人力資源視角下社會治理面臨的挑戰與應對策略

李忠橋，程 娟

（1.四川省人力資源和社會保障廳 專家服務中心,成都 610015；2.重慶中醫藥學院 馬克思主義學院，重慶 402760）

一、引言

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出頂層設計和全面部署，指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。作為保障社會和諧穩定發展重要環節的社會治理，受到社會廣泛關注。創新社會治理，多角度探索社會治理模式，對社會穩定和諧發展、維護國家長治久安具有非凡的價值和意義。

社會治理是指在現代社會中，政府、市場、社會、公民等多元主體，為保障國家安全，維護社會和諧穩定，促進社會發展進步，而對社會進行的綜合性管理。社會治理是一個與社會緊密相關的概念，其內涵主要包括四個方面：一是治理主體多元化，即國家、企業、個人等社會主體都參與到治理過程中；二是治理內容多樣化，包括社會問題的解決、社會秩序的維護等方面；三是治理方式科學化，主要指治理方式包括協商、協調等方法，以更好地解決社會問題；四是治理手段多樣化，主要包括法律手段、經濟手段和技術手段等。

當前關于社會治理的研究集中在治理體系和治理能力兩方面。關于推進國家治理體系和治理能力現代化的理解，要注意兩個問題：一是不能將全面深化改革的總目標分開來看，而是應該當作整體來對待。我國推進的社會治理現代化，是在中國特色社會主義制度基礎之上，目的在于完善和發展中國特色社會主義制度。二是不能用西方話語體系來解決國家治理體系。首先不等于西化，“治理”概念并非西方現代政治文明的專利，我國的治理體系和治理能力現代化是建立在中國特色社會主義制度基礎之上的。其次不等于資本主義化，西方的治理體系和治理能力現代化以資本為中心，我國的治理體系和治理能力現代化以人民為中心。黨的二十大報告指出：“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[2]。怎樣才能讓人民真正參與到國家治理體系中來，又如何提升治理參與者的素質與能力，為推進國家治理能力現代化提供智力保障，這是本研究的出發點。

二、相關研究綜述

（一）關于我國社會治理發展階段研究

由于中國社會治理提出的時間較晚，理論發展滯后于實踐創新，過去更多借鑒西方治理理論，忽略了中國特色社會治理話語和理論體系構建[3]。黨的十八大之前，學術界對社會治理的解讀更多的是西方視角，如運用?？碌摹爸卫硇g”的概念，1995年全球治理委員會提出的“治理”概念等。我國國家治理理論已從改革開放前嚴格的計劃管理、黨的十八大以前的社會管理模式躍升到黨的十八大以后的社會治理，實現了三次重大理論突破[4]，社會治理研究受到學術界關注。黨的十八大報告提出“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創新社會管理，正確處理改革發展穩定關系”[5]，這一表述在完善我國社會管理理論體系的同時，也為我國治理理論從“社會管理”躍升到“社會治理”奠定了基礎[4]。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵1]這是中國共產黨第一次以正式文件的形式提出“社會治理”概念，標志著中國共產黨社會治理理念的再一次深化[6]。黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”[7]。黨的十九屆四中全會指出社會治理的目標是“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[8]。這一提法標志著黨對于加強和創新社會治理已經有了更高標準的戰略目標,具有重大意義[9]。黨的十九屆五中全會更是進一步明確了“十四五”期間社會治理創新的任務和2035年社會治理創新的遠景目標[10]。黨的二十大報告中國家安全觀部分提出“共建共治共享的社會治理制度進一步健全”[2]，明確將社會治理現代化納入國家安全與社會穩定的頂層設計框架之中[11]。中國社會治理在豐富的實踐創新基礎上，逐漸從局部的、感性的社會治理經驗上升為系統化、理論性的社會治理中國經驗、中國理論和中國方案[3]。

