以審查為中心的法官懲戒程序改造*

李德恩,劉鎧嘉

(九江學院 法學院,江西 九江 332005)

一、法官行為檢視與責任追究

司法是一個由高度不確定性向確定性逐漸收斂的裁判者的決策過程。一種“機械的”或“邏輯的”司法裁決程序是不可欲的[1]。當前快速發展的人工智能在司法中的運用方向不是取代法官裁判,而是輔助法官以更高效率推進程序運行,提升法院司法便民的水平。司法必須依靠法官的司法技藝、洞見、實踐智慧,甚至是在多年制度實踐中砥礪而成的司法直覺[2]。改革開放以來,中國逐步采取了統一的法律職業資格考試、公務員考試等嚴格措施,從入口處嚴把法官素質關,并加強了對法官隊伍的培訓與管理,法官隊伍的專業化水平逐年提高。2014年后,中國又開啟了法官員額制改革,從21萬名法官中遴選產生了12萬余名員額法官,法官隊伍從專業化再走向精英化。與法官隊伍的精英化進程同步,法院系統人員特別是員額法官的待遇得到較大幅度提高,進一步增強了法官職業對于高素質法律人才的吸引力。法官職業日漸成為令人敬仰的職業,對于提升司法公信力大有助益。

然而,選任制度的嚴格并不能保證所有司法人員恪盡職守、廉潔奉公、公正司法[3],待遇的優厚也并不能完全消除人性的自私與貪婪。對職業倫理、職業道德缺失的法官而言,當面對利益誘惑之時,豐富的法律知識儲備和高超的職業技能不是用于保障司法公正,而是異化為操弄法律規則、以權謀私、錢權交易的道具。近年來,法官審判違法行為、失德失范行為屢屢發生,不時挑動民眾神經,造成不良社會影響。一些法官控制庭審能力低下,不及時處理當事人訴求,辦案效率不高;一些法官缺乏服務意識,作風散漫,敷衍塞責,態度生硬,庭審語言不文明;一些法官私德缺失,日常行為失范,頻繁參與社會交往,吃拿卡要,腐化墮落等。法官在法庭內外的失德失范乃至違法犯罪行為雖然不是普遍現象,但危害巨大,不僅加劇當事人之間、當事人與法院之間的對抗情緒,而且損害裁判者自身形象和司法權威,激發民憤民怨,嚴重敗壞司法聲譽。

司法作為守護社會正義的最后一道防線,承擔著打擊犯罪、制裁違法、救濟權利、化解糾紛的神圣使命,體現了一個國家的法治水平和文明程度。法官令人敬畏的身份和地位要求其保持清廉與誠信的品性[4]。法官的政治素質、業務技能、道德水平,都代表著國家司法的形象,展示著國家司法的水平。不僅法官的審判行為受到法律嚴格約束,甚至其日常言行也被納入組織管理的范疇。在日本,法院管理者不干預裁判,卻有權監督法官的日常生活。如果法官需要外地旅行過夜,必須向法院院長或長官提交履行申請。法官加入團體的自由、發表意見的自由,以及行動、生活上的自由也被限制[5]。法官行為不端,甚至知法犯法,將嚴重影響民眾對司法的信任、對法治的信心。人民法院依法獨立行使審判權的規定并非意味著免除法官違法審判責任,相反,由于法官“承擔著作為社會美德和圣賢人典范的道德責任”[6],除了錯案終身追責之外,其違反職業道德的行為也會受到相應處罰。2023年《最高人民法院工作報告》披露,在2012～2018年,各級法院查處利用審判執行權違紀違法干警8 589人,追究刑事責任1 727人。對違紀違法法官的嚴肅查處一方面顯示了人民法院對于司法腐敗零容忍的態度,另一方面也暴露出司法領域腐敗問題的嚴重性,凸顯法官懲戒規范化、制度化的必要性和緊迫性。

最高人民法院一貫重視法官職業道德的提高、日常行為的規范以及法官違法違紀責任特別是違法審判責任的追究,為此出臺了一系列制度規范。2010年,最高人民法院發布了修訂后的《法官職業道德準則》《法官行為規范》,除了對法官在立案、庭審、訴訟調解、文書制作、執行、涉訴信訪處理等審判活動中的言行提出嚴格要求外,還對法官業務外活動進行規范,將法官違反職業倫理的行為納入責任追究的范圍,明確由法院的政治部門、紀檢監察部門負責督促法官遵守規范,為法官責任追究提供了明確法律依據。鑒于法官、檢察官不當社會交往大多發生在與律師交往的過程中或以律師為紐帶,最高人民法院、最高人民檢察院、司法部在2011年聯合印發了《關于建立健全禁止法官、檢察官與律師不正當接觸交往制度機制的意見》。該意見的目標靶向非常明確,就是著眼于防止法官、檢察官與律師之間的利益輸送、利益勾連。

