監獄罪犯管理工作的法治化進程
——以《監獄計分考核罪犯工作規定》新舊變化為視角

高江川

(山西警官職業學院,山西 太原 030006)

司法部《監獄計分考核罪犯工作規定》(以下簡稱《新規定》)于2021年10月1日起施行。該規定對計分考核罪犯工作進行了全面梳理和修訂完善,提出了新的要求,同時,廢止司法部《關于計分考核罪犯的規定》(司發通〔2016〕68號)(以下簡稱《舊規定》),這是中國監獄改革工作向深水區邁進的標志?！缎乱幎ā愤M一步為監獄管教民警提供了詳細的考核尺度和衡量標準,這是監獄工作者踐行黨的十九大報告提出“建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家,發展中國特色社會主義法治理論,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設……”[1]的真實寫照。為提高罪犯改造質量,加快監獄改革進程,深化司法體制改革跨出了堅實的一步。

一、新、舊《監獄計分考核罪犯工作規定》變化

(一)《新規定》條款增多,內容更加詳實

《新規定》為監獄管理機構管理罪犯制訂計分考核細則提供了圭臬,為監獄提供了考量罪犯標準和基本尺度?！杜f規定》5章33條,共2600多字;《新規定》7章57條,共6600多字,無論從章節還是字數上,《新規定》都比《舊規定》有更強大的陣容和精細的內容。正如《新規定》第二條所述,“計分考核罪犯是監獄按照管理和改造要求,以日常計分為基礎、等級評定為結果,評價罪犯日常表現的重要工作,是監獄衡量罪犯改造質量的基本尺度,是調動罪犯改造積極性的基本手段”,也為監獄管教民警考核罪犯提供了更為具體的工作尺度和衡量標準。

(二)計分考核時間前置

計分考核時間前置,追溯到罪犯在看守所羈押期間,將罪犯在看守所的表現也納入到入監教育期間考核范圍?！杜f規定》第三條規定,“計分考核按月進行,自罪犯入監教育結束次日起實施……”。而《新規定》第四條規定,“計分考核自罪犯入監之日起實施,日常計分滿600分為一個考核周期,等級評定在一個考核周期結束次月進行”;第十八條規定,“罪犯入監教育期間不給予基礎分,但有加分、扣分情形的應當如實記錄,相應分值計入第一個考核周期。監獄應當根據看守所提供的鑒定,將罪犯在看守所羈押期間的表現納入入監教育期間的加分、扣分,并計入第一個考核周期?！庇纱丝梢?《新規定》比《舊規定》的計分考核時間提前,入監立即對罪犯進行管理考核。同時,將罪犯在看守所羈押期間的表現納入到計分考核中,這樣就使行刑權從“監獄”延伸到“看守所”,使罪犯的管理與考核銜接起來,貫穿了整個刑罰執行的全過程,不會出現刑罰執行過程中斷層和盲區。這樣罪犯的表現就一直處在監督和考核之中,填補了以前執法空白和漏缺,為罪犯減刑提供了原始憑證(1)這里指的是罪犯在看守所羈押期間的刑拘證、逮捕證及在押人員在羈押期間的表現情況等。和分數積累,特別是為短刑期罪犯和一貫表現好的罪犯增加了減刑機會,提高了他們的改造積極性。

(三)強化了計分考核機構

《新規定》強化了計分考核機構,劃清了考核職權與職責,嚴肅了執法權的行使、監督與責任追究?！杜f規定》第三章第九條至十一條明確了計分考核的組織機構和考核的方法,但考核條款不具體,只是給了一個方向?！缎乱幎ā返诹鶙l規定,“監獄成立計分考核工作組,由監獄長任組長,分管獄政管理的副監獄長任副組長,有關部門負責人為成員,負責計分考核罪犯工作的組織領導和重大事項研究。監區成立計分考核工作小組,由監區長任組長,監區全體民警為成員,負責計分考核罪犯工作的具體實施。監獄的獄政管理部門承擔計分考核工作組日常工作,監區指定的專職民警負責計分考核工作小組日常工作,監區管教民警負責罪犯日常計分和提出等級評定建議?！边@一條囊括了《舊規定》第九條、第十條的相關規定。明確了計分考核機構分為監獄和監區兩級,并對相關組成人員與職責、“重大事項”和“日常事項”進行了劃分。首次明確監區“專職民警”與“管教民警”職責?！缎乱幎ā返诙邨l規定,“對罪犯加分、扣分,監區管教民警應當以事實為依據,依法依規提出建議……且單次適用分值2分以下的扣分,監區管教民警可以當場作出決定,并報計分考核工作小組備案。對單次適用分值5分以上的加分、10分以上的扣分和專項加分,由計分考核工作小組報計分考核工作組審批?！边@賦予了民警加分權和具體分值,有了實際的操作性和工作主動權。

