市域社會治理下消防安全綜合治理路徑研究
——以大慶市域治理現代化示范城市創建實踐為例

劉紀達，王海滔

（大慶市消防救援支隊，黑龍江 大慶 163000）

黨的十八大以來，習近平總書記就推進市域社會治理現代化作出一系列重要部署［1-2］。繼黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”后，黨的十九屆五中全會提出“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”［3-4］。市域社會治理是國家治理體系與治理能力現代化在市域范圍的具體實踐，市域社會治理在貫徹國家治理路線方針的基礎上，需立足本市域實際統籌謀劃、周密部署，在地方治理實施體系中起著承上啟下、銜接省域治理與縣域治理的重要作用［5］。市域層面具有較為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，處于推進基層治理現代化的前沿位置。市域社會治理做得怎么樣，事關頂層設計落實落地，事關市域社會和諧穩定，事關黨和國家長治久安。2020年大慶市部署市域治理現代化示范城市創建工作，對統籌推進基層治理、矛盾化解、風險防控、維護安全穩定局面提出了具體工作要求，積極推動構建完善矛盾多元化解、社會治安防控、公安安全風險防范、城鄉基層治理、維護政治安全、地企共治六大體系，提升市域社會綜合治理體系和治理能力現代化水平［6］。

推進市域社會治理現代化，要堅持系統觀念、突破重點難點，做到全局統籌、靶向攻堅、精準發力。消防安全工作是一項社會化的系統性工程，涉及社會治理領域的各方面、全過程，是防范化解重大安全風險的基本保障［7］。探索將消防安全工作有效融入市域社會綜合治理體系、形成群防群治的良好局面，對提升消防安全管理水平、確保社會消防形勢穩定、預防和遏制重特大火災事故具有重要的現實意義［8-9］。本文將通過梳理大慶市推進市域消防安全綜合治理體系建設的實踐經驗，總結并梳理制約市域消防安全綜合治理發展的癥結與瓶頸，在此基礎上，提出優化市域消防安全綜合治理體系的對策建議，以期為提升消防安全綜合治理能力、推動市域治理現代化提供思路與實施路徑。

一、推進市域消防安全綜合治理體系建設中的基本經驗

（一）在消防治理理念上實現從“重管理”向“重服務”轉變。傳統消防治理以自上而下為主，公眾作為被動一方只能接受所提供的消防服務和消防監管。隨著經濟結構多元化、社會階層多樣化、利益訴求復雜化等催化的復雜性治理難題不斷出現，這種“重管理”的治理理念難以為繼，服務型消防安全治理的轉變亟待成型。大慶薩爾圖區緊扣民本導向和法治思維，堅持政府“自上而下”和社會“自下而上”相結合，聚焦民眾最關心、最直接、最現實的身邊問題和利益訴求，通過設立社區消防責任雙向滿意清單，推動各社區聯合轄區消防救援大隊及各行業部門定期開展消防技術服務與公民需求無縫銜接，加強了市域消防綜合治理的針對性，推動消防安全治理從“管理型”向“服務型”轉變。

（二）在消防治理主體上實現從“條塊化”向“多元式”轉變。條塊分割是制約基層消防治理，形成“頭痛醫頭、腳痛醫腳”被動局面的根源所在，依托互聯網技術破除條塊壁壘、打造多元化的治理網絡逐漸成為破局之策。高新區依托區綜治中心、社區（街道）聯動分中心，逐步打造上下對接、部門互通、信息共享的智能聯動平臺，整合各條線網格形成“消防安全網”，從而打破原有的條線碎片化、條塊分割化管理格局，提升了社會參與度，凝聚了消防治理更大合力［10］。

（三）在消防治理手段上實現從“粗放式”向“精細化”轉變。形成“精細化快速反應”的治理，需要推進消防綜合治理機制創新。龍鳳區依托地理信息系統電子地圖，對社區（村鎮）二、三級網格內的人、地、事、物、組織信息等實行“精確定位、精選定人、精準定責”，開發手機客戶端，提高各級管理部門、巡查員、網格長了解問題處置進度的及時性，增強了按權屬進行督辦交辦的有效性。此外，建立月度通報、雙月述職、年底考核機制，實現社情民意實時掌握、苗頭問題精準處置、群眾訴求快速回應。

