自上而下與自下而上：解放初期北平城市工作的重要方法

解小明

（中國社會科學院大學 歷史學院，北京 102400）

在中國當代史研究中，政治史遵循著自上而下的研究框架①趙世瑜：《“自上而下”、“自下而上”與整合的歷史觀》，《光明日報》2001年7月31日。，社會史則強調自下而上的視角，政治史、社會史的研究成果形成了自下而上、自上而下相割裂的局面。為糾正兩者相分離的偏向，行龍呼吁研究者在研究實踐中應結合“自下而上”與“自上而下”兩種路徑②行龍：《“資料革命”：中國當代社會史研究的基礎工作》，《河北學刊》2012年第2期，第41頁。，與1949年前后的城市工作方法相契合。

北平和平解放后，城市由人民掌權，共產黨通過自上而下、自下而上的兩種方法，促成城市工作由混亂走向穩定，保障共產黨在城市站穩腳跟。兩類方法在北平城市工作中的實踐，抓住了城市工作的主要環節、城市群眾的根本利益，借鑒了此前其他城市的接管工作方法。在接管東北地區的城市中，陳云在1948年11月28日指出接收沈陽的成功方法之一是“自上而下”的方法，即“入城后即布告通知原有機關主管人負責辦理移交手續，如第一級負責人不在，即由第二或第三級辦理”；雖未明確言明自下而上的概念，但包含著“從原有內線和下面群眾中了解情況”的自下而上思想③中共沈陽市委黨史研究室編：《城市的接管與社會改造（沈陽卷）》，遼寧人民出版社2000年版，第51頁。，推動城市工作的順利進行。此后，自上而下、自下而上相互結合，作為指導北平接管、建設與發展的重要方法論，轉化為管理城市與市民的有效方式，促進接管、建政、群眾工作的順利進行。

一、接管時期城市工作方法的探索與完善

以和平解放為開端的北京城市工作，見證了共產黨的工作重心由鄉村轉移到城市、從戰爭解放到和平接管、從軍事斗爭到經濟建設的轉變。與起步較早的農村工作相比，起步較晚的城市工作稍顯滯后，同時鄉村工作作風和具體政策不宜入城，呼吁共產黨探索城市工作的方法，以便于接管干部從事城市的管理、建設工作。以自上而下為主、以自下而上為輔的方法順勢鋪開，滿足了和平接管時期的保全城市需要，避免了戰爭解放對城市發展成果的破壞。

（一）構建與對象相適應的領導機構

自上而下理念的踐行，首先體現為自上而下、分門別類地認識被接管對象，依序構建與之對應的接管機構。面對紛繁復雜的城市系統，中國共產黨確立了以國民黨官僚與資本機構、公共事業單位為主的接收對象，按照國民黨統治時期的組織構架對各種接管對象分門別類，設置與之相應的接管部門。北平市接管委員會先接管大系統中的主要部門（軍事系統、政權系統、物資系統、文化系統、外交系統等核心部門），后按照接收大系統的政策指導對小系統（如政權權力機關，包括行政首腦部門、公安局系統、司法部門、外交部門、稅收部門等①《北平市人民政府接管工作總結》（1949年5月1日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第526頁。）或小單位的接收工作，接下來對已掌控的單位加以粉碎或改造利用，實現各系統的逐次交接、政治革命。

