政治權力斗爭的熱點地區。當前,美國主導的域外大國干涉已成為南海形勢惡化的最大消極因素和地區海上規則的最大破壞者。(83)《美國才是對南海穩定最大的威脅》,人民網,2021年8月12日,http://world.people.com.cn/n1/2021/0812/c1002-32189938.html。

在美國的帶動之下,其他域外大國出于美國壓力或自身地緣政治私利,開始積極配合美國行動,紛紛加入美國主導的海洋安全聯盟體系,加大力度介入南海問題,大肆推進在南海的軍事部署和行動,以求在新一輪海洋地緣政治競爭中占據有利地位。如英法德等歐洲主要大國配合美國,紛紛調整政策,在戰略上重視印太地區,并跟隨美國派遣軍艦、批評中國海洋政策和正常海上維權行動,試圖以“有限性介入”的方式改變其在南海安全事務中被邊緣化的狀況,以此對華進一步施壓,以服務其對華整體戰略調整。(84)Eva Pejsova, “Between Principles and Pragmatism: The EU and the South China Sea”, Global Asia, June 2019, https://www.globalasia.org/v14no2/focus/between-principles-and-pragmatism-the-eu-and-the-south-china-sea_eva-pejsova.在政策轉向驅動下,英法德以軍事活動頻繁“刷存在感”,如2021年以來,法國“紅寶石”級核潛艇“翡翠”號、“塞納號”潛艇支援艦和“雷電”號兩棲攻擊艦編隊等一直活躍在南海,并對印尼、越南等南海周邊國家進行了港口訪問。英國唯一一艘航母“伊麗莎白女王”號也于2021年7月被派往南海。2021年8月,德國海軍“巴伐利亞”號護衛艦也前往印太地區并穿越南海,這是2002年以來首次德國軍艦“‘航行自由行動’秀”。

日本亦成為影響南海形勢發展的一大外部因素。近年來,日本除每年定期派遣海上自衛隊艦船進入南?；顒油?還在2022年12月刷新二戰以來的歷史記錄,即首次派遣兩架F-15戰機抵達菲律賓北部馬巴拉卡特的克拉克空軍基地實施訪菲活動,并揚言將效法美國,同菲簽署“部隊訪問協議”。2023年6月,日本、法國和加拿大海軍的艦艇加入了美國海軍的兩個航母打擊群,在菲律賓海開展綜合海上聯合演習。11月3日,日本首相岸田文雄訪菲時表示,雙方同意啟動部隊互訪協議(RAA)談判,以加強兩國的軍事合作,同時還將向菲提供6億日元(約合人民幣2932萬元)撥款用于海岸監視雷達建設,助菲律賓提升防御能力。(85)《岸田文雄:日菲美合作維護南中國海自由》,《聯合早報》(新加坡),2023年11月4日,https://www.zaobao.com.sg/news/world/story20231104-1447926;Priam Nepomuceno, “Japan’s P235-M Grant for Coastal Radar to Boost PH Maritime Security”, November 4, 2023, https://www.pna.gov.ph/articles/1213028。近年來與中國陷入邊境對峙的印度也開始不斷向美國靠攏,介入南海事務,除了插手海洋資源開發,印度還通過定期在南海及周邊地區進行軍事活動,與南海各沿岸國加強戰略伙伴關系,并在各種雙多邊場合就南海問題頻繁發聲,加強與部分聲索國的互動,來實現自身南海利益。如2022年印度派遣多艘軍艦數次開展東南亞部署計劃; 2023年5月,與東盟國家在南海舉行首屆海上演習(AIME-2023),以增強彼此互操作性。與此同時,印度也在積極尋求向南海周邊國家出口“布拉莫斯”反艦導彈等進攻性武器,并在外交上首次(2023年6月29日)明確要求中國遵守2016年南海仲裁裁決。(86)Devirupa Mitra, “For the First Time, India Calls for Abiding by the 2016 Arbitral Award on South China Sea”, The Wire, June 29, 2023, https://thewire.in/diplomacy/for-the-first-time-india-calls-for-abiding-by-the-2016-arbitral-award-on-south-china-sea.