習近平總書記指出,司法責任制改革是全面深化司法體制改革必須牢牢牽住的“牛鼻子”。完善司法責任制,是建立權責統一、權責制約、權力制約的司法權運行機制的關鍵,也是深化司法體制改革的核心。[2]《新規定》緊緊圍繞這一核心對監獄民警及相關工作人員的計分考核罪犯工作質量實行終身負責制,打通了司法責任制執行的“最后一公里”。其第七條規定,“監獄計分考核罪犯工作實行考核工作責任制,‘誰考核誰負責、誰簽字誰負責、誰主管誰負責’,監獄人民警察及相關工作人員在職責范圍內對計分考核罪犯工作質量終身負責……”。在《新規定》中多次提出人民檢察院對計分考核罪犯工作的監督檢查,上級主管部門、紀檢機關的監督檢查,同時還要接受社會團體和人民群眾的監督。首次規定了監獄人民警察及相關工作人員在職責范圍內對計分考核罪犯工作質量“終身負責”,還明確設置了集體表決制。為確保計分考核罪犯“公平、公正、公開”,還規定內部監督與社會(外部)監督相結合;上級監督和自身監督相統一;事前監督與工作中監督同步進行。除此之外,《新規定》對監獄民警在計分考核中容易出現違規、違紀、違法的十種情形進行了一一強調,起到明令禁止的作用。這都體現了司法部對計分考核罪犯工作的高度重視。

(四)負分計分考核與從嚴考核

對不服從管教,違規違紀又犯罪的罪犯實行“負分計分考核制”(2)指新規定中對罪犯在服刑期間違規、違紀受到警告、記過、禁閉處罰,在監內又犯罪或停止監外執行,有漏罪情形的罪犯,取消已有的考核積分和獎勵,起重新考核?？己朔e分為負分的,保留負分開始考核。,對特殊類型罪犯從嚴計分考核?！杜f規定》第二十條規定,“罪犯在服刑期間又犯罪的,取消已有的考核積分和獎勵,自判決生效次日起重新考核?？己朔e分為負分的,保留負分”,這是該規定唯一出現“保留負分”的條款。與之相比,《新規定》在多處出現保留負分的條款,如第十五條規定,“罪犯受到警告、記過、禁閉處罰的,……扣減后考核積分為負分的,保留負分……”。第三十一條規定,“……因違反暫予監外執行監督管理規定被收監執行的,取消已有的考核積分和獎勵,自收監之日起重新考核;考核積分為負分的,保留負分……”。第三十四條規定,“罪犯因辦案機關辦理案件需要被解回偵查、起訴或者審判,經人民法院審理認定構成犯罪的,……考核積分為負分的,保留負分……”?！柏摲钟嫹挚己酥啤北苊饬俗锓柑用摽己说膬e幸心理,彌補了刑罰執行的遺漏點。

《新規定》為特殊類型罪犯設置了從嚴計分,嚴格限制加分項目,嚴格控制加分總量的條款。其第十九條規定,九種類型的罪犯,即：職務犯罪罪犯;破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪罪犯;組織、領導、參加、包庇、縱容黑社會性質組織犯罪罪犯;危害國家安全犯罪罪犯;恐怖活動犯罪罪犯;毒品犯罪集團的首要分子及毒品再犯;累犯;因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑以及死刑緩期執行的罪犯……,考慮到這些罪犯的犯罪性質和對社會的危害程度,對他們進行從嚴計分,設加分項目和總量的控制,這是計分考核設置的高壓線,嚴謹觸碰,堵住了各種關系為之說情打招呼、辦理人情案提前減刑的漏洞。

