《水利工程質量管理規定》全面修訂的思考

楊曉紅 張瑞剛 馮亦佳 張偉

摘 要：《水利工程質量管理規定》是水利行業實施質量管理的最重要的制度保障，條款修訂是新階段水利高質量發展的風向標。結合新階段水利工作質量管理面臨的新情況、新要求，簡述了對該規定進行修訂的必要性。從框架結構調整、擴大規定適用范圍、進一步完善質量管理制度體系、強調終身責任制、鼓勵創新打造品質工程、規范檢測單位質量管理、豐富質量監督管理內容、實施驗評分離、強化人員管理、強化過程控制、豐富追責手段等11個方面，對比分析了新老規定之間的內容調整，論述了2023版《水利工程質量管理規定》的制度保障作用。

關鍵詞：《水利工程質量管理規定》；高質量發展；質量監督；修訂；質量提升

中圖分類號：TV512 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

質量發展是興國之道、強國之策。規范水利工程質量管理，落實質量管理責任，不斷提升質量管理水平，意義重大。近年來，國家把水利擺在基礎設施網絡建設之首，著力推進重大水利工程和災后水利薄弱環節建設，水利基礎設施建設迎來了前所未有的歷史機遇期，進入加速發展的黃金期[1-2]。

面對新形勢新要求，水利部于2023年1月發布了《水利工程質量管理規定》（以下簡稱《規定》），對1997年頒布的《水利工程質量管理規定》（以下簡稱“原《規定》”）進行了全面修訂，《規定》進一步健全了質量管理制度，為提升水利工程質量，推動水利工程建設管理水平邁上新臺階奠定了堅實基礎。

1 當前質量管理工作面臨的新形勢

1.1 任務重

近年來，國家大力推進水利基礎設施建設，將加快水利建設作為調結構、穩增長、惠民生的重要舉措。重大水利工程陸續實施，水利建設投資得到了前所未有的快速增長。水利工程建設任務日益繁重，許多工程涉及復雜地質條件、高地震區、深埋長隧洞、4 000 m以上高海拔等施工技術難題，質量控制難度大，任務重。

1.2 要求高

水利工程涉及公共利益和公眾安全。隨著水利工程質量的重要性越來越突出，全社會對水利工程質量的關注和要求也越來越高。新階段水利高質量發展的要求為工程建設賦予了更多內涵，2023年2月中共中央、國務院印發的《質量強國建設綱要》提出了“質量整體水平進一步全面提高”“先進質量文化蔚然成風”“打造中國建造升級版”等新要求。

1.3 監管嚴

黨的十九屆五中全會明確提出，“十四五”時期經濟社會發展要以推動高質量發展為主題?！都訌娝袠I監督工作的指導意見》《水利監督規定》等文件陸續印發，各級水行政主管部門更加注重強化監督管理，重視水利監管的良好氛圍逐漸形成，正在從“重建輕管”向“以管促建、建管統一”轉變，從行業監管整體弱向逐步強轉變[3]。

1.4 創新驅動

新一輪科技革命和產業變革加速演進，學科交叉融合態勢更加明顯。水利行業一直重視創新驅動發展，貫徹新發展理念、構建新發展格局，鼓勵加強關鍵技術研發和應用，推動組織管理模式創新。

2 修訂的必要性

近年來，國家高度重視質量工作，先后出臺了《關于開展質量提升行動的指導意見》等一系列規定。黨的二十大報告中強調，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。當前，水利工程建設規模持續處于高位，質量管理工作也面臨著新的形勢，出現了一些新的情況，原《規定》中的質量責任界定、質量管理內容、質量監管方式等已不能滿足新階段水利建設高質量發展的工作需求[4]。近年來在開展質量監督管理工作中，針對發現的一些“常見病”“典型問題”，水利部制定了一系列質量管理措施，實踐中取得了較好成效，需要總結經驗，上升為法律規范。為使水利工程質量管理體系更趨完備，著力推動高質量發展，有必要對原《規定》進行修訂。

3 修訂過程

2019年開始，水利部組織對原《規定》進行修訂，長江水利委員會河湖保護與建設運行安全中心承擔了《水利工程質量管理規定》修訂關鍵技術問題研究工作。經過課題研究、多個省份專題調研和專家討論，2020年底編制完成了《水利工程建設質量管理規定（修訂初稿）》，2021年1月，向有關單位廣泛征求意見。經修改和完善后，形成了《水利工程建設質量管理規定（修訂草案征求意見稿）》，并于2021年8—9月再次面向社會各界廣泛征求意見。其后，對反饋意見進行了統計梳理與充分吸納，經修改完善，于2023年1月以水利部令第52號發布《水利工程質量管理規定》。