在此背景下,未來南海形勢將作為大國競爭博弈的前沿而更加惡化,域外大國的軍事化介入也加大了摩擦沖突的風險,使得有關爭端本身更加復雜難解,也為南海和平穩定增添諸多不確定性因素。

(二)進一步助長南海聲索國單邊挑釁行動

在南海問題上,部分沿岸聲索國一直以推動南海問題“擴大化”和“國際化”作為主要策略,希望美國等域外大國的介入能在該地區發揮制衡中國的作用,從而借機以單邊行動鞏固和擴大既得利益,進而強化其非法海洋主張。如今伴隨著“一體化威懾”下美國南海政策的深度調整,拜登政府對與中國針鋒相對的各聲索國加大安全援助和外交輿論等方面的支持,這導致南海相關聲索國更加蠢蠢欲動,都在利用中美博弈的特殊窗口期在南海加快推行其單邊主張。

在威懾戰略下,一般為了讓威懾更加可信有效,威懾方必須采取某些必要的威脅行為或為自己尋求實施威脅的充分理由和依據。(87)[美]托馬斯·謝林:《沖突的戰略》,趙華等譯,北京:華夏出版社,2006年,第155頁。因此,拜登政府試圖發出更加明確的信號,通過多次對菲律賓重申共同防御條約承諾,警告“如果菲律賓武裝部隊在南海受到攻擊,將觸發1951年的美菲共同防御條約”,此舉就是為了讓中國和菲律賓相信,一旦發生沖突,美國不會坐視不管,一方面為菲律賓的單邊活動撐腰,另一方面以此威懾中國不要輕舉妄動。另外,2022年1月美國發布的第150號“海洋界限”報告摘要除了中文版還特別推出越南文版,暗示支持越南尋求法律手段解決南海領土爭端。在美國慫恿下,菲律賓新一屆政府調整一系列政策措施,包括試圖重拾“南海仲裁案裁決”、聯合美日澳等域外國家在南海聯合巡邏,而越南不僅有意通過效仿菲律賓提起仲裁來挑戰中國,同時還利用中美博弈之際加快新一輪島礁擴建工程(88)根據亞洲海事透明度倡議中心的衛星圖像分析,2022年下半年,越南加快并擴大了其在南沙群島的鴻庥島、畢生礁和敦謙沙洲的疏浚和填埋工作,全年新增大約420英畝的土地,使過去10年的總土地面積達到540英畝。其中,鴻庥島和畢生礁已經疏浚了能夠?？看笮痛坏母劭?鴻庥島和畢生礁已分別增長到約48公頃,甚至比越南在南沙群島非法占據的最大據點南威島還要大。根據南海戰略態勢感知計劃平臺統計,截至2023年7月,越南在其侵占的南沙島礁上持續實施擴建工程,僅今年就在9處島礁(鴻庥島、敦謙沙洲、畢生礁、無乜礁、六門礁、南華礁、大現礁、日積礁、柏礁)上新增擴建約0.6平方公里,而自2021年10月以來則累計擴建達2.1平方公里。、加快油氣開發(89)如2023年1月越南工業和貿易部長、國家重點油氣項目指導委員會常務副主任阮紅殿(Nguyen Hong Dien)指示各主管部門和越南國家石油公司加快項目準備工作,要求越南國家石油公司與?？松梨诿芮泻献?加快“藍鯨”氣田開發和相應的管道建設,以便在2023年第一季度達成天然氣供應合同的框架協議。2023年5月,越南宣布計劃擴大05-1A區塊的鉆探活動,中越之間的海上對峙行動再次加劇。此外,馬來西亞在南康暗沙和北康暗沙的單邊油氣開發行動從未停止。、漁業侵權(90)越南漁船平均每月在南海的活動數量保持在7000艘左右,中國、東南亞鄰國都不同程度地受到越南漁船非法捕撈的侵害,導致與多個沿岸國發生海上沖突,給南海海上合作、漁業資源養護和周邊國家安全構成巨大威脅和挑戰。參見南海戰略態勢感知計劃:《態勢圖像——漁船》,http://www.scspi.org/zh/maps。,來鞏固和擴大既得利益。從越南、馬來西亞海上單邊油氣開發活動到菲律賓炒作“牛軛礁漁事糾紛”(2021年3月)、非法在南海322公里區域內的5個地區投放浮標(2023年5月)(91)《菲律賓:在南中國海部分海域放置浮標宣示主權》,《聯合早報》(新加坡),2023年5月14日,https://www.kzaobao.com/world/20230514/138858.html。以及“仁愛礁激光照射、水炮及擦碰”(2023年8—10月)(92)Priam Nepomuceno, “Chinese Ship Collides with PH Boat on Supply Mission to Ayungin Shoal”, October 22, 2023, https://www.pna.gov.ph/articles/1212273.等問題,(2023年9月)還擬就鱟藤礁珊瑚礁被中國“破壞”問題再向國際法院提起訴訟,不斷侵闖并聲稱“拆除”我黃巖島附近浮動屏障,同時透露已制定奪取黃巖島控制權的戰略計劃,有關聲索國一意孤行的單邊挑釁行動嚴重影響南海局勢穩定。