(五)“三大改造手段”全部為考核內容

將“三大改造手段”全部變為考核內容,使計分考核內容逐步健全?！杜f規定》第五條規定,“計分考核內容分為教育改造和勞動改造兩個部分,每月基礎分為100分”;《新規定》第十條規定,“日常計分內容分為監管改造、教育和文化改造、勞動改造三個部分,每月基礎總分為100分,每月各部分日常加分分值不得超過其基礎分的50%,且各部分得分之間不得相互替補?！被仡?990年司法部印發《關于計分考核獎罰罪犯的規定》中第六條“考核分為思想改造和勞動改造兩部分……”的條款,相比較2016年《舊規定》有了改進和提高,2021年《新規定》就更加全面詳實,可以用一個數學公式簡單的表述為：

1990年規定：基礎分=思想改造分(55分)+勞動改造分(45分);

2016年規定：基礎分=教養改造分(65分)+勞動改造分(35分);

2021年規定：基礎分=監管改造(35分)+教育和文化改造(35分)+勞動改造(30分)。

上述可見,《新規定》計分考核內容比《舊規定》全面,可操作性強,實現了“三大改造手段”在計分考核實踐中的運用,完成了理論與實踐的高度統一。監管改造、教育和文化改造、勞動改造經過半個多世紀的發展,終于全部成為改造罪犯行之有效的手段。罪犯計分考核是刑罰執行的核心部分,在司法改革中監獄作為刑罰執行的末端,也在逐步轉變、逐步完善、逐步健全,日趨合理。

(六)保護監獄民警的執法權和罪犯的計分考核權

合理設置考核分值和專項加分項目,充分保護民警的執法權和罪犯非正常情況下的計分考核權。

1.新增專項加分項目?！缎乱幎ā返谑臈l新增了專項加分項目：對于檢舉、揭發他人違法犯罪行為或者提供有價值破案線索的;及時報告或者當場制止罪犯實施違法犯罪行為的;檢舉、揭發、制止罪犯自傷自殘、自殺或者預謀脫逃、行兇等行為的;檢舉、揭發罪犯私藏或者使用違禁品的;及時發現和報告重大安全隱患,避免安全事故的;在抗御自然災害或者處置安全事故中表現積極的;進行技術革新或者傳授勞動生產技術成績突出的;省、自治區、直轄市監獄管理局認定具有其他突出改造行為等八種情形予以加分。專項加分設置是充分考慮到罪犯在改造中實際需要而設定的,以此作為調劑、平衡、協助民警管理。對于自覺改造、主動改造的罪犯,加分具有十分重要的激勵意義。

2.保護監獄民警執法權?！缎乱幎ā返谖迨龡l規定,“省、自治區、直轄市司法廳(局)、監獄管理局和監獄應當依法保障監獄民警在計分考核罪犯工作中的正當履職行為,對受到惡意舉報、污蔑、誹謗的監獄民警,應當及時調查澄清,并依法追究相關人員責任;對工作實績突出的監獄人民警察,應當及時給予表彰獎勵?！边@充分保護了監獄民警的執法權,對在計分考核中大膽工作、正當履職、敢于擔當的民警給予保護,體現出了“對黨忠誠,服務人民,執法公正,紀律嚴明……”[3]的警訓誓詞要求。

3.保護罪犯計分考核權?！缎乱幎ā返谑鶙l規定,“對因不可抗力等被暫停勞動的罪犯,監獄應當根據實際情況并結合其暫停前的勞動改造表現給予勞動改造分”;第二十條規定,“對老年、身體殘疾、患嚴重疾病等經鑒定喪失勞動能力的罪犯,不考核勞動改造表現,每月基礎總分為100分,其中監管改造基礎分50分,教育和文化改造基礎分50分?！斌w現出罪犯改造中一種特殊情形,由于不可抗拒的因素造成不能參加勞動改造,而是結合其暫停前的勞動改造表現給予勞動改造分值。對老年、殘疾和患嚴重疾病的罪犯實行不計勞動改造從寬計分原則,比較客觀公正,也比較人性化,體現出在計分考核中不搞“一刀切”,以實事求是的態度去進行考核,能激發罪犯保持積極健康的改造心態。

二、新、舊《監獄計分考核罪犯工作規定》的變化,體現了監獄工作法治化進程

通過以上幾方面的對比,可以看出《新規定》從內容結構、篇幅章節、追溯時間、獎懲分值、考核方式、責任追究、公開程度、監督檢查、嚴管厚愛、尊重人性及理論與實踐結合等方面均已超過《舊規定》。這些變化,是監獄工作法治化進程的一個側影。