4 主要修訂內容

4.1 框架結構調整

本次修訂涉及內容多，調整幅度較大。將原《規定》的總則、罰則、附則等3章保留，取消建筑材料、設備采購的質量管理和工程保修章節，相關內容進行了合并與刪減。新增了“其他單位的質量責任”章節，主要包含質量檢測、監測以及原材料、中間產品和設備供應商等單位質量責任。工程質量監督管理章節中關于監督管理、監管責任等內容及章節順序進行了調整。原《規定》共47條，修訂后的《規定》共76條。修訂前后對比見表1。

4.2 擴大質量管理規定適用范圍

原《規定》適用于由國家投資、中央和地方合資、地方投資以及其他投資方式興建的防洪、除澇、灌溉、水力發電、供水、圍墾等（包括配套與附屬工程）各類水利工程[5]。

由于近年來政府投資方式的多樣化和社會資本參與水利工程建設的增多，且不同投資來源的水利工程建設項目質量管理的要求總體上是一致的，在質量管理中均需強化項目法人的質量責任，因此，在《規定》中區分投資模式已無重要意義。在原《規定》中采用枚舉法說明水利工程包含防洪、除澇、灌溉等各類工程，始終無法窮盡，且易造成《規定》只適用這些項目的歧義。

修訂后，明確《規定》適用于全部水利工程（包括新建、擴建、改建、除險加固等項目）建設項目，適用范圍更廣、更全面。

4.3 進一步完善質量管理制度體系

原《規定》關于質量管理體制，存在部分市場主體責任不明確、社會監督環節缺位、政府監管職能不明晰等問題。本次修訂有四處顯著變化。

（1）強調了項目法人對水利工程質量承擔首要責任，勘察、設計、施工、監理單位承擔主體責任，檢測、監測等其他單位依據有關規定和合同承擔相應責任。本次修訂遵循《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》[6]及《質量強國建設綱要》[7]文件精神，明確了項目法人負首要責任。項目法人作為水利工程建設活動的總牽頭單位，承擔著重要的質量管理職責，對保障工程質量具有主導作用。本次修訂明確提出：項目法人應加強對工程建設全過程的質量管理，嚴格履行法定程序和質量責任；不得任意壓縮合理工期和造價；建立工程質量信息公示制度，接受社會監督。設置相關條款，提出“加大政府監管力度”“強化信用監管”和“強化責任追究”等手段，以切實激發項目法人主動關心質量、追求質量、創造質量的內生動力，確保項目法人首要責任落到實處。

（2）在明確“施工、勘察設計、監理等單位負主體責任”的前提下，補充完善了勘察單位質量保證責任，填補了原《規定》勘察單位質量責任的空白。工程勘察設計是工程建設的先導和靈魂，地質勘測粗糙，現場測量文件可參考性差等問題會為工程質量埋下極大隱患。正確認識工程勘察設計行業在工程建設中的主導地位、充分發揮其引領作用，對新階段水利高質量發展至關重要[8]。

（3）引入社會監督環節，更好地落實《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》文件精神，支持社會公眾參與監督、合理表達質量訴求[6]。同時，本次修訂中工程施工現場質量責任公示制度與水利部《水利工程責任單位責任人質量終身責任追究管理辦法（試行）》中竣工后永久性標識制度相互補充。

（4）將原《規定》中“政府質量管理”變為“政府監督管理”。根據原《規定》第五條，水行政主管部門被賦予開展質量管理的職能。長期以來，水行政主管部門在建設管理過程中，存在著計劃經濟時代的管理模式，雖然形式上做到主管部門與建設單位分家，但實際上建設單位往往由當地水行政主管部門組建或充當；或另行成立形式上獨立的項目法人，卻依舊由當地水行政主管部門的工作人員進行管理?！笆袌鲋黧w自治、行業自律、社會監督、政府監管”[9]的建設管理體系未能正常啟用。本次修訂強調了政府的監管職能，工程質量更多應當依靠市場主體自治。由管理向監管的職能轉變，使政府獨立于市場主體，避免了政府過度干預，從而提高監督工作的公正性、權威性、嚴肅性。

4.4 強調終身責任制

原《規定》中，強調了市場主體負責，雖然在罰則中明確對責任單位違規行為予以通報批評、降低資質、經濟處罰等處罰手段，具有一定的震懾力，然而實施中對企業生命周期較短、企業頻繁更名、出現質量問題時對質量管理責任互相推諉等情況，卻束手無策。

百年大計，質量第一。針對上述問題，修訂時引入終身責任制，責任到人，失責必究，終身負責，可有效避免參建單位破產倒閉而無人承擔工程質量責任的問題。這既是法治國家建設的現實要求，又是水利行業可持續發展的內在需要，與水利部印發的《水利工程責任單位責任人質量終身責任追究管理辦法（試行）》中強調落實水利工程質量終身責任相吻合，能夠不斷規范水利建設市場秩序。