二、法官懲戒委員會設立:緣起與意義

司法權應該具有相對獨立的地位,中國《憲法》對此有明確規定。司法權的獨立性不僅意指審判機關的整體獨立性,法官行使審判權過程中的個體獨立性也是其應有之義。司法權的獨特性質決定了對法官違反審判職責行為實施懲戒有別于一般政府人員違法公務活動的責任追究。如果在懲戒主體、懲戒事由、懲戒程序、懲戒救濟等方面設置不當,極有可能因為法官懲戒妨礙審判權依法獨立行使。尋找到保障法官職權行使與對瀆職法官施以懲戒之間的平衡點正是法官懲戒制度的核心指標[7]。法官懲戒制度與審判權依法獨立行使的保障之間看似存在矛盾,但其目標指向是一致的,都是為了保障法院審判的公正、公平,實現司法正義,必須統籌兼顧,不可偏廢。

為了保證審判權的依法獨立行使,法官懲戒主體應具有權威性、專業性和獨立性[8]。從域外看,執掌法官懲戒權的主要是立法性機構、司法性機構和專門性機構這三類主體,而鮮有行政機關[9]。美國設立的法官懲戒機構司法行為委員會由法官、律師以及社會公眾組成。法官的人數絕對不會占據大多數,一般為總組成人員的四分之一或者三分之一[10]。成員結構保證了司法行為委員會獨立于立法、司法和行政機構的地位。英國設置了專門的懲戒機構獨立處理司法行為投訴,分別是司法行為調查辦公室、司法任命和行為監察員[11]。法國的司法體制比較特殊,設立了最高司法會議,由總統擔任主席并依組織法規定任命其成員。最高司法會議提出最高法院法官任命人選并對其他各級法官任命表示意見。最高司法會議設置法官懲戒委員會,由最高法院院長擔任主席,負責法官懲戒工作。毋庸置疑,法官懲戒機構的高規格配置有利于增強其權威性。

中國傳統的法官懲戒與普通公務員的政務處分相似,由法院系統紀監部門負責對違法法官進行懲戒。法官的救濟采取復議和申訴的方式,由法官懲戒的決定法院及其上級法院負責處理。這種高度行政化的同體懲戒方式與審判權自身的特點與要求相背離,可能導致法官因擔心懲戒而在審判中曲意迎合懲戒主體的意見。

中國法官懲戒制度的改革應當以引入法院之外的第三方參與法官懲戒為突破口,以消除同體懲戒產生的缺乏中立性的弊端。2014年6月,中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》(以下簡稱《框架意見》)和《上海市司法改革試點工作方案》(以下簡稱 《工作方案》),明確要求完善司法人員分類管理制度,將法院系統的工作人員分為法官、審判輔助人員、司法行政人員三大類進行管理。法官懲戒制度是法官管理制度的重要組成部分。在《框架意見》和《工作方案》出臺后,最高人民法院法院以及省、自治區、直轄市高級人民法院陸續成立法官懲戒委員會,開啟了法官懲戒制度改革的進程。為了防止法官懲戒對于法官依法獨立審判形成沖擊,法官身份保障也進入了決策層的視線。2016年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《保護司法人員依法履行法定職責規定》,對法官身份保障做出了規定,非因法定事由、非經法定程序,不得對法官做出調離、免職、辭退或降級、撤職等處分。

法官懲戒委員會設立之后,最高人民法院通過出臺有關司法責任制的司法解釋逐步規范、引導各地法官懲戒委員會的運行,為《法官法》的修訂奠定了基礎。2015年,最高人民法院發布《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》,在推出改革審判權力運行機制、明確司法人員職責和權限、加強法官履職保障等重大舉措的同時,專門針對違法審判責任的認定和追究進行了規定。2018年12月,最高人民法院制定了《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》(以下簡稱《意見》),《意見》第十六條提出要嚴格落實違法審判責任追究制度。在《意見》的規定中,法官責任追究根據責任性質分為三種。第一種是對法官違反審判職責行為的責任追究,由各級人民法院進行調查,法官懲戒委員會根據調查情況審查進行認定并提出審查意見,相關法院根據審查意見做出懲戒決定。第二種是法官違反審判職責行為涉嫌犯罪的責任追究,如涉嫌徇私枉法罪、枉法裁判罪等,應當移交紀檢監察機關、檢察機關依法處理,與其他職務犯罪的處理方式和程序并無二致。第三種是法官違反審判職責以外的其他違紀違法行為的責任追究,如違反治安管理行為、交通違法行為等,是由公安機關等相關部門調查,依照法律及有關規定處理。第二種、第三種情況的法官責任追究并無特別的考量與規定,本文討論的法官懲戒指的是第一種情況,即法官違反審判職責但未涉嫌犯罪行為的責任追究。

