建筑企業參與PPP項目投資成本管理的建議

劉志剛

摘要：為了解決我國經濟發展對公共基礎設施需求的增長和政府財政支付能力不足問題，近年來，我國各地政府對公共設施投資越來越多采用政府和社會資本合作（PPP）模式。建筑企業作為基建項目主力軍也抓住了機會成為PPP項目投資的主力，其成本管理由傳統的建筑安裝成本管理拓展到投資、建設、運營一體化成本管理。建筑企業能否在項目成本管理上取得成效，是決定其PPP項目投資效益能否實現的關鍵因素。文章通過分析建筑企業參與PPP項目投資建設成本管理中存在的問題，并針對相關問題提出相應解決建議，希望對提升我國建筑企業PPP項目成本管理水平有所幫助。

關鍵詞：PPP項目；成本管理；成本控制；建筑企業

建筑企業參與PPP項目投資，有利于提升其在產業價值鏈中的地位，拓展其獲利空間。由于PPP項目主要為公共基礎設施和公共服務類項目，該類項目一般投資金額大、周期長、利潤回報低，導致項目成本管理難度大。因而，成本管理成為建筑企業參與PPP項目投資面臨的一個重要問題。

一、成本管理的重要性

（一）企業成本管理的重要性

價格競爭是企業參與市場競爭的重要手段，企業通過成本管理控制單位產品和服務的成本可以使企業在市場競爭中占據價格優勢，增強企業的競爭力和安全邊際。同一銷售價格下較低的產品和服務成本有助于企業獲取更多的利潤，為企業發展提供良好條件。

（二）PPP項目成本管理的重要性

我國PPP項目主要是“雙特征”“雙控制”條件下的公共基礎設施和公共服務類項目?！半p特征”要求社會資本方在項目合作合同約定的期間內使用PPP項目資產提供公共產品和服務，并獲得補償； “雙控制”則是政府控制了公共產品和服務的類型、對象、價格，并占有重大剩余權益。在“雙特征”“雙控制”條件下PPP項目社會資本方要實現經濟效益，通過創新服務類型、對象、調整服務價格等方面獲取探索的空間受到一定限制，因此建筑企業對PPP項目投資、建設、運營的成本管理效果，直接決定其能否實現預期投資收益。

二、建筑企業PPP項目成本管理中存在的問題

（一）項目初期成本管理

1. 成本控制策劃不夠深入

傳統建筑企業成本管理主要為建筑安裝工程成本控制，很少涉及類似PPP項目投資、建設、運營一體化項目成本管理，這就造成其在進行項目整體策劃時對于投資成本、融資管理、運營成本管理的經驗不足。進行PPP項目成本控制策劃時對項目投資的復雜性、高風險性預見不足；融資成本策劃時主要關注合同書面成本對資本市場環境變化引起潛在成本調查不充分；運營成本管理策劃寄希望于項目快速退出，對項目運營的長期性和復雜性考慮不夠深入細致甚至缺失。

2. 重建設輕運營

建筑企業參與PPP項目投資由于企業原有思維模式及短期獲利思想等因素影響，往往比較傾向于獲取建筑施工利潤，甚至通過利用PPP項目便利調整項目設計，降低項目建設投入實現項目建筑施工利潤最大化。項目建設期投入降低，無疑會影響項目運營成本，特別是一些在項目安全、質量方面標準的降低將造成運營成本的大量增加。

3. 內部職責劃分不清晰

建筑企業參與PPP項目投資，項目建設方和施工方為一家，從而為施工方提供了一個極為寬松的環境。使施工方產生工期違約可談、質量要求可放寬、想辦法多干活、到頭來推倒算賬的僥幸心理。加之后方公司、項目公司因全局需要，出面協調勘察設計、監理、試驗等相關方配合施工方工作，使第三方喪失了獨立性，最終造成工期拖延、質量降低、內部扯皮項目成本管理失控。