4.5 鼓勵創新，打造品質工程

著眼推動新階段水利高質量發展需要，本次修訂中提出鼓勵參建單位采用先進的科學技術和管理方法，提升工程質量水平，創建優質工程。同時，強調了建立激勵機制，提出對提升工程質量做出突出貢獻的單位和個人應當實施獎勵，在制度層面營造了良好的提升工程質量環境。

4.6 規范檢測單位質量管理

原《規定》中，對檢測單位的質量管理規定較少，僅在罰則部分有一條關于偽造檢驗數據的處罰辦法。工程建設中，檢測工作是質量管理過程中十分重要的環節。檢測雖不直接影響工程實體質量，但卻能通過檢測數據反映實體的質量水平，為其他參建單位質量管理提供參考依據。從近年來水利部稽察發現問題的統計分析看，檢測單位無資質或超資質承攬檢測項目、檢測單位檢測行為不規范、工程中未開展平行檢測或跟蹤檢測、未開展相關的質量檢測工作或質量檢測工作粗糙、數據不可信等問題時有發生。在原《規定》中，僅用一條罰則來約束，已不能滿足當前的質量管理要求。

完善的檢驗制度是質量控制的重要組成部分，檢測項目、頻次和檢測方法滿足要求，以及檢測數據的真實、準確是保證結構安全的重要前提[10]。因此，在本次修訂中明確了工程建設應嚴格開展施工單位自檢、監理單位平檢和見證取樣以及質量監督的抽樣檢測，強調了自檢、平檢以及質量監督抽檢的法定地位和責任。

修訂中還對檢測機構資質、機構及人員獨立性、檢測數據真實性、檢測數據反饋的及時性等內容進行了明確，對確保工程質量有著積極意義。

4.7 豐富質量監督管理內容

（1）本次修訂充分考慮了機構改革帶來的變化。部分省市水行政主管部門已不再授權設立水利工程質量監督機構。因此，修訂中明確了“縣級以上人民政府水行政主管部門可以委托水利工程質量監督機構具體承擔水利工程建設項目的質量監督工作”，即質量監督工作可以自己承擔也可以委托開展，確保了質量監督工作不能缺位。

同時，第五十二條明確了縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構的質量監督管理職責，凸顯了其宏觀調控職能，強化了行業監督屬性。監督管理不僅針對工程而言，亦包含了宏觀管理等內容，監督管理的內涵和外延得到進一步豐富。

（2）本次修訂明確了質量監督的購買服務。隨著體制轉軌和社會轉型的全面推進，政府大包大攬公共服務的模式，逐漸凸顯諸多問題[11]。大量實踐證明，通過購買方式將適合市場化方式提供的公共服務事項交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔，有助于使群眾的公共利益得到更多便利和保障[12]。修訂時，考慮到技術力量不足的縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構開展質量監督工作時面臨的困難，按照“讓專業的人來做專業的事”原則，明確了在遵守政府采購有關法律法規的要求前提下，政府可委托采取購買技術服務的方式對水利工程建設項目實施質量監督。這與《質量強國建設綱要》中“加強工程質量監督隊伍建設，探索推行政府購買服務方式委托社會力量輔助工程質量監督檢查”[7]要求吻合，有利于進一步激發市場活力。

4.8 實施驗評分離

原《規定》以及現行的質量驗收和管理制度中，關于質量驗收和評定工作主要存在以下問題：先評定后驗收的工作程序造成參建單位在施工過程中，過分倚重質量評定，形成驗收工作走過場的不利局面；當前的水利工程施工定額中沒有區分優良和合格標準；政府驗收只有合格一個等級，不能與大禹獎、魯班獎評審條件相適應。

此外，從政府依法監管的角度，對工程質量合格的驗收，不合格的不驗收，并沒有對施工質量評優的要求。驗評分離符合《建筑法》和《建設工程質量管理條例》的要求，也符合國際慣例。本次修訂遵循“驗評分離”原則，政府監管更加關注驗收環節，全文涉及“驗收”22處；涉及“評定”0處。對工程質量驗收標準為“合格標準”的質量管理工作進行規定，“評定優良等級”不再納入各單位的質量責任中，逐步引導水利工程建設標準體系向國家標準靠攏。

同時，在本次修訂中，區分了“驗收通過”與“驗收合格”概念。驗收通過不僅需要工程實體質量合格，還需要滿足程序性要求。修訂中強調了“未經驗收或者驗收不通過的，不得進行后續工程施工、投入運用或者交付使用”，意味著“實體質量合格”和“程序滿足要求”是后續工程施工、投入運用或者交付使用的前提條件，缺一不可。

4.9 強化人員管理

原《規定》中關于人員管理較為模糊，例如提出施工單位須依法依規并按設計和施工合同要求施工，監理單位應向施工現場派出監理機構，人員配備滿足項目要求、監理工程師應當持證上崗。施工單位的質量管理中對人員沒有相應要求，監理單位對人員要求相對較粗。但近年來實踐表明，人員管理亟待加強。

