20世紀30年代南京國民政府土地整理之評價

白貴一

〔黃河科技學院 馬克思主義學院, 河南 鄭州 450063〕

行政整理是20世紀30年代南京國民政府內政的主要內容,作為行政整理組成部分的土地清丈,是確立土地法權關系、建立土地制度的根本之策,旨在為土地行政有效、田賦公平和地權平均奠定基礎。

一、土地整理的價值分析

一定和特定國家權力結構和政府體系下,行政有效既取決于行政組織完善、權力行使依法規范,亦取決于行政對象清晰適度可行。20世紀30年代,作為中國經濟和社會安定基礎的土地地籍、名稱、性質及與之關聯的田賦征收十分混亂,既不能實現田賦公平和土地均權,也不能促進地方自治。要實現孫中山平均地權、土地行政有效、減緩社會矛盾、恢復鄉村經濟、促進自治順利的理想,土地整理勢所必然。

1.土地整理的社會意義

平均地權是孫中山社會公平的主要內容。1924年孫中山改組國民黨,重新制定的政治綱領提出要“平均地權,節制資本”。平均地權就是核定全國地價,和平時期地價增益部分收歸國有或由國家購買給無地或少地的農民,最終實現耕者有其田。中國以農立國,土地是國民生存的依賴,是社會財富和政府財稅的主要來源。中國土地人均占有少且不均。中國85%以上為農民,每人可分地“二畝七分五厘九,比任何國家每一人口的利用土地都小”?！耙匀绱思毿∠薅鹊耐恋?且又分配不勻,即無外來經濟侵略,農民流盡血汗,求一溫飽,已不可得?！盵1]因此清丈土地是實現社會公平的基礎。

2.土地整理的政治價值

三民主義是孫中山對中國政治的理論貢獻,地方自治是三民主義的核心和基礎,自治是民主政治的最高境界。真正的全民政治必須先行民治,然后才能是真民有,真民享。民權主義做到極致,是讓人民在本地自治,實現子子孫孫的幸福。造就真正的三民主義國家全在于能否分縣自治。清丈土地、核定地價、公平田賦是地方自治的基本內容,地籍紊亂絕不能實現公平正義。在南京國民政府第一次民政會議上,浙江民政廳長朱家驊痛陳土地關系、土地稅、土地性質、土地管理混亂及成因?！暗弁跖c土地豪右,肆行兼并,職官之田,不載于冊籍,宗親之賦,轉嫁于農民,政出多門,吏謀自便,畝法既紊,政令遂歧,近如同一私有土地,而完糧納稅或具或場,分別民灶;同一公有土地,而軍田,營產,沙田,灶地,壇廟,林礦,各有主管,辦法互殊,整個土地,四分五裂,猾吏豪胥,舞弄弊混,籍以牟利,不僅統計無方,稅收紊亂,有礙本黨土地政策之實現?！盵2]內政部也指出土地性質、地稅種類、公私田地典賣租佃的繁亂。農業國家,田賦公平和地權平均是社會公平的核心體現,地籍紊亂不能實現田賦公平,自然不能體現和實現政治正義。

3.土地整理的經濟價值

田賦是政府主要稅源?，F代行政三大原則是科學行政、依法行政和民主行政,科學行政是建立在統計基礎上的,“從絕對主義國家向民族國家的變動,有一個很好的標志,就是系統收集官方統計數據的出現?！盵3]1928年,國民黨全國經濟和財政會議通過的《劃分國家收支地方收支標準案》將田賦列入地方收入。土地關系、土地性質及管理極度紊亂使土地行政無效。以江蘇為例,“過去田賦征收,以魚鱗圖冊為依據,洪楊事后,久經散失。書吏挾其私家傳抄,以為鴻秘;現存圖冊,又多系花名堂名,畝分不實,地址不詳,任憑書吏證灑隱匿,以致有地無糧,有糧無地,或田多糧少,糧多田少。種種舞弊混亂由是而生?！薄疤镔x為地方最重要之稅收,積弊亦最深,以致賦短于上,民困于下。無論就政府財政或人民負擔言之,均應急謀田賦整理?！盵4]清理地籍才能開展社會建設。在第一次民政會議上,江西民政廳長提“確定地方自治經費,以鞏固自治基礎,發展地方事業案”,建議各省就田賦收入劃出15%給各縣,除原有各縣賦稅不計外,另令各縣再加田賦15%為縣地方自治常年經費分配各區、村里。二要確定地價,實行抽稅,土地買賣公開,籌措自治經費。三是村里長清理廟產祠產?！暗囟愔脑?為確立地方自治事業之財源,并為實施平均地權之正確途徑?！盵2]52市縣政府若能“斟酌地方情形,依次推行,興利除弊,繁榮地方,攸裕民生,利賴將無窮矣”[5]38。