完成對城市的接管任務，關鍵在于領導機構的堅強領導、各部門的相互協作。具體接管機構的設置、調整，因具體事宜而有所差異：首先，具體單位可成立多部門合成的機構，如組建由工商、貿易、銀行、合作、財政五部門負責人組成的財經委員會②《北平市軍事管制委員會物資接管委員會工作報告》（1949年2月3日至15日），王蕓主編、北京市檔案館編《北京檔案史料》，新華出版社2004年版，第85頁。；其次，具體單位可接受兩種上級單位的雙重領導，如法院接收工作“采取華北人民法院與市人民法院統一領導”③《北平市法院接收工作初步總結》（1949年4月8日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第557頁。；再者，同一單位中的各類領導機構可以采用“合署辦公”的形式，如北平市委書記彭真強調同級別黨委機構“應合署辦公”，接管單位中的黨政工組織應“組成聯席會議”④《北平市軍管會物管會電信部接管北平電信工作的總結報告》（1949 年3 月29 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第340頁。，解決黨政工與接管領導機構不統一的問題；最后，軍管代表避免對一般接管任務的單線領導、在工作上陷于忙亂的狀態，應以領導機構來推動被接管單位的全面工作⑤《北平市法院接收工作初步總結》（1949年4月8日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第560頁。。華北人民政府、北平市人民接管機構解決領導機構職責不明確、合作步調不一致等問題，完善領導機構和分工機制，落實自上而下的接管政策，保障各領域的接管任務如期完成。

（二）自上而下完成接管

具體系統、單位的接管，借助于自上而下的政策，依托于分工明確的接管小組，得以有步驟地加以處置。在對具體單位的接管工作中，接管干部分屬于物資組、人事組、檔案組等，“由上而下地系統接管，持聯辦（聯合辦事處）介紹信商洽接管”⑥《北平市軍管會物管會衛生部接管工作總結報告》（1949年3月27日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第330頁。；然后面向被接管人員宣布方針政策，避免了不經接管系統而導致的忙亂工作現象，重點接管各單位中的重要部分，以便保全整套機構、物資、人員和檔案等。成功的接管案例，驗證了接管行動路線的正確性，包含著接管部門先從被接管對象中的核心部門和關鍵人物著手、進而接管整個系統的基本思路。例如，由上而下地接管電車公司，主要體現為先接收公司最高的組織機構——董事會，再依次接管公司的室、處、課、廠、股⑦《北平電車公司接管組關于北平市電車公司情況調查報告》（1949 年3 月19 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第349頁。，使得電車公司完整回到人民的手中。概而言之，自上而下地接管系統，從大處謀篇布局，再從小處穩妥推進，不打亂原有組織機構的形式，促成和平接管城市任務的圓滿完成，以保全城市中有益于發展與建設的一切成果，進而粉碎敵人的破壞。

自上而下的接管方式，沖擊著部分尚具備自發意識的人群，引發他們對方法本身的質疑。例如，“個別黨的負責人與文化工作者有追隨自發的思想，認為自上而下的號召不妥，應由群眾中自動提出為好”①《北平市軍管會物管會電信部接管北平電信工作的總結報告》（1949 年3 月29 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第339頁。。這事實上易于造成群眾運動的自流，妨礙著人民政權與廣大群眾之間的密切聯系。接管代表作為城市軍事管制委員會的派出人員，負有領導接管工作之全責，對該類事件也負有領導責任。他們承擔起領導群眾的職責，克服了群眾盲動的弊端，篩選了利于工廠清點的職工群眾，如“無接管代表之號召就不可能有人提出來，并經過地下黨與積極分子之活動醞釀，結果當選者之95%為黨員或可靠群眾”②《北平市軍管會物管會電信部接管北平電信工作的總結報告》（1949 年3 月29 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第339頁。。各類職工參與到清點工作之中，切實感受到共產黨的“接收”與國民黨的“劫收”存在顯著的差別，更加擁護自上而下接管的方案。

