PPP項目績效評價體系構建

高洪顯+鄭思海+秦亞飛

[提要] 本文從PPP模式與平衡計分卡的概念入手，探討兩者的聯系，并就平衡計分卡適用于PPP項目績效評價可行性進行分析。通過引入財務、顧客、內部經營流程、創新與成長，以及政策與環境等五個維度，設立相應的具體指標，對PPP項目建構一套考慮各方利益的整體績效評價體系。

關鍵詞：PPP項目；績效評價；平衡計分卡

本文為河北省委講師團2016年度科研課題成果；河北省社科聯2016年度社會科學發展研究課題階段成果（課題編號：201604020213）；2016年度保定市社科聯一般課題階段成果（課題編號：2016169）

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年10月28日

一、PPP模式與平衡計分卡的概念

PPP即公私合作伙伴，是政府與私人組織之間為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。當前，社會對公共基礎設施和公共服務的需求缺口仍然較大，PPP模式的引入能夠吸引私人部門的投資、彌補政府資金在公共項目建設中的不足、提高項目建設運行的效率，對公共基礎設施的完善起著積極推動作用。隨著各地一系列PPP項目的推進，對這一模式進行合理的績效評價就有了明確的現實意義。

哈佛大學教授羅伯特·卡普蘭和波士頓公司管理咨詢師大衛·諾頓在20世紀90年代開發完成了平衡計分卡。由于其中提出了項目戰略目標分解為具體的相互平衡的績效考核指標，并基于這些指標建立了操作性較強的考核評價體系，因此在企業財務管理、政府運行效率等諸多涉及績效評估的領域，平衡計分卡都被廣泛加以應用。

平衡計分卡主要包括了四個層面的設計，四個層面分別代表了股東、顧客與員工這三方利益。（圖1）

二、PPP項目績效評價應用平衡計分卡的可行性

國內對于PPP模式尚沒有構建出一個完整的績效評價體系。業界有觀點認為，評價PPP項目應遵循“共性”和“個性”的思路。原因就在于，PPP模式涉及行業眾多，各地區開展PPP項目所面臨的社會經濟條件也有很大不同，單一評價很難奏效，因此有必要在整體把握“共性”評價的基礎上突出各地區、各項目的具體的“個性”評價。這就需要一種能夠綜合考量各方因素的評價指標體系。

作為一種新型模式，PPP宗旨就是讓公共部門和私營部門利益達到最大化，提高社會公眾滿意度。PPP模式項目要求政府、私營部門和社會公眾多方參與，這種參與不是簡單合作，而是一種有契約保障的長期穩定的合作關系。換言之，只有項目中各方利益得到較為均衡的保障，項目才能順利進行。多方參與中政府與私營部門能否達成一致對于項目的推進至關重要。對于政府而言，只有當私營部門比政府自身提供的公共產品產生更高的物有所值（VFM）與更好的績效時，私營部門投資者才會被歡迎加入該項目；對私營部門而言，只有投資的PPP項目能夠獲得符合其預期的、較為穩定的收益時，私營部門才會有意愿參與該項目?？紤]到公共項目動輒數以億計的投資額，無論政府還是私營部門都無力獨自承擔項目投資，因此如何引入一種績效評價機制，能夠反映各方利益訴求，進而維護公私間和諧穩定的合作關系就成為PPP模式順利推進的必然選擇。

當前，我國公共項目的績效評價機制尚待完善，在業已存在的傳統公共項目績效評價方法中，成本—效益法、綜合評價法、平衡計分卡法、數據包羅分析法等都各有特點。綜合而言，平衡計分卡的設計內涵與公共項目的績效評價是基本一致的。平衡計分卡引入的一般思路，即在PPP項目中設置主要績效指標，進而形成一整套的績效評價體系。結合平衡計分卡的設計，本文在財務、顧客、內部經營流程、創新與成長四個評價維度基礎上增加了“政策與環境維度”，以凸顯PPP項目的推進也受到政策背景與社會經濟環境的影響。整體的績效評價模型如圖2所示。（圖2）

五個維度相互制約，涵蓋了PPP項目實施的各個環節。引入平衡計分卡的設計能將各方利益順利表達，有利于公共項目中各參與方利益的實現，更能達成參與各方“共贏”的戰略。

三、PPP項目績效評價指標設計

基于上述五個維度的績效評價體系，我們在各維度下設立更加具體的評價指標，并對相應的指標利益方進行了標簽定位，如表1所示。（表1）

（一）財務維度指標。PPP項目一般是交由組建的獨立公司進行運營，因此其財務運作能力的高低對于項目的推進也有著直接的影響。公司財務運作能力涉及的指標應包括顯著的盈利能力、較強的市場開拓能力、規范的財務分析與運營能力、較低的融資與財務費用、項目各參與方的財務能力等。