2019年修訂的《法官法》采納了法官懲戒制度改革試點的成果?！斗ü俜ā返谒氖藯l規定,最高人民法院和省、自治區、直轄市設立法官懲戒委員會,并明確了法院、法官懲戒委員會在法官懲戒中的各自職能。自此,中國的法官懲戒委員會經歷了從改革試點到全面鋪開,從進入最高人民法院的司法解釋到《法官法》的修訂過程。法官懲戒委員會的立法確認,意味著法官同體懲戒的體制發生改變,法院與法官之外的第三方開始在法官懲戒中發揮作用,標志著具有鮮明中國特色的法官懲戒制度基本成型。

然而,徒法不足以自行,法官懲戒程序運作需要進一步探討的問題有:第一,法官懲戒委員會如何保持中立,因為缺乏中立其存在就沒有價值,法官懲戒依然會回到同體懲戒的老路,只是換了一副皮囊而已;第二,法官懲戒委員會在法官懲戒中的職能定位是否合理;第三,法官懲戒委員會與法院行政的關系怎樣,如何保障法官懲戒委員會發揮實質性作用。

三、《法官懲戒工作程序規定(試行)》評析

《法官法》對于法官懲戒只做出了框架性、原則性的規定,缺乏具體的操作程序,導致各省、自治區、直轄市法官懲戒委員的組成與運行各不相同。為了更加規范法官懲戒程序的運行,最高人民法院在2021年印發了《法官懲戒工作程序規定(試行)》(以下簡稱《程序規定(試行)》),明確了懲戒對象、懲戒程序以及法官在懲戒程序中享有的權利、救濟方式等?！冻绦蛞幎?試行)》第六條規定,法官懲戒工作由人民法院與法官懲戒委員會分工負責,人民法院負責對涉嫌違反審判職責的法官的調查核實和懲戒,法官懲戒委員會負責審查并出具審查意見。懲戒方式包括停職、延期晉升、調離審判執行崗位、退出員額、免職、責令辭職等組織處理,以及按照《公務員法》《法官法》等有關法律規定給予處分。2022年初,最高人民法院印發了《人民法院法官違紀違法退額管理規定(試行)》。這是與《程序規定(試行)》配套的管理規定,旨在全面加強對法官隊伍的監督管理,促進法官公正廉潔司法。

《程序規定(試行)》規定的法官懲戒程序依然保持著濃厚的行政色彩。首先,法官懲戒委員會構成中學者、律師占偏低。原因在于《程序規定(試行)》規定了法官占比不低于50%。實踐中法官比例往往遠超50%。其次,法官懲戒委員會與法官遴選委員會成員高度混同甚至合二為一的現象比比皆是。法官遴選比法官懲戒可以更多體現國家意志,法官懲戒則對中立性有特別要求。成員的高度混同證明對法官懲戒的特殊性缺乏考慮。再次,法官懲戒委員會職權偏弱,而且沒有得到有效保證。人民法院負責受理、調查與懲戒,而法官懲戒委員不會直接受理針對法官的投訴,僅僅是三分之二以上多數通過后提出審查意見,法官懲戒的最終決定權仍然掌握在法官所在的人民法院。這種設計使得法院具有通過懲戒控制法官行使審判權的主動權與能力,可能對法官依法行使審判權形成干擾,不利于實現法院人員分類管理改革的目標設定。張洪亮與羅登亮認為,法官懲戒委員會功能“虛化”已經成為掣肘司法責任制改革成效的關鍵問題[12]。