（三）初步應用自下而上的方法

雖然自上而下是接管城市的主要方法，但自下而上的方法也得到初步應用，接管干部意識到自下而上的輔助作用。北平電車公司接管組意識到：“上面說的是有系統的由上而下的接收，這還是不夠的，為了接收的完整，還須要由下而上的配合，即是說發動職工幫助接收?！雹邸侗逼诫娷嚬窘庸芙M關于北平市電車公司情況調查報告》（1949 年3 月19 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第350頁。在接管中自下而上的方法顯露頭角，自下而上的群眾工作配合自上而下的政策執行，依靠群眾中的積極分子成為重要方式。在接管電車公司的過程中，接管干部“為了接收的完整，一定要工人中、低級職員中的積極分子和地下黨員參加，共同組織一個清點委員會，以接管組為首的一個群眾性的統一領導的接管機構來接收這一企業”④《北平電車公司接管組關于北平市電車公司情況調查報告》（1949 年3 月19 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第351頁。。由上述材料可知，以接管干部為領導者、以接管組為領導機構、以單位中的積極分子為參與主體的組織構建，保障了接收任務的順利完成，初步見證了自下而上方法的可行性。

自下而上的方法，絕不是孤立使用的，而是與自上而下相結合，共同保障接管任務的完成。各級干部在守衛革命成果中領導、依靠工人階級，結合兩種方法完成接管任務。例如，接管銀行金融系統的干部，“使按原有系統自上而下的接管與自下而上的群眾工作相結合”⑤《中國人民銀行總行平津金融接管經驗初步簡結》（1949年6月1日），華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編《華北解放區財政經濟史資料選編》第2輯，中國財政經濟出版社1996年版，第421頁。，進而借助于廣大勞動者了解線索、搜集材料和做出決策。其他系統的接管也是如此，兩者相結合的理念貫穿始終，“自上而下的系統接管，必須與自下而上的發動群眾相結合”⑥《北平市軍管會物資接管委員會關于接管工作經驗教訓的總結》（1949年4月9日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第379頁。。

但在接管工作中，自下而上服務于接管的總體任務，在城市工作方法中處于配合地位，即“自下而上地發動群眾，來配合自上而下的行政接管”⑦《中共北平市委關于如何進行接管北平工作的通告》（1948年12月21日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第19—20頁。，以便防范敵人的破壞，減少和平接管的損耗，迅速恢復與發展生產。北平接管工作兩種方法如此搭配始終，取得奇效。在接管工作中，自上而下的接管城市方法與自下而上的群眾工作方式，實現干部與群眾的相互配合，縮短了新舊交替中無政府狀態的時間和空間，利于完整承接敵占城市，捍衛人民長期累積的城市發展成果，也為后續的城市建政、群眾工作提供了參考依據。

二、在城市工作中自上而下的建政

與接收同步行進的工作，是以恢復和發展經濟為中心的管理與建設工作，要求干部肩負起管理與建設的職責，號召干部踐行自上而下的工作方法。自上而下的方法稱謂多樣，如“從上而下”“由上而下”“從上到下”“從頭到尾”等。在建政領域，它強調共產黨依次粉碎國民黨的政權機構，進而逐級完善無產階級領導的行政機構，穩固上下級的工作關系，構筑不同層面的運行機制，進一步在實踐、基層、群眾中展開工作。

（一）建設行政系統中的領導機構

在城市行政體系內實現上級、下級的團結，要求領導機構的健全、具體分工的合理和協同行動機制的完善，以組織和計劃為手段力求干部少犯或不犯錯誤。但北平剛回歸到人民手中，群眾的政治、經濟、文化條件懸殊，各類群眾與部門的利益要求極不一致，市級、區級和基層的領導機構僅初具雛形。對于北平市人民政府內部來說，“市政工作領導上太弱”，“目前尚有衛生、地政、勞動等局無局長，財政、地政無一個從解放區來的科長”，“市府學委亦須整頓，缺乏專人負責，領導工作缺乏計劃性”①《北平市人民政府接管工作總結》（1949年5月1日），北京市檔案館編《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第128頁。，可見市級領導機構的不完善、干部的素質不足與領導方法的不科學等阻礙著上下一致，不利于城市的建政工作。

蛋氨酸在化妝品中常用作營養添加劑，能增強組織的新陳代謝和抗炎癥的能力，可用于調理和抗老化或痤瘡防治等的護膚品；可在燙發護發等發制品中使用，對毛發有調理和保護作用；在生發劑中應用，有促進毛發生長的效果。