與各參與方息息相關的財務指標即物有所值（VFM），可以說，財務維度下公司運營主要追求的就是資金價值最大。這里的物有所值，對于私營部門而言，就是投入能夠得到盡可能多的回報；對于公共部門而言，政府在PPP項目中投入資金時也會關注其是否在將來具有較高的投資回報，即投資效率。除此之外，在PPP項目推進過程中，政府會對其進行必要的管理以及監督，會產生相應的管理成本。

（二）顧客維度指標。顧客維度直接體現PPP項目以其提供的公共品所獲得的社會效益和社會價值。這里的顧客維度除了項目直接獲益者——社會公眾外，還包括了各參與主體的滿意度。具體來看，顧客維度包括：（1）項目提供的公共品是否符合了社會公眾期望；（2）社會公眾獲得這種公共品的便利性，即交易成本顯著較低；（3）政府對于項目合作運營的滿意度；（4）私營部門對于同政府合作的滿意度；（5）項目公司對于各分包商、供應商的合作關系滿意度。作為PPP項目各參與方，政府、私營部門、社會公眾的相關滿意度直接反映了各方對于該項目的態度，應通過相應指標進行評價。相關滿意度越高，PPP項目的顧客維度評價越趨向積極。

（三）內部經營流程維度指標。內部經營流程維度關注的是PPP項目的運行過程，良好的內部經營流程控制對于運營項目的企業而言是至關重要的。一個完整的PPP項目運行過程包括了建設期與運營期。項目的建設期是資源的集中投入過程。此時，項目的成本控制、進度安排、質量與安全尤其需要得到關注，合理界定相應績效評價指標有利于加強建設期的環節管控，提高資源的分配和使用效率。在項目運營期中，科學準確地定位相關績效指標，有利于企業加強從成本、產出、質量、安全等自身運營多個環節層面的控制，進而促進效益的提高。此外，這也體現了參與PPP項目的政府部門應保持對該項目的規范與監督，以積極有效地改進項目中公私各方的管理水平。

（四）創新與成長維度指標。創新與成長維度主要聚焦于人才、信息與團隊的溝通協調等層面。在激烈的市場環境中，企業需要不斷地自我提升，人才資源無疑是提升的推進劑。這就需要PPP項目運行中，項目各方進行必要的科研研發的投入，即培植企業的創新動力，增強人才儲備。在成長性方面，企業內部的團隊合作能力、各參與方的合作意愿同樣重要。企業的成長、PPP項目的持續推進離不開運營企業內部團隊高效順暢的溝通協調。設立相應績效指標，有利于保證項目持續順利地進行。

（五）政策與環境維度指標。PPP模式的開展、相關項目的建設運營直接受法律體制、行業政策、宏觀環境、地方社會經濟等諸多外界因素的影響。政策與環境維度主要關注PPP項目可能受到的各種環境類因素的制約程度。外界環境因素對于PPP項目的模式選擇、建設投入、運營持續性、項目回報等有著各種聯系。此外，政府部門和私營部門對PPP模式的理解與掌握也會影響PPP項目的順利開展。因此，在項目推進過程中，應設計相應績效指標評價項目所受各種環境的影響制約程度。

四、結語

本文將平衡計分卡設計運用到PPP項目績效評價中，通過構建財務、顧客、內部經營流程、創新與成長、政策與環境等五個維度，設立相應的具體評價指標來評價項目運作效果?？傮w而言，這種設計綜合考慮了政府、私營部門、社會公眾等各個方面的利益，體現了多方“共贏”的理念。

主要參考文獻：

[1]王玉梅.基于平衡計分卡的PPP項目績效評價體系研究[J].會計之友，2014.2.

[2]卓萍.構建公共項目績效評估模型的開發思路[J].華東經濟管理，2009.9.

[3]顏艷梅，李林，舒強興.基于平衡記分卡法的公共工程項目績效評價指標設計[J].社會科學家，2007.1.

[4]孫潔，陳濤.淺談平衡計分卡在BOT項目績效評價中的應用[J].中國總會計師，2009.12.

[5]袁競峰，王帆，李啟明，鄧小鵬.國際基礎設施建設PPP項目關鍵績效指標研究[J].現代管理科學，2012.1.