(二)關于社會治理面臨挑戰研究

黨的十八大以來，我國各個領域各個行業發展取得重大成就。黨的二十大報告“明確我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[2]。實現治理能力現代化還面臨諸多挑戰：一是關于治理主體，如何實現從多元主體向社會治理共同體的轉變。多元主體是指基于平等地位與共同場景之中參與公共治理的社會、政治性的多元力量[12]。社會力量在承接政府職能、協助政府履行相關職能、滿足公眾需要方面有其優越性，社會力量通過正式的制度化渠道表達自身利益[13]。社會治理共同體是“政府、社會組織、公眾等基于互動協商、權責對等的原則，基于解決社會問題、回應治理需求的共同目標，自覺形成相互關聯、相互促進且關系穩定的群體”[9]。二是關于治理形式，如何實現從動員參與向志愿參與轉變，從基于組織賦權的參與向基于價值認同的參與轉變，表現為骨干動員和自覺激勵[14-16]。三是關于治理工具，特別是技術嵌入社會治理帶來的挑戰。新興技術推動社會治理能力現代化，如人工智能、數字時代，同時也給社會治理帶來前所未有的挑戰。掌控著尖端人工智能技術的有關企業隨著技術的升級優化與市場普及，逐漸承擔了公共職能，相應的為社會帶來了矛盾與沖突。如技術擴張與行業沖突，技術異化與勞資矛盾，技術安全與數據危機[17]。伴隨著信息資源技術的發展，互聯網逐漸成為重要的輿論角力場，而其中非理性網絡輿論給社會治理帶來了前所未有的挑戰[18]。

三、人力資源對社會治理的啟示

（一）當前社會治理主體面臨的挑戰

國家、企業、社會組織、志愿者、個人等都是社會治理的主體，參與到社會治理中主體數量的多少影響著社會治理的覆蓋面，能否將社會治理主體有效組織起來影響著社會治理成效，治理主體間能否建立共同的價值觀念影響著社會治理共同體的形成。當前，我國社會治理主體還面臨著挑戰。

1.多元化利益訴求難以得到有效滿足

當今社會經濟發展日新月異，城市社區的城市空間結構發生了變化。此外，城市社區的經濟發展方式、產業結構、社會的基本結構也在發生變化。各種社會主體的價值導向發生重大變化，人民群眾對利益需求也變得越來越復雜多樣。同時還面臨著各類主體需求的不均衡與差異性。當前的治理形式已不能滿足新時代環境下國家經濟社會發展的需要。

2.薄弱的社會組織難以被有效組織

黨的十八大以來，我國政府職能轉變是為了實現政企分開、政社分開。社會組織作為政府與社會、個人的橋梁，如雨后春筍般地發展起來。社會組織的組織形式不僅有效整合了典型單位制趨于式微后釋放出的原子化個人，而且在國家主導的社會治理中發揮著重要作用，成為社會治理共同體中不可或缺的主體之一[19]。截至2022年底，全國在民政部門登記的各級各類社會組織89.2 萬家，包括社會團體37.1 萬家、社會服務機構51.2 萬家、基金會9316 家，全國社區社會組織超過175萬家[20]。社會組織在參與社會治理過程中難以被有效組織起來。一是社會組織覆蓋人群的有限性。社區社會組織的興起，為居民參與社會治理提供了平臺和機會。但是社區社會組織覆蓋人群主要是社區的“一老”和“一小”，例如“街道參與社區事務治理的居民群體以離退休人員為主，上班族基本不參與……以本地戶籍居民為主，外來人口基本上不參與”[21]。二是社會組織的專業性作用還未完全發揮，如“集中于文娛體健，參與領域有待拓展……在街道開展的‘問政’活動中，街道的‘一五一十’工程和社區的民政建設資金項目只是在項目征集過程中有少許社會組織參加，而在項目策劃、項目實施、項目監督和項目評估等一系列環節中，都未能發現專業社會組織的身影，致使其參與深度有限?！盵21]三是社會組織自身力量薄弱。缺乏穩定的資金支持、人才流動性大、人才專業性不足是其自身短板?！百Y金來源渠道的單一性、資源獲取不充分……社會組織規模較小，自身結構不穩固，尤其是專業人才儲備不足”[22]等因素都制約著社會組織的發展?；鶎尤藛T缺乏堅定工作意志和強烈使命感的問題，這也是部分外部條件導致的，許多基層社會組織都存在硬件設備不完善，相關采購費用不到位等問題，致使社會治理少見社會組織身影。