（四）在消防治理機制上實現從“問題上門”向“一線解決”轉變。實現問題在一線快速解決、矛盾在源頭順利化解是提升消防綜合治理水平的關鍵。讓胡路區把發現問題、核實問題作為第一職責，嘗試將各社區網格員、巡查員全部下沉至三級網格，并且充分挖掘區綜治中心、社區（村鎮）聯動分中心的指揮調度作用，實現各行業部門執法力量在一線整合，聯動、聯查機制在一線打通，社會消防問題在一線解決。探索建立網格消防微站，發揮網格指導員、協管員、參與員作用，提升網格“消防微治理”能力。

（五）在消防治理保障上實現從“穩步走”向“加速跑”轉變。大慶市政府印發《大慶市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》（下文簡稱《綱要》），明確投入1.5億元資金用于消防基礎設施建設，推動消防綜合保障體系優化?！毒V要》聚焦制約全市消防救援工作的短板，重點攻堅社會消防治理和綜合應急救援攻堅兩大核心能力提升工程。將消防隊站、車輛裝備、消防水源項目納入“應急保障項目專欄”，計劃投入資金1.5億元，2025年前新建一級普通消防站6座、小型消防站6座，同步配備車輛器材裝備，建設市政消火栓1000處、上水鶴50處、取水碼頭10處，將有力推動大慶公共消防基礎設施建設實現“跨越式”發展。

二、制約市域消防安全綜合治理能力提升的癥結問題

（一）尚未形成消防安全綜合治理格局。一是在理念認識層面，政府與職能部門在消防領域推進市域治理體系和治理能力現代化的認知上存在偏差，消防安全綜合治理是一項復雜的系統工程，需要多部門協同共管。此外，社會企事業單位和公民個人消防安全責任意識亟待加強。二是在體制機制層面，在新應急管理體制下公共消防安全治理的責任劃分、機制磨合、法治優化還需要在各職能部門之間進一步探索、磨合和加強，突出消防安全綜合治理的實踐性、系統性、過程性［11-12］。三是在治理實踐層面，“責任治理”不夠順暢，消防救援部門長期“單兵作戰”“大包大攬”式的消防監管模式，造成了“涉及消防的問題就找消防部門”，基層政府、行業部門落實消防安全責任制還不夠徹底、不夠到位。特別是從近兩年國務院消防工作考核的情況看，各行業系統消防管理職責尚有所缺失，消防安全監管合力有待進一步優化。

（二）依法治理安全責任落實不夠。一是消防法治體系不健全。雖然新《消防法》對消防安全責任進行了總體明確，但違反消防法律法規方面的責任追究事項不夠明確，對具體的違法行為責任劃分和追究操作性不強。消防執法人員的能力素質有限，依法執法能力有待提升。二是社會面消防監督執法環境日益復雜。經濟快速發展，住宅、商場、大型綜合體和歌舞娛樂場所等人員密集場所蓬勃發展，消防安全隱患客觀存在，對消防監督執法的執法人員數量、業務素質和執法規范化方面的冗余度提出了嚴峻考驗。特別是應用于具體執法操作中的法律法規參考依據較少，消防監督執法干部對自由裁量權把握不準，還存在著“人治”大于“法治”的現象。三是消防安全責任落實不夠。消防工作的基本原則既是新《消防法》對消防工作各參與主體的相關責任進行劃分的依據，也是各主體開展消防工作的根本遵循和方法指導。2017年國務院辦公廳印發的《消防安全責任制實施辦法》（下文簡稱《辦法》），首次對我國消防工作各參與主體的責任進行了全面、具體的劃分，明確了各參與主體的責任，完善了消防安全責任體系，是優化公共消防安全治理體系、提升治理能力的有力抓手。但政府與行業部門在推動《辦法》落實落地層面還有待進一步加強，特別是在對于消防違法行為具體懲治方面不夠細化，導致消防安全違法行為的違法成本較低，落實推動力度不大，社會單位和個人無視消防安全責任的情況比較普遍，給城市消防安全形勢穩定帶來了嚴峻挑戰。