懲戒程序涉及法官重大利益。從程序正當性的角度而言,懲戒程序中的法官須受到公正對待,須盡可能減少各種非理性干預。懲戒委員會制度是違法審判責任追究制度的重中之重[13]。保持法官懲戒主體的中立性,既是為了慎重對待法官重大利益事項,也是為了維護法官在行使審判權中的獨立地位。法官懲戒主體中立性應當包含組織層面的機構中立以及職能層面的控審分離雙重內涵[14]。法官懲戒要從同體懲戒走向異體懲戒,實現懲戒機構中立的要求,已經成為學術界的共同呼聲?！冻绦蛞幎?試行)》出臺后,需要進一步追問的是,法官懲戒委員會是否已經滿足了機構中立的要求。只有在機構中立的基礎上,討論職能層面的控審分離問題才有意義,否則控審分離只能是無源之水、無本之木。鑒于控審分離在訴訟程序中的充分體現,方樂明確主張,以司法化為導向完善法官責任制度[15]。

設置法官懲戒委員會的初衷在于追求法官懲戒主體的中立化,但希望據此將法官懲戒的權力完全交付法官懲戒委員會,實現法官同體懲戒向異體懲戒徹底轉軌,甚至實行法官懲戒的司法化,與中國政治體制的要求不相適應。習近平總書記強調,法治領域改革政治性、政策性強,必須把握原則,堅守底線,絕不能把改革變成“對標”西方法治體系,“追捧”西方法治實踐[16]。中國大部分法官兼具黨員、干部、公務員的多重身份,違法審判責任必然與黨紀政紀責任、組織處理互相交織或出現混同。法官懲戒的權力完整賦予法官懲戒委員過于理想化,與中國黨員、干部、公務員管理權限的相關規定不相容,并且帶來機構設立、程序運行的高額成本,可謂障礙重重?！冻绦蛞幎?試行)》規定了法院與法官委員會分工合作,法院保留對法官的調查與懲戒決定權,法官委員會行使審查權,是契合中國國情的制度安排。在這種體制安排下,如何確保審查環節在法官懲戒程序中發揮關鍵作用成為最值得關注的問題。

法官懲戒制度改革既要堅持黨管干部的原則,又要與司法權自身特點和要求相適應。一個現實可行的思路是,借鑒國外法官懲戒制度與經驗,以《法官法》的相關規定為依據,以法官懲戒委員會的設立與全面運行為契機,對法官懲戒程序進行相應改造,通過確立審查程序的中心地位來確保法官懲戒委員會能夠約束法院系統對法官的懲戒決定,實現一定程度的異體懲戒,維護程序整體的權威性。換言之,未來法官懲戒制度改革的重點應該是程序改造而非體制變軌,體現到法律依據的完善上則是《程序規定(試行)》的完善,正式制定《法官懲戒工作程序規定》,而不是《法官法》的原則修改。

四、審查程序中心地位之保障

如前所述,法官懲戒主體包括法院以及法官懲戒委員會,如何處理兩者的職能劃分以及相互關系是法官懲戒制度合理建構的關鍵所在。依照《程序規定(試行)》,法官懲戒包含受理、調查、審查、決定、執行等程序,其中調查、審查與決定最為重要。建議借鑒正當程序理念,從懲戒標準、法官懲戒委員會的委員組成、懲戒程序的確定性、審查意見效力等四個方面確立并強化法官懲戒過程中審查程序的中心地位,通過程序改造改變法官懲戒委員會功能虛化甚至失能休眠的狀況。

(一)明確規定法官違反審判職責行為懲戒的標準

《程序規定(試行)》第四條原則上規定了法官違反審判職責的行為,包括故意違反法律法規辦理案件以及因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果兩種情形。但實踐中如何把握應予以懲戒的行為,存在過大的自由裁量空間,建議對違反審判職責的行為出臺更加細化的規定,更加精準區分法官違反審判職責行為與其他違法違紀行為、違法審判責任與審判質量瑕疵責任,避免出現法官因為輕微的違法違規行為即遭受懲戒的情況。該規定也意味著對于審判過程中非故意的違法違規行為以及非因重大過失導致的裁判錯誤行為,不應施以懲戒。對于法官違反審判職責之外的其他違法違紀行為,也不是《程序規定(試行)》法官懲戒的范圍,應依照其他法律法規進行處理。個別省份的法官懲戒委員會章程中,將法官普通違法違紀或違反職業倫理的行為納入懲戒范圍,損害了法官懲戒制度的嚴肅性和統一性[17],與《法官法》以及《程序規定(試行)》的規定沖突,應該予以糾正。