(三)干擾“南海行為準則”為主的南海區域規則建設

“南海行為準則”是中國與東盟構建南海安全秩序與規則的共同努力。隨著疫情時代的結束,中國和東盟國家對達成“準則”仍抱有極大期待。2022年5月,雙方在柬埔寨舉行新冠疫情以來首次線下工作組會,繼續推進案文審讀,標志著磋商迎來一個新的開始。2022年11月,中國與東盟發表紀念《南海各方行為宣言》簽署二十周年聯合聲明,表示將在協商一致基礎上,早日達成有效、富有實質內容、符合包括1982年《聯合國海洋法公約》在內國際法的“南海行為準則”。2023年2月,作為2023年東盟輪值主席國的印尼外交部長蕾特諾·馬爾蘇迪表示,在南海緊張局勢升級的情況下,印尼計劃加強與中國和其他東南亞國家的談判,以確定“南海行為準則”的內容。(93)“ASEAN Chair Indonesia to Intensify Talks on Code for South China Sea”, Reuters, February 4, 2023, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/asean-chair-indonesia-intensify-talks-code-south-china-sea-2023-02-04/.2023年5月,中國與東盟國家在越南下龍市舉行的落實《南海各方行為宣言》第20次高官會上,對“準則”磋商取得的積極進展和良好勢頭表示樂觀,并同意加快磋商,年內完成案文第二輪審讀。(94)《落實〈南海各方行為宣言〉第20次高官會在越南下龍市舉行》,中華人民共和國外交部網站,2023年5月17日,https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/sjxw_674887/202305/t20230517_11078848.shtml。7月,中國與東盟國家完成“準則”單一磋商文本草案二讀,并通過《關于加快盡早達成有效和實質性南海行為準則的指導方針》(95)Vu Hai Dang, “From the COC to a Code of Conduct for Maritime Engagements in Southeast Asia”, Asia Maritime Transparency Initiative, September 25, 2023, https://amti.csis.org/from-the-coc-to-a-code-of-conduct-for-maritime-engagements-in-southeast-asia/.,“準則”磋商由此迎來新的進展。

然而,“準則”磋商受到美國等域外力量干涉的阻力越來越大。早在2018年“準則”單一磋商文本草案內容被越南私自泄露后,便引發美國等域外國家的強烈不安和擔憂,尤其是中國提議的“海洋經濟合作(包括油氣開發)應由沿岸國家開展,不得與域外國家的公司合作”,而且“雙方不得與域外國家舉行聯合軍事演習(有關各方事先得到通知且未表示反對的除外)”等內容。(96)Carl Thayer, “A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct”, The Diplomat, August 3, 2018, https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/.在美國看來,如果該條款被接受,中國將獲得對東盟成員國與美國和其他非區域軍事力量(例如澳、印、日)軍事演習的否決權,屆時美國與菲律賓等盟友簽訂的防務條約,以及通過增加互操作性和盟友伙伴能力的軍事聯合演習對中國建立的威懾力將被大大削弱,美國公司在南海參與的油氣開發的利益將會嚴重受損。而且美國認為“準則”的達成將進一步加強和合法化中國在南海和東盟的主導地位,并使中國能夠打破美國主導的所謂“基于規則的秩序”。(97)Raul (Pete) Pedrozo, “Is a South China Sea Code of Conduct Viable?”, International Law Study, Vol. 97, 2021, p. 949.因此,美國由最初支持中國與東盟“準則”談判轉而反對、干擾甚至阻止“準則”磋商和締結,并批評中國利用“準則”談判來拖延、利用和轉移東盟對南海問題的任何共識。(98)“The Dangerous Quest for a Code of Conduct in the South China Sea”, Center for Strategic and International Studies, July 13, 2018, https://www.csis.org/analysis/dangerous-quest-code-conduct-south-china-sea.