二、國民政府土地清丈的實施

南京國民政府建立后,對經濟與政治關系、土地問題及自治進行了討論。

1.國民政府土地清丈的基本理念

(1)關于政治與經濟關系。1928年底,國民政府召開由蘇、浙、皖、贛、閩五省民政廳長,南京、上海特別市政府社會處處長、社會局局長及部分縣長參加的第一次民政會議,胡漢民、蔣介石、吳稚暉、馮玉祥、閻錫山等與會。會議強調經濟在政治中的作用且指出,解決政治問題先要解決經濟問題,解決經濟問題完全在土地上。國家窮苦之時,要解決經費問題,就在土地上;土地問題不解決,什么問題都解決不了。進行土地登記可以找出許多土地,縣政府經費可以增加很多。這次會議可以說是抓住了社會問題核心。

(2)政府重視土地問題。為貫徹孫中山平均地權之旨,使人民能夠平均享受使用土地權,國民黨中央政治會議專門研究土地問題,擬出《土地法原則草案》,對土地征收、稅率、增益累進稅、改良稅、免稅等作出建議說明,建議省、市、縣設土地局,管理公有土地,開展土地測量、土地登記、土地冊籍保管、發給土地契據、估計地值等事務。1930年,國民政府立法院據此通過《中華民國土地法》,該法對土地所有權、重劃與測量、登記簿冊與地圖、登記程序與登記費、權利書狀等作出法律規定。

(3)政府對土地整頓謹慎。第一次民政會議后,國民政府發出土地整頓令:“值茲訓政開始,自應力加整頓,務期賦由地生,糧隨地轉。富者無抗匿之弊,貧者無代納之虞,以收田賦平均之效”[6]。土地測量可使政府明了土地分配狀態,人民有權利保障,土地測量可行?！耙?00萬畝為標準縣分,合辦理測量登記全部所需,約在20萬左右。此項經費之來源,即就全縣辦理登記時,依法應收之登記費及書狀費,即充分敷用,惟在辦理測量之初,登記費及書狀費尚未能收入以前,如能由地方政府籌措三數萬元以資周轉,則全縣地籍之正式清理,即可分區推進,限期完成?！盵5]58主管土地行政的內政部認為,土地整理操之過激則病民,進行失序則亂政。為土地整理做準備,內政部建立全國土地委員會,閱時16個月,完成21省909縣1745344戶土地調查。

政府深知土地問題重要,但自治是孫中山的政治遺產,是近代以來中國政制建構方向,國家內政中心選擇了先自治后土地清丈的行政程序。國民黨三大決定自1929年開始執行《縣組織法》,訓練人民行使選舉、創制、罷免、復決權,至1935年底全國絕大多數縣完成自治,國家由訓政進入憲政。當時自治環境及人事調查、戶口登記、宣誓選舉、組織區劃條件根本不具備?！稗r村崩潰,經濟枯竭,已成為不可掩蔽的事實。除大都會的一角外,到處可見一種人類所不忍見之窮苦現象。在一般啼饑號寒的民眾里頭,要使其領受國民常識,明瞭世界大勢,擔負國家基礎工作,自然是萬不可能的事?！盵5]當自治遇到困境、引發系列社會問題無法進行時,內政中心轉向行政整理,土地整理是其組成部分。