（二）人力資源與人力資源管理理論概括

人力資源（Human Resources，簡稱HR）指在一個國家或地區中處于勞動年齡、未到勞動年齡和超過勞動年齡但具有勞動能力的人口之和,或者是指一個國家或地區的總人口中減去喪失勞動能力的人口之后的人口[23]。其中勞動年齡人口是指年齡處于18～59 歲人口，“未到勞動年齡和超過勞動年齡但具有勞動能力人口”分別是指16～17 歲與60 歲及以上人口。如何讓具有勞動能力的人發揮其作用，再實現從人力資源到人力資本的轉換，發揮“人”的作用，創造價值，就需要對人力資源進行管理。人力資源管理是指在經濟學與人本思想指導下，通過招聘、甄選、培訓、報酬等管理形式對組織內外相關人力資源進行有效運用，滿足組織當前及未來發展的需要，保證組織目標實現與成員發展的最大化的一系列活動的總稱[24]。簡單地說，人力資源管理就是通過對人的選、育、用、留的一系列流程管理，讓人力資源能夠發揮效用、為組織實現目標的過程。

人力資源管理的發展經歷了人事管理到人力資源管理再到人力資本管理，突出了對于“人”的重視，注重對“人力資源”的培養與運用，讓“資源”轉化為“資本”。不僅只注重“人力資源”功能的發揮作用，還要考查在發揮作用過程中的投入與產生，成本與收益等。

隨著社會經濟發展與變遷，人力資源管理發展理論與模式也在不斷提升。人的個性發展越來越得到尊重，信息化和大數據時代愈演愈烈，傳統人力資源部門只強調人的弊端日益顯露。隨著社會分工的細化，不同專業、業務人員的管理也應呈現出個性化、差異化。而傳統人力資源部門和業務部門的“斷層”，如人力資源管理部門的員工不懂得業務人員的需求與行業規律，這已經成為一個亟待解決的問題。人力資源三支柱是眾多解決人力資源管理的模式之一，在眾多企業中應用與發展，破解了人力資源管理部門與業務部門“斷層”的難題，更好地發揮人力資源管理部門功能。

人力資源三支柱包括人力資源專家、人力資源業務合作伙伴、人力資源共享服務中心[25]。人力資源專家（HRCOE）：在承接業務部門需求的基礎上，制定系統的、專業性、有針對性的政策戰略。人力資源業務合作伙伴（HRBP）：是人力資源部門和各業務部門聯系的橋梁。人力資源共享服務中心（HRSSC）：對企業內部與人力資源管理有關的所有基礎性行政工作的處理，與各個業務單元形成溝通?！叭е比肆Y源模式是一種能將人力資源管理部門和人力資源管理專業人員從傳統事務性工作中解放出來，使其工作變得更具戰略性和專業價值的一種模式?！叭е比肆Y源模式可以幫助人力資源管理部門有效應對戰略和業務的需要，使人力資源管理從業者更具戰略價值[26]。

人力資源業務合作伙伴（HRBP）負責向人力資源專家及時反饋業務部門的需求，并尋求人力資源專家的專業指導；向人力資源共享服務中心反饋業務部門的日常人力資源管理工作需求，尋求獲得人力資源共享服務中心技術和服務支持。人力資源專家向人力資源業務合作伙伴提供方案支持；為人力資源共享服務中心提供專業指導并幫助其制定制度技術規范。人力資源共享服務中心向人力資源專家及時反饋問題；為人力資源業務合作伙伴提供技術和服務交付?！叭齻€支柱”相互聯系、相互支持。和傳統人力資源管理相比，人力資源業務合作伙伴（HRBP）起著有效“上傳下達”的承接作用，將業務部門的需求與人力資源服務有效結合起來，向上尋求人力資源專家的專業支持，同時獲得人力資源共享服務中心的具體人力資源管理服務。一個優秀的HRBP一定是精通業務，并熟悉人力資源管理全流程的人才。

