科技人文新場景下對無照游商治理的新思考

唐林

一、前言

游商攤販走街串巷，販賣日雜零碎，給市民帶來了方便，但占道經營、攤位衛生雜亂等“公共損害”情況經常出現，城市管理部門的罰款、扣留、驅趕等傳統治理手段也日趨失靈?？萍既宋男聲r代，探索平衡游商攤販“生計需求”與城市治理“整潔有序”的工作新方案，已刻不容緩。

二、“無照游商”概念辨析和現代定義

無照游商，字面意思可解釋為沒有營業執照的游商小販。黃文芳對其的定義關鍵點是沒有城市管理部門核準頒發的經營攤位證明。嚴蘇桐將無照游商定義為擅自在交通樞紐等人流密集區使用簡單的經營工具販賣食品、生活用品等貨物，或者從事低技能服務的人群。顯然這兩個定義均有瑕疵，如攤位證明是指固定攤位證還是僅表明可擺攤的文字證明，讀者容易產生歧義。無照游商，核心在“商”，指人；修辭定語是“游”和“無照”?！吧獭?，始見于商代甲骨文及商代金文?！吧獭庇薪浬讨x，徐中舒研究認為：殷亡以后，商人土田為周人所奪，故多轉而為商賈，商賈名稱當由此起；“游”，此字在甲骨文和商周金文中寫作“斿”，模擬一子立于旌旗之下，后加上“氵（水）”旁成為“游”字，本義一般認為是旗幟的垂飾，讀liú，后轉指水流，引申為不固定的、經常移動的?！坝紊獭奔粗笡]有固定經營場所的商人，對應則為“固商”；“無照”，照即營業執照。無固定經營場所攤販的管理辦法，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況另行規定。如四川省規定食品小作坊、小經營店生產經營實行備案管理?！盁o照游商”之“無照”可指沒有獲得有關部門的備案、登記。

無照游商產生的原因是多方面的。盛永祥認為，無照游商的自然形成和逐步發育是游商們自由經濟權利的確立和運用，是尋求利益的必然結果。劉新宇認為，游商的產生是產權的錯置導致的。

本文認為無照游商產生原因有以下三點：一是由于技能不多/不強，人們更會選擇攤販經營這一方式來維持生計；二是固定門面經營成本高；三是不想被監管，追求經營自由，隨心根據市場情況快速變更/追加經營項目。簡言之，游商攤販產生的原因就是市場有需求、就業謀生路、流動經營活。

因此，本文給出無照游商的定義為：未按有關部門要求取得許可或備案、登記，通過無固定攤位的方式開展商品或服務銷售經營的商販。

三、“無照游商”治理沿革

詹姆斯·N．羅西瑙認為，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排。張康之認為，在無照游商經營的問題上，存在著不同的利益相關者，并且這些利益相關者之間存在矛盾和沖突，而解決這些矛盾的不同行政行為，體現了政府治理理念的差別。游商與固商、游商與城市管家（以城市管理部門為典型代表的，對城市市容環境、公共設施進行管理的部門及其人員）之間天然存在“利益沖突”，有效的制度機制及配套工具是政府必須要考量的。治理模式方面，呂曉東認為，只有本著善治理念，充分發揮社區群眾自治，才能達到城市治理的理想愿景。通過引導逐漸形成游商之間、游商與固商之間自治驅動競合均勢，有助于社會的穩定、和諧。