當前,在拜登政府所奉行的“一體化威懾”戰略下,美國的南海政策“軍事化”趨向日益明顯,對東盟國家的外交施壓、經濟誘惑、安全援助等不斷加大,尤其是通過利用越、菲等國,對“準則”磋商內容和進程施加影響,導致談判愈加復雜和困難,使中國和東盟國家通過規則制定管控南海爭議的努力更加艱難。

(四)牽動中美關系大局,推升中美沖突風險

2023年3月,美國國防部明確表示,“一體化威懾”在應對中國等國構成的緊急和戰略威脅方面“發揮了核心作用”。(99)U.S. Department of Defense, “Allies, Partners Central to U.S. Integrated Deterrence Effort”, March 1, 2023, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3315827/allies-partners-central-to-us-integrated-deterrence-effort/.然而,威懾一直都被研究者視為一種“高風險的政治溝通形式”,存在很多偶發和意外事件導致的誤判風險。如果威懾失敗,對雙方而言都是一個代價高昂、頗為棘手的事情。南海問題不是中美關系的全部,但直接從屬于中美戰略競爭,牽動兩國對彼此的戰略認知和判斷。近年來,南海問題不斷升溫加劇,日益演變為中美地緣政治博弈的突出焦點。隨著“一體化威懾”戰略下美國南海政策日益激進和冒險,包括在南?？涨暗膽鹇哉{整部署,以及與臺海的戰略部署的聯動更加緊密,這預示著中美近距離接觸和產生摩擦的可能性不斷加大,很容易引發錯誤的判斷和引起誤解的行為。這使得南海問題成為中美關系當前和今后一段時間向沖突對抗演變的最主要牽引力量之一,雙方關系面臨巨大戰略風險和考驗。尤其是,美國通過“一體化威懾”所欲“勸阻”的目標的核心,恰恰正是中國的根本國家利益與根本政治安全之所系,而“一體化威懾”更由于其全方位的、全面的、“牽一發而動全身”的鋪陳,而平添了中國與美國深陷雙方本都不想要的惡性沖突的風險,并將大大提高潛在沖突的原初范圍和規模,使中美雙方消耗更大,并隨之破壞中美兩國在往后階段和一些領域中本可能達成“大國協調”的前景,更有可能擴散和轉移潛在的沖突,使未來的中美關系“積重難返”。

五、結語

美國推出“一體化威懾”戰略,目的在于利用一切優勢手段的整合,在各個領域占據優勢地位,從而更好地塑造對手關于針對美國核心利益行動的風險和成本的認識,最終實現“不戰而勝”。隨著當前中美戰略博弈日趨激烈,兩國結構性矛盾不斷加深,美國在南海以前沿基地部署、頻繁抵近偵察和聯合演習為主的一系列軍事化活動,成為南海安全形勢不斷惡化的最大消極因素。在“一體化威懾”戰略指導下,美國在南海針對中國的以“威懾”為核心的軍事行動和政治、經濟、外交手段將更加多元,未來南海形勢動蕩不安、危機多發、國際化、軍事化特征將更加明顯。美國在南海的高壓威懾態勢,也預示著中美近距離接觸和產生摩擦的可能性不斷加大,很容易引發錯誤判斷和誤解行為。這對當下區域海上合作和南海危機管控,以及中國周邊安全形勢構成極大威脅。

對此,中國方面應從自身實力提升、周邊外交、區域合作、輿論法理、規則構建、島礁建設等全方位、多領域配合做好應對準備,避免南海形勢進一步惡化,進而影響國內發展穩定大局。而對于地區國家來說,南海問題根本的出路和主動權始終在于南海沿岸國家,美國等域外國家任何方式的強制性介入均無益于促進海上合作和南海問題的解決,只會干擾南海沿岸各國互信建設,破壞區域已有合作,使本已復雜的南海局勢更加惡化。中國和南海沿岸國在警惕以美國為首的域外力量介入的同時,也要下定決心,在落實《南海各方行為宣言》基礎上,抓住“南海行為準則”磋商的契機,爭取在建立南海沿岸國合作機制上邁出實質步伐,建立區域性的海洋合作機制,從而掌握南海安全主動權,共同采取措施維護一個和平安寧的南海秩序,真正把南海建設成和平之海、友誼之海、合作之海。