針對突出的機構問題，劉少奇強調確定領導機關內部機構的職權分工、相互關系：城市內的共產黨工作、群眾工作、經濟工作、秩序與治安工作等“統由市委、市政府去管”，“華北政府在北平市范圍內的工作要經過市委和市政府”②《劉少奇關于北平接管工作中一些問題的報告要點》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第243頁。。在明確領導機關的職權范圍和相互關系，保障各級主要干部的職權以后，解決新老干部、知識分子與工農干部的松散、對立或緊張關系，方可實現領導機構內部的團結，利于城市工作自下而上地順利展開。在同一領導機構中，各類干部應“根據歷次黨的批評指示，進行個人反省檢討，說明互有優缺點，互相學習優點，克服缺點，才能進步”③《劉少奇關于北平接管工作中一些問題的報告要點》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第243頁。，促成干部之間的團結與協作，形成堅強統一的領導隊伍。

（二）穩固上下級的工作關系

領導班子加強對下級的領導，穩固上下級的工作關系。領導者組成的全市政府系統領導班子，肩負起謀篇布局的使命，加強政治和思想領導，不陷于事務主義的怪圈子④《北平市軍管會物管會后勤部接管工作總結》（1949年4月13日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第366頁。，合理指導下級的事務；下級機構認真落實上級的決議，全面匯報所在層級的問題，積極執行報告請示制度，向上級提出合理化的建議⑤《北平市社會局接管工作總結》（1949年3月25日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第493頁。，使得上級深入了解問題，及時發現與解決問題。此后，市級的領導機構實現各部門的統一領導，加強上下級的組織聯系，促進各部門的合理分工，成為城市工作順利開展的關鍵所在。由于臨時任務需要不同行政部門的合作，臨時性的領導機構得以協同不同部門之間的協作。

隨后，政令得以“快、狠、準”貫徹，根本在于行政系統中的下級服從上級、下級向上級傳達實情。在初入城后的行政工作中，上下級存在著相互脫節或配合不當的個案。例如，物資接管委員會出現了“上下脫節，指揮不靈”的組織弊端⑥《北平市軍管會物資接管委員會工作報告（第一號）》（1949年1月），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第275頁。；“上下聯系不夠”，下級搬家具、破壞電燈和家具等⑦《北平市軍管會物管會軍政部接管工作總結補充報告》（1949年4月5日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第327頁。，造成物資的非正常損耗；無專人負責預算、決算等，以至于“非等上級派人乘車坐催或直接幫助不行”⑧《北平市軍管會物管會人事處理委員會工作總結》（1949年5月12日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第396頁。，延誤了諸多事務。解決上下脫節、分工模糊和行動不當的問題，關鍵在于建立政府行政系統、生產單位行政系統的領導機構，以確保上級正確決策，下級服從上級，下級具體執行，下級反饋民意。

（三）完善相關的運行機制

在除舊立新的具體城市工作中，自上而下的運行機制得以配合自上而下的行政力量，見證城市行政工作的高效。首先，常設的機構日益健全，工作方法不斷成熟。在審查舊職員的進程中，相關干部“應樹立完整的、自上而下的人事處理機構，以掌握推動有關人事處理工作”①《北平市軍管會物管會人事處理委員會工作總結》（1949年5月12日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第368頁。，迅速搭建起審查職員的各層級組織機構，推動審查工作的迅速開展；在對具體人員的考察中，“從正面審查結合側面了解、重點了解結合普遍審查、考查檔案、搜集材料、反復對證等方法使是非明確”②《北平市軍管會物管會人事處理委員會工作總結》（1949年5月12日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第365頁。，即形成自上而下的檢查機制。其次，多部門為同一事務搭建的領導機構，見證了運行機制的多樣性與復雜性。在收容乞丐時，市政府按照華北人民政府的指示，組織了民政局、公安局、衛生局、糾察總隊等共同參與的處理乞丐委員會，建立了“各部門分工負責、上下（市區）統一步調”的機制③《中共北平市委關于收容乞丐工作總結》（1949 年7 月），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第755頁。，使得收容乞丐的工作順利完成。其他領域的事務，也完善著自上而下的運行機制。城市黨務、政務相結合的工作，也是遵循著自上而下的運作機制，如城市的工作總結從上到下進行，“首先由市委和市政府開始，然后由各部門和區委、區政府分別進行，并領導各部門的干部、黨員根據文件和工作總結的結論，整頓思想和作風”④《中共北京市委書記彭真向毛主席報告整黨工作，重點放在自上而下進行工作總結》，《東北日報》1950 年7 月30日。。