（三）人力資源視角下的社會治理可行性分析

在國家發展建設中，人民群眾一直處于建設者角色，但同樣也是治理者。因此人力資源視角下的社會治理應考慮如何實現人力資源理念滲透，提升社會治理成效。

從理論層面來看，人力資源理念在社會治理中的實踐應用，表明了人民群眾可以參與到社會治理中，共同致力于社會發展。因此，在此背景下基于人力資源視角下的社會治理應考慮以下幾個問題：一是在社會治理中是否能夠賦予人民群眾真正的治理者角色。二是如若將人民群眾納入到社會治理中，那全體人民群眾的權利、責任、義務是否應保持一致。三是在社會治理中人民群眾與同是社會治理者的政府、社會組織等主體之間又是什么樣的關系[27]。

從實踐層面來看。任何理念的執行均需要考慮諸多層面，只有各個環節相互融洽、能夠更好地連接，才能保證理念的落地，也才能充分發揮理念的真正應用價值。為此基于人力資源視角下的社會治理面臨著實踐挑戰，主要包括：第一，在社會治理機制中應采用何種手段才能保證人力資源理念被兼容。第二，從戰略制定、政策執行、監督實施三個角度考慮而言，人力資源理念與社會治理是否具有較高的實踐切入點與方向。第三，社會治理應避免自利主義，但市場機制的自利性較為強烈，因此基于人力資源視角下的社會治理實踐能夠有效規避這種自利性，從而保證社會治理突出民意[28]。

面對這樣的社會治理難點，人力資源視角下的人力資源管理模式是否能給一些啟發呢？人力資源管理三支柱主要被運用在企業管理中，特別是現代大型企業中。治理主體多元、治理內容全面多樣是社會治理最基本特征，運用科學治理方式與現代治理工具是其必然要求。在社會治理中，廣大人民群眾、企事業單位、社會組織參與到治理中來，首先要激發治理主體的參與意愿，其次是提升治理主體的參與能力，最后還需要調動治理主體參與到治理行動中來。人力資源三支柱模式應用于社會治理參與主體的啟示在于，通過構建社會治理專家庫、社會治理業務伙伴、社會治理共享服務中心，將治理主體作為人力資源進行有效開發與運用，提升參與能力與參與成效。本研究認為，基于人力資源視角來探索社會治理能力提升策略，構建“共建共治共享”的新格局，必要且可行。

四、基于人力資源視角提升社會治理能力的策略

社會治理能力提升在理論和實踐上都面臨著挑戰，破解難點和關鍵點在于“人”。社會治理共同體形成，需要各類組織與社會大眾具有參與治理的主觀意愿，培養共同的價值認同和期望。

（一）將社會治理的多元主體作為“人力資源”進行開發與應用

周進萍[29]通過三個典型案例的扎根研究，提煉出社區治理共同體構成要素，包括共同利益、共同情感、共同價值等。社會治理多元主體包括社會公眾、企事業單位、社會組織、社會團體、志愿者隊伍等，主體間缺乏共同情感、共同價值，這需要通過有組織有意識地引導，讓社會治理主體間建立起共同情感與共同價值，最終體會到多元主體間是具有共同利益的共同體。我國的社會治理形成土壤與西方不同，西方奉行社會中心與個人本位，理性經濟人假設則成為社會治理的邏輯建構基礎，而我國所施行的中國共產黨領導下的社會治理，是以人民為中心的集體本位為邏輯起點，打造共商共建共享共治的多中心治理網絡，進而實現吸納與激活多方主體參與的治理格局[30]。在當今中國的土壤上，將異質性程度高的多元主體吸納到社會治理是有其基礎的。在此基礎上，將社會治理參與主體視為“人力資源”，激活各方的參與意愿，提升各自的參與能力。資源是自然形成，未經開發的，如未得到較好運用，其功效難以發揮。同樣，社會治理多元主體如果不經過有目標地組織起來，也難以形成合力。將社會治理的多元主體作為“人力資源”進行開發與應用，有助于社會治理共同體形成。