本次修訂，明確項目法人應根據工程的規模和技術復雜程度建立質量管理機構，落實工程質量責任制；設計單位應在施工現場設立設計代表機構或者派駐具備相應技術能力的人員擔任設計代表；施工單位應配備滿足施工需要的管理人員、派駐工程現場的項目經理、技術負責人未報法人審批，不得更換；監理單位應在現場設置監理機構，配備滿足需要的監理人員、現場監理人員應當按照規定持證上崗、更換總監理工程師和監理工程師需經項目法人審批同意等要求[4]。對市場主體的人員管理進行了規定、約束，體現了新階段推動水利高質量發展的決心。

4.10 強化過程控制

工序和單元工程驗收是關鍵的過程控制環節。原《規定》中關于單元（工序）的過程控制規定較少。僅在“建筑材料、設備采購的質量管理和工程保修”章節及罰則中提出進行原材料控制，對單元（工序）未做要求。

（1）本次修訂強化了過程控制，增加了相應的施工現場質量管理和質量控制的內容。修訂中提出要嚴格工序和實體質量合格控制。同時要求在合同中包括工程質量條款，明確工程質量標準或者質量要求。

（2）本次修訂補充了可追溯性要求。要求“施工單位必須按照經批準的設計文件、有關技術標準和合同約定，對原材料、中間產品、設備以及單元工程（工序）等進行質量檢驗，檢驗應當有檢查記錄或者檢測報告，并有專人簽字”“做好隱蔽工程的質量檢查和記錄”“在項目法人或者監理單位監督下現場取樣”等內容。通過設置這些質量責任條款，保證工序質量形成全過程的每一項作業都有明確的責任人，工作與記錄同步形成，同步留下履行質量責任的痕跡（記錄），使工程質量的標識更加完整、真實，為今后工程施工質量驗收、工程建設項目驗收工作增加考量依據及記錄支撐。

4.11 豐富追責手段

根據《建筑法》《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》，對違反水利工程建設質量管理的行為，作出援引性處罰規定，明確了嚴格的法律責任。同時增加了較簡便的處罰手段，如借力工程建設市場信用體系建設，推行“守信激勵，失信懲戒”，構建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行。加強對市場主體違規行為的責任追究，及時記入水利工程建設信用檔案；質量監督管理單位可充分利用全國水利建設市場監管服務平臺，進一步促進市場主體依法誠信經營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環境[13]。

5 結束語

建設質量強國是推動高質量發展、促進我國經濟由大向強轉變的重要舉措?；趯π码A段水利工程質量管理任務重、要求高、監管嚴、重視創新驅動發展等新情況、新要求，簡述了對原《規定》進行修訂的必要性。

針對原《規定》中存在的薄弱環節，從框架結構調整、擴大規定適用范圍、進一步完善質量管理制度體系、強調終身責任制、鼓勵創新打造品質工程、規范檢測單位質量管理、豐富質量監督管理內容、實施驗評分離、強化人員管理、強化過程控制、豐富追責手段等11個方面論述了新頒布《規定》的制度保障作用。下一步，應加快完善水利工程建設法規制度和標準體系，統籌做好制度銜接等后續工作。

參考文獻：

[1] 宋丹丹.水利工程管理現狀分析及發展建議[J].治淮，2022（3）：63-64.

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Reflections on the Comprehensive Revision of Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects

YANG Xiaohong，ZHANG Ruigang，FENG Yijia，ZHANG Wei

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects is the most important institutional guarantee for quality management in the water conservancy industry. Its revision serves as a guiding principle for the high-quality development of water conservancy in the new development stage. To address the emerging challenges and demands of hydraulic engineering quality management，we briefly justify the necessity of revising the regulations. We further analyze the role of institutional safeguards in the 2023 version of the Regulation and compare the adjustments to the old and new regulations from 11 aspects. Such aspects include：adjusting the framework structure，expanding the scope of application of the regulations，enhancing the quality management system，highlighting the lifelong responsibility system，promoting innovation for quality projects development，standardizing the quality management of testing units，enriching the content of quality supervision and management，implementing the separation of inspection and evaluation，improving personnel management，strengthening process control，and enriching measures for addressing responsibility violations.

Key words：Regulations on Quality Management of Water Conservancy Projects；high-quality development；quality supervision；revision；quality improvement

收稿日期：2023-05-23

基金項目：水利部重大科技項目（SKS-2022122）

作者簡介：楊曉紅，女，高級工程師，主要從事質量監督管理工作。E-mail：583547234@qq.com

通信作者：張瑞剛，男，高級工程師，博士研究生，主要從事水利工程建設管理與質量監督工作。E-mail：453134163@qq.com