（三）全民參與共治共防實效不佳。市域消防安全治理不僅是政府、行業部門和社會單位的責任，也與社會公民息息相關。就大慶市域消防安全治理的現狀看，全民參與消防安全治理的共治共防成效不明顯，社會公眾主動參與消防安全治理的積極性普遍不高。特別是偏遠村屯的人民群眾的消防安全意識、自防自護自救能力還相對比較薄弱。主要原因有三個方面：一是各部門、社會單位等消防安全治理主體對消防基礎知識的宣教工作開展不力；二是將消防安全知識和消防自防自護自救能力培訓納入教育體系的工作機制還需完善；三是社會公眾個體對于消防安全不重視，對消防安全知識和自防自救能力的學習不積極、不主動。同時，社會面消防安全宣傳教育不廣泛、不系統，社會面消防安全宣傳體系不完善，缺少系統性、全面性的消防宣傳時間計劃、內容準備和措施體系，“突擊式”“運動式”“孤島式”消防宣傳現象普遍存在。還有些社會單位、學校在自主開展消防安全宣傳教育方面積極性不強，被動應付多、實際舉措少，對本應追求消防安全效益，需要實事求是開展的教育培訓熱衷于求變通、搞形式、打折扣，停留在會議記錄、臺賬資料上，在實際開展和實效爭取上收效甚微。

三、推進市域消防安全綜合治理體系建設的啟示與方向

（一）進一步規范消防安全治理的事權和相關責任邊界。消防安全工作作為市域社會治理體系的重要組成部分，要合理借鑒其他相應規模地區的經驗，及時完善相關消防地方法規，突出依法治理，推動大慶市消防安全治理事權進入各縣區政府的公共安全治理清單。確保治理內容、治理任務、工作標準和相關責任更加明確，建立全方位、系統性的消防安全治理評價指標體系，細化年度消防工作考核標準。同時，針對消防安全治理中的重要問題，適時提請黨委政府研究決策，達到相應規模的要確保納入城市建設發展規劃，全面推動市政消防基礎設施完善，為人民群眾安居樂業和經濟社會發展提供更好的消防安全環境。

（二）進一步推動消防安全治理的社會化參與水平。扎實開展各行各業基層從業人員崗位消防安全教育培訓，提升消防安全末端治理水平。積極鼓勵引導社會企事業單位、全體群眾參與消防安全治理，大力培育一批消防專業技術人才，彌補社會消防從業人員的不足。同時，要鼓勵支持消防服務機構、消防中介機構等社會性消防組織參與公共消防安全治理，對相關理論研究、實踐探索和成果轉化要予以相應的政策和資金支持。要進一步激發全市范圍內消防志愿服務機構和公益基金等不以盈利為目的的組織參與消防公益事業，服務消防安全治理大局，增強社會化消防全民參與度。

（三）進一步發揮宣傳在消防安全治理社會化中的基礎作用。加強消防宣傳“五進”工作落實，落實好消防宣傳“五項措施”。持續推進傳統媒體消防宣傳，利用重點單位戶外廣告電子屏開展“亮屏行動”，利用鄉鎮網格員、消防文員開展上門入戶消防宣傳，利用微博、微信等網絡新媒體開展消防領域的基礎知識宣傳，全面增強社會整體消防宣傳氛圍和社會公眾消防安全自防自護自救能力。