（二）將人力資源管理“選、育、用、留”流程運用到社會治理全過程

把社會治理主體各方的參與意愿調動起來，還不能保證有效地參與社會治理。將人力資源管理“選、育、用、留”流程運用到社會治理全過程，有助于提升參與主體的參與能力。首先是“選”，即人員的選拔。根據公共事務的專業需求，有針對性選拔志愿者、群眾、企事業單位、社會組織等參與到相應公共事務的治理中。其次是“育”。根據公共事務的工作要求，開展系統性、專業性培訓，以提升公共事務的有效服務能力。再次是“用”，根據參與主體的自身能力與資源，將其有效地配置到相應崗位，確保人盡其才，物盡其用，最大程度地實現人崗匹配，保障效用有效發揮。最后是“留”，即設計相應激勵制度對參與主體的參與行為給予激勵，一方面最大程度激勵其發揮服務效應，另一方面培育參與主體長期參與公共事務中的意愿，提升其對公共事務參與的認同度和責任感。

（三）構建社會治理三支柱

1.構建社會治理專家庫

社會治理專家庫應該具有過硬的知識儲備和專業素養，對社會治理有高度認同度，在社會治理指導中能發揮更強的凝聚力和向心力。根據社會事務性質和背景、社會治理主體的能力與資源，為各項社會事務制定戰略，依據社會事務的需求制定相應的策略、方案。依托市域內高校、黨校、科研機構，整合社會學、政治學、管理學領域的專家學者，成立市域層面基層社會治理學會和智庫，形成合力，壯大基層社會治理研究能力，為持續提升基層社會治理能力和治理質量提供強大智力支持[31]。

2.構建社會治理業務伙伴

前面已經分析HRBP（人力資源業務伙伴），即精通業務內容，又熟悉人力資源管理流程。BP 可以看作是有某一專業基礎的業務型人才，如具有財務管理、人力資源管理等專業管理知識，又深耕于某一領域或某一行業的人才。社會上對于這類復合型人才有著較大需求?；谌肆Y源視角下的社會治理業務伙伴是指即具有人力資源管理專業知識或管理經驗，同時又熟悉某一社會事務領域的人才集合體。社會治理業務伙伴起著承上啟下的銜接作用，將社會事務的需求與人力資源服務有效結合起來，向上尋求社會治理專家的專業指導與方案支持，向下提供社會治理共享服務中心的具體人力資源。一是評估需求。一方面評估社會事務的參與要求，包括對于人力、物力、資源的需求，為社會事務高質量有序開展提供保障與基礎；另一方面評估社會治理參與主體的參與意愿和能力。二是有效反饋。將“供”“需”雙方需求反饋到社會治理專家庫，專家庫提供有針對性的專業服務方案。三是開展人力資源管理。根據社會事務的業務要求，運用人力資源管理“選、育、用、留”管理方法，有效配置人力資源。四是搭建平臺，保持“供”“需”良性互動，高效暢通。實施社會事務參與的動態管理，實時更新“供”“需”最新去向，保持雙向溝通的渠道暢通，保持溝通有效。

3.構建社會治理共享服務中心

一是廣泛宣傳，促進實現社會治理“人人有責”，影響更多社會公眾參與到社會治理中來。通過社會治理共享服務中心的廣泛宣傳，讓更多公眾、企事業單位、社會組織參與到社會事務中來，同時保持參與渠道暢通，讓公眾參與便捷、直接，實現社會治理“人人有責”。二是組織參與社會事務，推進實現社會治理“人人盡責”。通過社會事務讓更多公眾參與到社會治理中，在社會事務組織過程中，用好組織管理方法，提升參與者的認同感與獲得感。社會治理共同體強調廣大公眾基于價值認同自覺參與到社會治理中來，將參與公共事務內化為每個公民的責任，實現“人人盡責”。三是積極推廣，確保實現治理成果“人人享有”。廣大公眾參與到社會事務中來，有助于社會事務的開展，同時也有助于參與者個體的成長與收獲。社會治理共享服務中心要積極推廣參與成效，讓更多有需求的人能納入到服務體系中，同時也讓更多有參與社會事務意愿的公眾有渠道參與到社會治理中來，確保治理成果“人人享有”。

五、結語

社會治理是我國一直以來在改革和發展進程中關注的重大問題，也是與民生、社會發展、國家長治久安密切相關的重要內容?；谌肆Y源視角下的社會治理為社會治理探索出一條新的發展方向。運用人力資源管理“選、育、用、留”的管理方法，有效提升社會治理參與主體的參與能力。構建社會治理專家庫、社會治理業務伙伴、社會治理共享服務中心，助力建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。