4. 項目公司配置不合理

PPP項目公司成立后，政府和社會資本方都會按照投資協議委派管理人員，由于各方股東對項目公司的定位和管理要求不同，部分委派人員難以滿足項目公司工作開展需求，造成管理上的短板。項目公司要正常發揮管理效能實現預期管理目標就需要額外增加人員，造成相關成本增加。

（二）項目征拆管理

1. 原始勘丈、調查不準確

PPP項目征拆管理過程中，由于項目工期緊張、征拆管理經驗不足等因素影響，項目公司往往傾向于征拆工作推進進度能否滿足工程建設需要，而對土地勘丈、調查工作監督不夠，造成在征拆管理粗放、勘丈不及時、不準確，現場調查不夠細致準確，實際征拆土地與丘塊圖不一致，原始資料簽字不全等問題，給征拆成本管理造成很大困難。

2. 項目審批手續滯后

由于我國對耕地、林地、環境保護的重視，許多PPP項目土地使用、林業砍伐、環境保護等批復手續辦理緩慢。部分建筑企業存在獲得PPP項目建設核準批復后就開工建設，從而造成未批先建現象，因此受到政府部門下達停工、整改、罰款通知，造成該項目非生產成本和窩工成本增加。

（三）建安工程成本管理

1. 預算管理不完善

PPP項目建設預算管理不完善，存在用投資概算進行項目成本控制的粗放行為。成本管理工作未考慮項目實施的難易程度，僅以工程量為基礎進行結算管理，這容易造成下屬施工隊伍在項目建設中進行選擇性施工。先行完成建造工藝簡單成本投入小利潤高的項目，對于施工難度大，投入高利潤低的項目則容易造成甩尾工程，導致隊伍二次進場二次報價使該部分投資成本失控。

2. 合同簽訂不及時

建筑企業參與PPP項目投資，項目建設方和施工方為一家，企業內部單位無合同匆匆進場時有發生，甚至存在進場搶份額鋪攤子的現象，造成現場管理混亂。由于各家施工隊伍在大臨建設、輔助設施投入等方面缺乏統一規劃和標準容易造成自身成本失控，在結算時因發生虧損而倒逼建設方提高合同單價和結算標準，引起建設方成本增加。

（四）研發項目論證不充分

PPP項目建設概算中一般會包含一定份額的研究試驗費用，建筑企業為了完成相關概算投資在未經過充分論證的情況下上馬研發項目，甚至采用全額外包形式開展研發工作，造成項目研發工作不能與在建項目很好結合，發生額外研發成本。

（五）財務成本管理

1. 潛在融資成本增加

PPP項目由于投資金額大，除少量資本金由股東方出資外，項目建設的資金主要需要通過對外融資實現。建筑企業由于經驗不足，較多關注資金直接成本，項目融資合同簽訂時對潛在成本關注度不夠。在市場資金供應緊張時，金融機構利用自身優勢要求合同外加價或變相增加融資費用的情況時有發生，而在市場資金供應寬松時，金融機構則要求企業提前還款或為了完成存款指標限制已經提貸資金使用。造成項目建設實際融資成本增加，從而推高項目建設成本。

2. 內部結算付款比例偏高

建筑施工企業參與PPP項目建設，項目建設方和施工方受統一股東控制，企業為了實現資金的加速回流，傾向于提高對施工方的付款比例，加之相對寬松內部結算環境，從而造成項目建設初期施工方資金寬余，PPP項目整體出現存貸兩高現象，推高項目融資資金成本。

（六）增值稅留抵額占用資金

建筑企業參與PPP項目投資，因集團內部加速資金回流需要，往往傾向于提前結算開票。提前結算開票會引起施工方提前進行納稅申報并繳納稅款，而項目公司建設期一般沒有銷售額，作為獨立法人也無法從其他方面實現增值稅進銷相抵，造成其增值稅留抵稅額不斷累積。項目公司增值稅留抵稅額雖然可以運營期抵扣，但由于積累金額巨大需要許多年才能抵扣完畢，作為企業這期間資金成本不可忽視。