下文回顧了新中國成立后的游商治理實踐。

以北京市為例，1950年，新中國成立伊始，北京市就探索建立了“攤商聯合會籌備委員會”，這意味著分散經營的游商攤販逐漸被納入了政府監管范圍。

“文革”時期，無照游商等都被認為是“資本家”而被批斗，游商攤販在這個階段幾乎完全消失。

改革開放后，20世紀90年代國有企業改革，多種因素驅動下，擺攤設點幾乎沒有限制。

源于上個階段充分釋放的游商熱情，2000年前后無序的擺攤設點逐漸對城市市容環境、交通秩序等的影響發展到了“不能再忍”的程度。而多部門都可管導致了多頭執法，于是“城市管理部門”成立，開始推行“綜合執法”；但是囿于法律法規滯后，相關事件多“一罰了之、一趕了之、一扣了之”，由此引發的游商與“城市管家”間的“激烈沖突”等現象也不時見諸報端引起輿情，部分甚至上升到刑事（例如有城市管理者被判處有期徒刑）層面才得到有效處置。

通過“政府采購網”檢索，本文對最近幾年的采購需求動態也進行了追蹤：

A類項目，典型采購需求要點如：聘用城市環境保障專業整治隊人員共計22人，杜絕無照游商、散發小廣告等違法行為的出現，確保轄區環境秩序優美。

B類項目，典型采購需求要點如：進行視頻分析，通過識別算法對亂堆物堆料、店外經營、無照經營游商等23類問題進行智能識別。

A類項目的特點是通過“充足的現場人力資源”盡早發現并快速處置無照游商流動經營頑疾，但科技手段不夠；B類項目的特點是通過“AI機器視覺”技術手段盡早發現無照經營問題，但科技手段應用深度不夠。

綜上所述，通過對無照游商治理沿革的回顧，不難發現，治理無照游商的手段匱乏、創新不夠，已經開始制約城市治理質效的再提升，迫切需要業內探索出新方案，以更好地匹配人民群眾對美好生活的向往。

四、數字時代對城市治理的新要求

2020年3月31日，習近平總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時指出，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。

人民幸福安康是推動高質量發展的最終目的。健全城鄉社區治理體系，為人民群眾提供家門口的優質服務和精細管理。

數字時代各類智慧應用不斷推陳出新，游商攤販作為城市治理的典型場景，其治理模式也應緊跟時代步伐，不斷探索新方案并實踐落地，讓城市更聰明一些、更智慧一些，讓“游商”為人民群眾帶來的產品和服務越來越優質的同時，也讓城市治理的精細化、科學化水平越來越高，百姓的獲得感越來越足。

五、基于數字技術的無照游商治理新方案

借鑒希爾德布蘭德·弗雷（Hildebrand Frey）的“綜合”理念，本文提出了“無照游商治理新方案”（以下簡稱“新方案”）。

（一）新方案的內容

一是要對允許游商攤販經營的項目進行分級分類，形成項目清單。例如，商品類的蔬菜水果允許經營，服務類的自行車維修允許經營；而服務類的牙醫應該是不允許游商經營的。梳理清單，經過審批后并進行公示，如有異議，處置妥當后對項目清單進行公布，并在執行中根據實際情況對清單進行動態調整。

二是要對城市街道進行分級分類，明確哪些街區路口可以擺攤設點、什么時間可以擺攤設點、哪些項目可以擺攤設點。比如，城市迎賓大道等地點，應該7×24 h禁止任何經營項目擺攤設點。

三是要根據游商攤販的經營特點，設計開發出全流程閉環的信息化系統，作為新方案實施的工具支撐。新方案提出了通過掃取游商攤販收款二維碼，基于隱私計算等技術支持，與收款二維碼的廠商協同，獲得游商攤販標識的技術實現路徑。標識了游商攤販，那么對于違法違規的經營行為就可以進行監管并記錄，基于區塊鏈的支撐，將違法違規的證據及時上鏈，以此作為依據，就可以做出罰款、信用扣分等處置決定。相應地，作為消費者，基于后端平臺系統的支持，通過掃取游商攤販的收款碼，可以及時獲得其信用評分，從而決定是否繼續在該攤位進行消費，當然也可以對即刻發現的游商攤販違法違規行為進行投訴，城市管理部門進行核實后，作出予以信用扣分等處置決定，以此實現共治共享。當然，被扣信用分的游商攤販，系統也應有流程及功能模塊支持其進行申訴，從而保障游商攤販的合法利益不受侵犯。