（四）進一步樹立融合理念、用好系統思維。市域消防綜合治理是一項重要且復雜的系統工程，需要提高統籌謀劃能力，科學把握市域消防綜合治理規律特點，立足市域承上啟下的中觀定位，創新治理思路、明確政策導向、明晰方法路徑。要相互配合、同向發力，形成強大市域消防綜合治理向心力。具體來說就是，推動市域消防綜合治理各要素全面整合、系統集成，把黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐等治理方式整合在一個體系內，把市域基層黨組織、居委會、社會組織、社區居民等治理主體關聯在一個體系內。把消防宣傳、社區巡查、群眾自治、法律服務等市域社會治理業務集中在一個系統中，形成問題聯治、工作聯動、信息聯通、平安聯創的市域社會治理機制，并以聯動融合、開放共治等理念推動市域社會治理由“碎片化”治理向“系統化”治理轉變。

四、推進大慶市域消防治理能力建設的對策建議

（一）全面治理，擰緊消防安全責任鏈條。對標國務院與黑龍江省出臺的《消防安全責任制實施辦法》，適時推動制定《大慶市消防安全責任制實施辦法》，完善黨政同責規定措施，健全完善消防工作年度和月份考核機制，梳理黨委政府定期研究、掛牌督辦市域消防安全治理中的重大問題，全面壓實黨政領導責任。要放大政府消防工作考核指揮棒效應，健全各級政府消防工作約談機制，綜合運用市委市政府巡視督查、市人大執法檢查、市安委會駐點督導等方式，強化考評問責追責，督促整改重大問題。消防救援部門要基于準確全面的統計分析，完善事故救援通報機制，定期向各級黨委政府、行業部門發送《消防救援情況通報》，對火災高發地區、行業部門定向下發督辦函，對其他類型災害事故高發的區域、行業部門發送告知函，告知到人、落實到點，推動各級消防責任及時歸位。

（二）綜合治理，不斷優化消防監管服務。堅決貫徹中央消防執法改革意見，縱深推進“放管服”改革，研究制定便民利企消防服務措施，打造“消防到家”惠民工程，提升社會面對消防工作的滿意度。全面實施應急管理部消防救援局提出的新型消防監管機制，持續推行“雙隨機、一公開”，加強重點監管、拓寬信用監管、完善“互聯網+監管”，不斷提升監督檢查和隨機抽查質效。著力推進部門協同監管，消防救援部門與住建部門進一步建立消防審查驗收信息共享機制，協調發改、市場監管等部門完善消防失信行為聯合懲戒措施，聯合市場監管、公安經偵等部門加大假冒偽劣消防產品打擊力度，督促指導各行業部門加大檢查管理力度，不斷提高行業監管工作整體水平。加強消防標準化管理，開展商貿、醫療衛生行業達標創建，全面落實消防安全管理導則和標準，推動典型示范現場會適時召開，不斷提升行業單位標準化管理水平。

（三）系統治理，構筑重點領域精準防控。要加強對“高低大化”“老幼古標”和城鄉接合部、城中村、老舊社區、“九小”場所、“多合一”等高風險場所區域的分類指導、精準施策和專項治理，確保每開展一次整治，就解決一類突出問題。要借力鄉村振興、平安鄉村建設、老舊小區和城中村改造等活動，推進農村消防安全環境持續改善。突出抓好“打通生命通道”集中治理攻堅行動，聯合街道和住建、房管等部門，分類施策，及時消除違規占用和堵塞消防通道等消防安全隱患，總結成果、固化經驗，建立長效治理機制。針對重大火災隱患，整治要綜合運用行業督辦、聯合懲戒等手段，定期掛牌一批、公示一批、曝光一批、處理一批，形成高壓態勢。要加快推進城市“智慧消防”平臺建設，實現實時感知、全面監控、智能研判風險。在主城區和重點行業先行先試消防物聯網規?；瘧?，重點在老舊高層建筑、集體宿舍、養老福利機構和“九小”場所等推廣安裝使用智能獨立探測報警器、智慧安全用電裝置等，重點單位和公共建筑的自動消防設施完成物聯網改造，推進城市消防智能終端連接工作有序開展。