（七）成本分析不足

成本管理離不開成本分析，由于建筑企業參與PPP項目管理中，項目預算不完善，甚至以投資概算代替項目預算進行成本控制，造成項目成本分析缺乏基礎，造成成本分析工作開展不足。

三、建筑企業PPP項目成本管理的建議

（一）加強項目前期策劃

1. 加強成本控制策劃

PPP項目投資金額大，建設、運營周期長，特別建設項目本身的一次性和不可逆轉性要求PPP項目在投標和入場建設初期要分階段逐步做好項目策劃工作。不僅要做好傳統建筑企業施工組織策劃，更要從整個PPP項目合作合同期的角度對項目投資、建設、運營的成本作整體把控。建筑企業在進行PPP項目投資成本控制策劃時對項目投資長期性、復雜性予以充分考慮，并對項目建成后是否能夠實現短期內退出運營予以合理評估，并就各種情況擬定相關預案，實現項目投資各階段成本支出和利潤回報的合理預期，必要時可以聘請第三方專業機構協助開展項目成本管理整體策劃。

2. 加強PPP合同成本管理

《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號）要求PPP項目不得出現政府方回購社會資本方投資資本金、承諾固定回報、保障最低收益、兜底項目投資建設運營風險的情況。這就需要建筑企業作為社會資本方要以項目長期建設運營為基礎進行成本管理。同時由于PPP項目“雙控制”要求PPP項目合同終止時政府方控制PPP項目資產的重大權益。建筑企業在權衡PPP項目投資成本和整體效益基礎上，需要確立以PPP項目合作合同為基礎的成本管理思路，摒棄作傳統建筑施工企業重建設輕運營的思想。從而實現PPP項目成本管理既能滿足項目建設運營對成本管理的需求，又能實現合同終止時項目的順利移交。

3. 明確PPP項目管理中責權利

建筑企業參與PPP項目投資要明確控股股東、項目公司、施工方、設計、監理、實驗檢測等各參與方的職責和權利。除項目優化設計等特殊情況需要協調外，盡量減少項目業主方對勘察設計、監理、試驗檢測工作的干預，樹立相關主體的責任意識，由其按照自身行業標準開展工作。建立嚴格的項目安全、質量、進度、結算控制環境，避免因管理責任不明晰，造成項目管控逐級寬松，進而影響項目整體成本的控制。

4. 合理配置項目公司人員

各方股東在約定PPP項目委派管理人員時，需要明確相關崗位管理人員的任職條件，從而確保政府和社會資本方派駐項目公司的管理人員能夠勝任相關崗位工作，避免出現管理短板，影響項目公司效能發揮。

（二）做好項目征拆成本控制

1. 加強原始勘丈和調查

征拆成本管理首先要做好原始地貌的丈量、測繪工作，丘塊圖作為項目征拆的第一手資料務必做到詳盡準確。征拆費用支付方式避免采用預撥制，建議采用報賬制。采用報賬制不僅能節約資金成本，而且可以增強地方政府在征拆工作中的成本控制意識。采用報賬制也有利于項目公司以資金撥付審批為抓手對征拆工作開展情況進行監督，避免出現預撥制下偏重征拆進度，而忽視征拆資金使用監督。

2. 提前謀劃項目審批手續

項目開工前要提前謀劃做好項目土地報建、林業砍伐、環境保護等相關審批程序，必要的時候可以聘請第三方專業機構協助辦理項目審批，避免因出現未批先建遭受政府相關部門的行政處罰，發生非生產性成本支出。

（三）加強建筑安裝工程成本控制

1. 完善項目預算管理建設

加強PPP項目成本管理，首先，要深入細致開展項目工程量清單編制，避免漏項、重項、錯項現象發生，確保項目建設所有工程量都盡可能準確無誤地納入臺賬管理；其次，預算編制過程中要綜合考慮各個單項工程實施的難易程度、工期要求、管理跨度等因素，通過施工措施費等方式實現價格差異化，避免因施工隊伍選擇性施工產生甩尾工程；再次，要充分利用建筑施工企業參與PPP項目建設方和施工方一體的優勢，綜合考慮施工組織、預算造價等因素進行項目設計優化；最后，以優化調整后的預算為基礎，進行PPP項目投資成本控制。項目預算編制、設計優化、施工組織方案編制等工作根據需要可以聘請第三方專業機構協助開展。