四是要融入各地智慧城市建設及運營總體框架。融入“一網統管”“城市運行管理服務平臺”等上一層信息化平臺當中，進而融入當地“新型智慧城市”總體框架。

五是要特別注重機制的建立和宣傳的作用。梳理好相應的清單，建設好軟件系統，加強宣傳推廣和公開公示，一方面符合法律法規要求，另一方面也獲得更加廣泛的社會支持。

如圖1所示，基于數字技術的新方案以人文關懷為指導、以系統治理為框架、以信用管理為主線、以隱私計算等技術為支撐、以共治共享為機制。

（二）新方案的特征

1．以人文關懷為指導

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。游商攤販是人民的一員，代表政府的城市管理部門允許其擺攤設點，這種做法充分體現了地方執政者的善政理念，可以說一個城市游商攤販活躍健康度就是一個城市包容度的重要指標。

2．以系統治理為框架

在對代表著非正規就業渠道的無照游商采取措施進行治理時，對無照游商自身的物質需求和精神追求不能棄之不顧，片面的治理是不行的，要采取綜合的治理手段。

3．以信用管理為主線

法治人文的新時代，不能“一罰了之、一趕了之、一扣了之”，要探索長久有效良性的方法。通過“信用管理+行政處罰+刑法”，形成梯級遞增的體系化治理措施框架。

信用規則可設計如下：

α是某個游商的信用值，基于發現其“犯罪、違法、違規”行為，在初始分上進行扣分：占用主干道盲道擺攤扣3分，場地環境60%及以上污垢扣3分等。

一個典型的信用分計算模型的設計并計算，其要點包括：按一定的算法計算后，得到商戶的實時信用分并展示，同步供外部調用。輸入的參數包括但不限于α、過往執法檔案（如過去1個月已罰款200元3次）、其他部門相關數據等。

4．以隱私計算為支撐

對游商攤販進行管理，其首要及關鍵的點在于對流動性非常強的攤販進行標識，本文提出了基于隱私計算為主要手段的可行的技術實現路徑。

首先，移動支付已經成為國內普及率非常高的商品和服務買賣時的支付方式；其次，第三方統計顯示份額前三家移動支付公司覆蓋率均超過80%，新方案實現的經濟性良好；最后，隱私計算已在保險等行業進行了實踐，效果良好。

5．以共治共享為機制

技術不是萬能的，共治共享的機制必須同步建立、健全。

一是游商雖然指一個群體，但是同品類經營項目游商間卻是競爭關系；二是游商與固商間也存在一定競爭；三是當機制支持對查處屬實且執行到位的違法違規游商罰款提取一定比例，來獎勵投訴舉報的消費者時，共治共享就成為現實可能。

六、總結與展望

當前，消費者在（無照、不良）游商處消費時，劣質商品（服務）時常出現，消費者受損失，相關部門接獲投訴時進行處置卻常因證據不足、游商流動性大等有心無力；游商的公共利益意識普遍欠缺，對市容環境等產生的負面影響不容忽視；此外游商幾乎不納稅，游商與固商之間的矛盾也日益凸顯。

面對這些城市治理的問題，各地雖已較少“一罰了之、一趕了之、一扣了之”，而是探索采用人員外包、AI視頻智能識別等方式進行發現和處置，但是顯然還存在科技屬性低、可持續性不強的問題。

為此，本文通過對無照游商概念的深刻辨析，基于對新中國成立以來游商治理沿革的回顧，提出了以人文關懷為指導、以系統治理為框架、以信用管理為主線、以隱私計算等技術為支撐、以共治共享為機制的“新方案”，以期給城市管理者帶來新的工作思考，從而為人民群眾提供家門口的優質服務和精細管理。

參考文獻

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（責任編輯：張秋辰）