(一)逐步建立和完善與其相配套的法律法規

與《中華人民共和國監獄法》(以下簡稱《監獄法》)的制訂、修改相比,《監獄計分考核罪犯工作規定》的修訂體現了力度大、時間短、效率高、針對性和實用性較強的特點。數字和時間能說明問題,用頒布與修訂的時間跨度來對比：1990年司法部印發《關于計分考核獎罰罪犯的規定》,2016年7月司法部修訂印發《舊規定》,2021年10月司法部修訂印發《新規定》。從時間上可以看出,從1990年到2016年的文本修訂用了26年的時間,這26年時間正好是《監獄法》頒布實施、監企分開、監獄布局調整,監獄改革步伐最大的時間段內,而相對應配套的《監獄法》和《關于計分考核獎罰罪犯的規定》等,卻遲遲沒有修訂或者說修訂的力度太小,跟不上監獄改革步伐,為監獄工作提供指導和服務不夠完善。但是從2016年《舊規定》實施,到2021年《新規定》實施僅僅用了5年的時間,及時彌補了《監獄法》在實際工作中的不足。從中可以看出,監獄工作者在黨的十八大后,在監獄改革中付出的辛苦與汗水,在建章立制、健全部門法規中已經走到了前列,使罪犯的計分考核有了抓手和落腳點。

(二)《新規定》的實施,使罪犯的改造質量逐步提升

《新規定》將每月基礎總分定為100分,每月各部分日常加分分值不得超過其基礎分的50%,且各部分得分之間不得相互替補。將監管改造放在“三大改造手段”的第一位,并對罪犯監管改造表現提出六項標準,具體為遵守法律法規、監規紀律和行為規范;服從監獄民警管理,如實匯報改造情況;樹立正確的服刑意識和身份意識,改造態度端正;愛護公共財物和公共衛生,講究個人衛生和文明禮貌;厲行節約,反對浪費,養成節約用水、節約糧食等良好習慣;其他遵守監規紀律的情形。

可以看出,遵守法律法規、監規紀律和行為規范是第一要求,其次是身份意識、社會公德和文明禮貌,再次是勤儉節約、節約糧食等。改造罪犯成為守法公民的考核分值為35分,占比為1/3還多,而教育和文化改造也是35分,這兩項占日常計分考核的70%,勞動改造僅占30%。這樣設定分值體現出中國監獄工作的改造方針是“懲罰與改造相結合,以改造人為宗旨”。避免了“以勞代改”的弊端,強調了各個部分的得分不能互相替補,杜絕了在計分考核中弄虛作假,用勞動分代替其他分值的弊病。同時,從分值上讓罪犯及其家屬一目了然,明白監獄不是“勞務隊”。在罪犯服刑中監獄始終堅持這個工作方針,各種現代化教育手段加以運用,強化矯正教育的作用,增強就業技能,規范化、制度化的考核規定可操作、利掌握,使罪犯的改造質量逐步提高。

(三)監獄管理法治化、規范化、科學化、精細化水平在逐步提高

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治,把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局,創造性地提出了全面依法治國的一系列新理念、新思想、新戰略,領導和推動我國社會主義法治建設發生歷史性變革、取得歷史性成就。

古人說“嘗一臠肉,而知一鑊之味,一鼎之調?！?3)參見戰國時代《呂氏春秋·察今》。通過對新舊規定的變化分析,可以看到監獄工作歷史演變和法治化進程。監獄民警隊伍建設向規范化、科學化、精細化方面邁出了新的步伐。隊伍的政治素質、業務素質和擔當意識不斷提高,堅持政治建警、科技強警、從嚴治警、從優待警,干警隊伍綜合素質明顯提高。隨著計分考核罪犯制度的完善與考核內容的規范,未來會有更多新的“教科書式”監獄執法標準體系實施,[4]統一刑罰尺度、規范執法行為、嚴格權力運行、強化執法監督。筆者作為一名監獄工作者,強烈呼吁修訂《監獄法》,與之相關配套的法律法規也盡快實施,為監獄工作進一步走向法治化軌道提供有力保障。