（四）源頭治理，不斷夯實群防群治基礎。探索完善鄉鎮以下消防監管機制，推動將消防安全納入“多網合一”綜合網格管理和綜合執法隊伍建設，加大對公安派出所落實消防工作職責的指導力度，進一步夯實末端治理基礎。深化消防救援隊站參與消防監督執法試點，適時推廣經驗，壯大基層執法力量。全面落實消防宣傳“五進”工作意見，重點抓好“進學?！薄斑M社區”，加快建設并規范運行消防科普教育場館，將消防安全教育納入市域義務教育、城鄉科普教育、文明城市創建等范疇。在做精做強自媒體矩陣基礎上，拓寬媒體深度合作渠道，加大主流媒體宣傳力度。加大“一警六員”培訓力度，抓實行業系統重點人群培訓，強化“九小”場所和農村等火災防控薄弱區域。持續探索“消防+”模式，總結推廣“消防+外賣小哥”“消防+共享單車”等經驗做法，不斷夯實群防群治基礎。

（五）依法治理，持續加大消防監督力度。依法執法、嚴格執法，堅決打擊消防安全違法行為，確保消防監督執法水平穩步提升。一方面要堅持依法執法，嚴防“閉門造車式”的執法錯誤傾向，依法從嚴抓實市域消防安全違法案件查處，嚴厲打擊公共領域消防安全違法行為和相關責任人。全面推進執法規范化，根治消防執法不作為、亂作為和濫用自由裁量權問題，防止“體外循環”，提升執法專業化、規范化水平。另一方面要從嚴管理消防中介機構，加強對消防技術服務質量的監督抽查，及時核查、處理舉報投訴，并給予一定獎勵。要建立社會消防技術服務業務信息系統，動態管理社會消防技術服務機構及其人員，堅持依法管理和依法監督相結合，對違法行為依法懲治。

（六）精準治理，構建多元互補消防力量。堅持“建強國家隊、壯大專職隊、規范志愿隊，構建多元消防救援力量”思路，突出“建管訓用”并重，打造專兼常備、多元互補、協同發展的力量體系。積極探索分崗位精準定向招錄隊員，固化分類、分段、實戰施訓等做法，提升入職教育訓練質效，打牢新入職消防員能力素質基礎。全面推行政府專職隊與國家隊管理、訓練、作戰、保障“四個一體化”，以規范有序的管理確保隊伍持續穩定。加強與相關救援力量協同作戰，互相學習、互補優勢，提升戰斗力。引導農村、社區和廣大社會單位廣泛建立自防自救力量，鼓勵紅十字會、保險機構以及其他社會組織積極發展公益消防救援力量，盡快建立社會志愿力量動態管理平臺，確保所有隊伍實時動態登記，隨時掌握作戰實力。要進一步強化各類社會救援力量“聯勤、聯訓、聯調、聯戰”，由119指揮平臺統一調度，增強作戰效能。分級分類制訂聯動響應預案，定期開展實戰拉動演練，逐步規范、形成合力。

五、結語

將消防安全工作融入市域社會治理體系，是加快推進市域社會治理現代化的重要舉措，對提升消防安全管理水平、防范重特大火災事故具有重要意義。本文結合大慶市域治理現代化示范城市創建推進工作實際，通過調研論證、實地走訪，從消防治理理念、消防治理主體、消防治理手段、消防治理機制、消防治理保障五個方面梳理了市域消防安全綜合治理體系建設的實踐經驗。研判總結出消防安全綜合治理格局尚未形成、依法治理安全責任落實不夠、全民參與共治共防實效不佳三方面制約消防安全綜合治理的癥結問題。在此基礎上，從規范責任邊界、提升社會參與、發揮宣教作用、用好系統思維四個方面凝練了推進市域消防安全綜合治理體系建設的啟示，并從全面治理、綜合治理、系統治理、源頭治理、依法治理、精準治理六個維度提出了提升消防安全綜合治理能力的對策建議。同時，市域社會治理是省域社會治理與縣域社會治理的橋梁，因此在省域與縣域推進消防安全綜合治理同樣重要。加快推進社會消防安全綜合治理發展，將有力提升城市消防安全監管效能、維護社會面消防形勢平穩、推進應急管理體系與能力現代化。