2.部分省縣的土地清丈

地籍混亂是田賦不公和政府收入減少的根源,亦違背孫中山平均地權之旨。自治引發的各種稅捐附加使本已負擔十分沉重的人民雪上加霜,鄉村更加敗落,引發民變。國民黨第二次內政會議對縣政總結評判,決定內政中心轉向行政整理,建立起權力主體明晰、組織運行規范、對象清晰適度可行的行政體系和管理制度。土地陳報和土地清丈是行政整理對象之一[7]。地主自行土地陳報簡便易行,節約成本,是政府獲取土地關系和土地數量措施之一,但易于作弊。土地清丈事繁費巨,卻是確立土地權屬關系、實現土地行政有效和解決田賦不公正本清源之策。在國民政府直接統治區域內,只有江蘇省、浙江海鹽縣、河南南陽縣進行了土地清丈,部分地方進行了土地陳報,多數地方維持現狀。

(1)江蘇土地清丈。江蘇是首都所在地,地籍最為混亂。陳立夫主政江蘇始即放棄自治,推行行政整理,在統一縣稅收、建立縣金庫和統一縣財政收支、土地整理與田賦征收改革方面,成效顯著。自1934年5月到1937年,江蘇辦圖根測量39縣,道線測量21縣,辦地籍清丈22縣。1936年年底,辦土地登記者即有19縣。土地測量完竣的縣一是進行所有權登記;二是為他項權利登記,包括地上權、用佃權、地役權、佃權、抵押權等;三是權利轉移登記,包括遇有繼承、贈與、買賣或分割,需依法定手續登記,否則不發生法律效力;四是接辦不動產登記[8]。規范的土地管理制度逐步建立。

(2)河南省南陽縣土地清丈。南陽縣地畝向無確切統計,“田賦錯亂特甚,以至糧銀原額31500余糧,而收數不及20000。地方經費短絀,教育建設等要政,均受影響,對省解款,尤感不足。加以糧銀飛灑寄詭,流弊最多?！盵9]2251932年,“地主自行陳報,共計1418620市畝零5分,與原前之地畝糧銀數目,相差甚巨”“除忠誠地主照實陳報外,所有狡黠豪劣之徒,及不明陳報之真意者,設法朦朧,隱瞞透漏,不一而足,耕地畝數,糧銀數目,仍難核實?！盵9]224為徹底解決問題,縣政府依國民政府《土地簡易丈量法》成立整理田賦委員會,制定《南陽縣清丈土地計劃大綱》,采幾何學求面積方法清丈土地。費時年余,用款2萬余元,丈出無糧好地160余萬畝。[9]226土地清丈后地主申請土地登記書,將已有土地填造齊全,經田賦委員會審核無訛填發土地暫時營業執照作產權保障。如遇有土地所有者土地當、買、析居情事,到田賦委員會辦理轉移手續,將轉移戶姓名、住地、畝數、地號逐一核對,發給新營業執照,并填轉移證四聯單一份,謄給地主及該管區鄉鎮各一份,以備查考。土地管理制度基本建立。

土地清丈實現了田賦公平?！叭h可耕地面積3042400市畝9分6厘。內有無糧地1606400市畝9分9厘6毫。丁銀正額,該縣原為31500余兩,每年所征只及原數三分之二,其余三分之一,大半均在有地無糧之豪戶手中。此次均被清出,原有之應征數可完全征齊”。[9]226地畝等級、業主姓名、應納糧銀均經厘定,錯亂積弊悉數清除。土地等級畝數本著不增不減原則,就原有糧額分配糧銀。有田則有賦,有糧即有田,地多而土質肥沃者,糧亦多,地少而土質貧瘠者,糧亦少,民眾永免偏枯不均之弊。政府稅收因清丈而增加,民眾負擔因平均而減輕,又防止了富商兼并及奸民偷漏,社會秩序自然安寧。

(3)浙江省海鹽縣土地清丈。海鹽是浙省地政最紊亂的縣,糧不跟土,戶不同名,寄糧、報糧、飛糧、空糧、失糧等等,情弊百出,復雜異常。第一次清丈歷時4個月,雇員編號15人,繪圖83人,造冊56人,歸戶77人,校對24人,特務11人,測費10余萬,成績不善。第二次清丈費時2個月,雇員求面積80人,換算12人,特務20人,完成幅數1200,完成丘數508000。此次籌措經費8萬余元,廣泛宣傳清丈意義,組織精心籌劃,完成測量?！叭h土地面積,計有七十八萬四千市畝,而現征糧額不足五十四萬舊畝,而實征又不過三十五萬舊畝,尚不及糧額百分之六五,全縣失糧面積,幾近五十萬舊畝。政府損失之大,于此可見。如按實畝征,政府每年至少可增加三十余萬元?！盵10]