(二)改善法官懲戒委員會的委員結構

法官懲戒機構應具有中立地位。英國、加拿大、澳大利亞和美國的懲戒機構均明確為單獨設立的法定第三方懲戒組織[18]?！冻绦蛞幎?試行)》第八條規定,法官懲戒委員會委員從法官、檢察官、律師、法學專家等法律共同體成員以及人大代表、政協委員中擇優選任,其中法官委員不少于半數。該規定關于法官委員人數下限的規定體現了法院系統對于法官懲戒的自身權力訴求,并已經提前得到《法官法》第四十八條的認可。但該規定將導致法官懲戒委員會變異為法院的內部懲戒機構,有損法官懲戒委員會的中立地位。2021年8月,某省高院公布的法官懲戒委員會組成人員名單中,主任委員1名,由高院院長擔任;副主任委員3名,分別由高院、政法委、紀監委的領導擔任;專門委員4人,由人大代表、政協委員以及法學專家擔任;專業委員15人(隨機抽取5人參加會議),全部為轄區法院領導。該省法官懲戒委員會的組成符合《程序規定》的要求,卻出現了不合常理的結果。類似做法并非個例,很多省市自治區設立的法官懲戒委員會都存在法官之外委員偏少的問題。建議將《法官法》第四十八條“法官代表不少于半數”以及《程序規定(試行)》第八條“法官委員不少于半數”的規定修改為“法官委員不得多于半數”,以增加專家、律師等社會委員的數量,在人數上確立法官懲戒委員會作為中立第三方的地位,保證法官懲戒具有異體懲戒的性質。

(三)維持法官懲戒程序確定性

在法官懲戒程序中,法院享有針對法官涉嫌違反審判職責行為的啟動懲戒、進行調查與決定懲戒的權力,法官處于相對弱勢的地位。有必要加強法官權利的保障與救濟,加強法官懲戒委員會對法院的制衡,以平衡懲戒主體與懲戒對象之間不對等的關系?！冻绦蛞幎?試行)》對法院調查環節當事法官的知情、申請回避、參加聽證、陳述、舉證以及辯解等權利,對法官懲戒委員會審查環節當事法官的異議權,對法院懲戒環節當事法官的申請復核權、申訴權都做出了相應規定,體現了對法官權利的尊重與保障。但《程序規定(試行)》第二十八條第二款規定,法官懲戒委員會經審議未形成三分之二以上多數意見的,由人民法院進行補充調查后重新提請審議,或者撤回提請審議事項。第三十條規定,法官懲戒委員會可以要求人民法院補充調查,人民法院也可以申請補充調查,人民法院應當在一個月內補充調查完畢。補充調查以二次為限。這種關于補充調查后重新提請審議的規定置法官于不利的境地。程序具有“作繭自縛”的效應,亦即程序的所有參加者都受自己的陳述與判斷的約束[19],允許一方缺乏正當理由的反復就是對程序其他參與方的不公平。懲戒委員會經審議后不能形成多數意見的原因,無外乎兩種,其一是法官是否違反審判職責爭議太大,其二是法院調查沒有查清基本事實。在第一種情況下,對于爭議太大的審議事項,應當按照有利于法官的原則加以認定,即法官不存在違反審判職責的行為。在第二種情況下,由于法院對法官違反審判職責的事實調查不充分導致法官懲戒委員會不能形成多數意見,其不利后果應該由法院承擔,而不是允許法院補充調查后重新提請審議。筆者建議,賦予法官懲戒程序確定力,除非在有利于法官的情形下,或者法官在審查環節提出了之前沒有提出的事實與理由,需要法院調查核實的,不允許程序的反復。賦予程序確定力可以督促法院在調查環節認真履行職責,有利于保護法官的合法權利,使法官安心履行職責。

(四)充實審查意見的內容,強化審查意見的效力

《程序規定(試行)》第三十四條規定,法官懲戒委員會審議認定法官存在違反審判職責行為的,由法院按照干部管理權限做出懲戒決定。法官懲戒包括程度不同的組織處理、政務處分方式,從停職、延期晉升等到責令辭職,從警告、記過等到開除?！冻绦蛞幎?試行)》并沒有對審查意見是否應該提出懲戒建議以及懲戒建議的效力進行規定。審查意見書中是否應包含懲戒建議的內容,實踐中各地做法存在不同[20]。如果法官懲戒委員會的審查意見對于采用何種懲戒方式保持沉默,無疑將導致法官懲戒委員在法官懲戒中的作用弱化。確立審查在法官懲戒程序的中心地位,必須以強化審查意見對法院懲戒決定的約束性為前提。法官懲戒委員會出具審查意見時,不僅要對法官是否存在違反審判職責的行為進行定性,對法官是否存在故意或重大過失做出判斷,而且應該對法官違反審判職責行為的懲戒方式給出建議。法院以審查意見為依據決定對法官的懲戒,原則上只允許采取與審查意見建議的或相對輕微的懲戒方式。