2. 加強進場管理

建筑企業參與PPP項目投資，項目建設方和施工方雖為一家，企業內部單位負責施工仍然要堅持親兄弟明算賬，通過合同明確各家單位在PPP項目建設中的職責與權限，堅持先簽合同后進場的原則。避免因內部合同未簽訂造成大臨建設、輔助設施投入標準不一致，甚至下游分包商無合同進場或分包合同的價格高于內部結算價格，進而因下游企業虧損發生糾紛、扯皮導致成本增加。

（四）加強研發項目論證

PPP項目概算中的研究試驗經費投入，要結合項目自身情況單獨開展相關投資論證，堅持先論證通過后開展的原則。對于能夠為企業帶來經濟利益的項目要抓緊開展，并將研究開發工作與項目建設相結合。通過利用先進生產技術和工藝，實現項目建設成本及后期運營成本的節約。

（五）財務成本管理

1. 融資成本管理

項目公司在進行PPP項目融資時要充分挖掘項目自身的優勢，通過細致調查掌握當地影響企業融資成本的因素，并對項目融資承接銀行的履約能力進行評估。融資合同簽訂要把影響融資成本增加的相關因素考慮進去，增加金融機構違約成本，避免出現金融機構不按合同履約，關鍵時刻要求增加合同外費用以及提供額外擔保、控制正常資金使用等變相增加融資成本事情發生。

2. 內部結算付款管理

建筑企業在確定PPP項目對內部施工方結算付款比例時，不僅要考慮建設期資金的回流，還需要考慮項目整體融資成本。從PPP項目投資整體的角度看，采用適度從緊的內部結算付款方式，不僅有利于項目公司資本金和融資需求的延遲，還可以促使內部施工方養成過緊日子的習慣，從而實現建筑企業整體資金成本節約。

（六）增值稅留抵稅額管理

建筑企業參與PPP項目投資要降低增值稅留抵稅額資金占用成本，需要從兩方面入手：一方面，建筑企業需調整結算開票策略，在完全符合條件后再結算開票，避免因結算開票提前發生施工方稅務成本支出提前的情況。另一方面，積極利用國家增值稅留抵退稅政策，降低待抵扣增值稅金額。在增值稅留抵退稅符合條件次月起逐月申請退稅，通過小金額，多次申請的方式，既可以降低增值稅留抵退稅申請難度，也可以降低企業資金成本。

（七）加強成本分析

企業進行成本管理，離不開成本分析。通過預算管理對發生的預算偏差項目進行因素分析，從而調整后期管理策略。對于大型企業可以建立企業內部PPP項目成本庫對相似項目進行對比分析、趨勢分析挖掘企業成本管理潛力。企業在內部分析的基礎上還可以與同行業優秀企業進行對標管理，通過與優秀企業對比分析借鑒先進管理經驗，為企業成本管理水平提升尋找突破空間。

四、結語

綜上所述，建筑企業PPP項目成本管理要由傳統建筑施工成本管理思路轉變為PPP項目合同成本管理思路，從PPP項目合作合同整體進行成本管理，既要加強建筑施工成本控制，更要實現項目整體投資、建設、運營成本的控制，從而實現建筑企業參與PPP項目投資建設的綜合收益最大化。

參考文獻：

[1]劉書平.施工企業PPP項目成本管理難點重點分析[J].四川水泥，2020（06）：223+246.

[2]馬勃.淺談PPP模式下的項目成本管理[J].鐵路工程技術與經濟，2019（07）：37-40.

（作者單位：貴州紫望高速公路建設有限公司）