三、國民政府土地整理評價

1.土地整理是北洋政府土地清丈的賡續

明晰土地經界,確立土地權屬和田賦,建立統一土地管理制度始于北洋政府。1914年,“政府下令清理田畝,厘定經界,著內務財政兩部會同酌定辦法,呈候特派大員,設局籌辦,先由京兆區域試辦,特派督辦大員主持,分測丈、造冊、清賦、總務諸科,于京兆地方設經界行局,置坐辦等員,以期承上啟下,于實行測丈縣內設立經界事務所,編制測丈隊,并參用本地士紳,隨同組合”“我國地畝,久未整理,遽行清丈,糾葛難免,非有評判機關,不足以平爭議,應設立特別經界評判會及普通經界評判會,專司經界爭議案件”[7]1148。清理地畝,國家可周知其方域,人民可確定權利。經界局審酌舊制,參照外國成規,編訂《經界法規草案》42種。主要有《經界調查章程》《經界清丈章程》《土地陳報規則》《土地清冊規則》《地方經濟及習慣調查表式》《一等圖根測量薄式》《地稅戶冊式》等。比較北洋政府與國民黨土地法,國民黨《土地法》除高唱平均地權口號外,目的及法規內容與北洋政府基本一致,其土地整理可視為北洋政府土地整理的賡續。

2.土地清丈對政權鞏固作用有限

當時國情決定了社會的根本問題是農民,農民的根本問題是土地。內政部坦承中國農民勞苦貧乏,改善農民生活為目前切要之圖,整理土地為解決民生問題之根本要政,測量全縣土地為訓政時期完成縣自治之必要條件,在財政立場可謀田賦增加,法律立場可謀經界確定,經濟立場可謀農鄉發展,民生立場可謀分配平均。但又以各地租佃關系、田租額數不一為由,不鼓勵推動縣政府清丈土地,僅制定田租額數、農民生產生活概況調查表,頒發縣市填表,為二五減租之標準?！锻恋胤ā吠ㄟ^后,廣東、湖北、上海省市政府呈請中央從速制定土地法施行法,江蘇、上海、浙江著手土地整理,內政部以土地行政不統一為由,認為法案“關系國家根本大計,應體察情形,慎重辦理”[7]1167。直到自治人事調查和戶口登記相互推諉蒙混、公民宣誓登記少有參加、區域劃分打破固有生活區域引發系列社會問題、以自治為名的田賦及田賦附加增多,引發社會動蕩,內政中心才轉向行政整理。作為行政整理組成部分的土地清丈,全國除江蘇完成全省一百余縣清丈外,國民政府直接統治區土地清丈地方有限,小規模的土地清丈對政治有效、政權鞏固作用十分有限。

3.國民政府土地整理失敗是必然的

馬克思指出,政治統治只有在其履行公共職能時才能存在。政治合法取決于政治有效,政治有效取決于政策顧及社會整體利益,促進社會公平。超越經濟文化水平的自治與急迫解決的土地問題本末倒置,使國民黨政治無效;土地清丈不能廣泛開展,使土地行政失敗,政府只是定法規、發表格,被譏諷為“表格政治”“公文政治”。政治無效與行政失敗使本不具正當性的政權失去其合法性。國民政府由不同利益集團組成,權力不集中,意志不統一,內政中心分散。土地整理涉及地主階級利益,牽動國民政府統治基礎。土地整理遲緩有限表明國民政府缺乏解決社會矛盾的決心和意志,不能顧及社會整體利益,不能實現國家應有的普遍性。20世紀30年代,國民政府政治自中央至地方“空疏、疲玩、糊涂、黑暗”,“此即由于行政機構之失調,行政方針之失策與行政人員之失效,因此不僅不能產生好的效果,反而病態嚴重,形成無惡不備的政治”。[11]政治無效,行政失敗,是國民黨土地整理失敗,直至喪失政權的主要原因之一。