圍繞著具體事務而形成的運作機制，保證同一工作范疇的上下級形成科學的層層負責、逐級推廣、專業負責、相互銜接機制，保證了上下級關系的統一、團結與融洽，使人民政權的領導機構成為城市建設與發展的行政組織。此種運行機制，也未忽略行政系統內部自下而上機制的構建，而是強調建設“自下而上的匯報制度”⑤《北平市軍管會物管會人事處理委員會的工作總結》（1949年5月12日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第396頁。，透視著行政系統中采用自上而下方法的科學性、合理性。

三、在城市工作中自下而上的群眾工作

自上而下的建政解決了革命中的政權問題，然而北平市委、市政府“要建立新的政權與秩序則是長期、艱苦的，建立政權要自上而下、自下而上的、系統的建立”⑥《葉劍英關于軍管會問題的報告要點》（1949 年1 月4 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第199頁。，建設城市政權亟需自下而上的群眾工作。自下而上的價值凸顯，終結了革命時期與北平市民時斷時續的聯系，形成以人民群眾為中心的關系網絡，構筑起行政部門與人民群眾的持久互動關系。自下而上（又稱為“從下而上”“由下而上”“從下到上”等）的方法，廣泛應用于審查人事、建立匯報制度、了解機構情況、建立城市工會、開展生產運動、批評自我與他人等具體工作中，構成城市工作方法的關鍵一招。自上而下的工作方法，要求廣大城市干部養成施政于民的理念，掌握以優帶多的策略，新設為人民服務的群眾組織。。

（一）養成施政于民的理念

廣大干部兼具為人民服務的決心、為人民負責的態度，展現施政于民的工作理念。以接管人員為開端的城市干部，拋棄半殖民地半封建社會中“向上面（上級官僚）看”“靠上級吃飯”的舊政務理念，在人民政權中堅持“必須向下面看”的原則，樹立了“靠自己的手為人民服務吃飯”的從政意識⑦《朱德在北平市人民政府行政干部學校開學典禮上的講話》（1949 年5 月21 日），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第561頁。；落實為工人等基本群眾服務的群眾路線，完全跳出官僚的行事作風，避免各自為政、拉幫結派的官僚化組織架構，避免不想、不與、不敢聯系工人階級的錯誤傾向。

在此基礎上，城市干部與群眾凝聚為推行城市政策的合力，各級干部“召開各種工作會議、鼓動下級人員出主意提意見”①《北平市工務局接管工作總結》（1949年4月4日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第512頁。，工人等勞動群眾告別被動、消極的狀態。經過群眾商定、民主選舉產生的工人代表，有權討論工廠中的生產問題、管理問題、人事薪酬調整問題等，“最后還可以討論政府的問題”②《劉少奇關于北平接管工作中一些問題的報告要點》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第246頁。，使得城市勞動者議政的主題、決策的領域不受限。在廣泛了解民意的基礎上，各級干部展開廣泛的調查與政策的醞釀，結合群眾親見親歷的豐富資料，在解決群眾的問題中加強政策的宣傳。例如，對于人事薪金調整的問題，行政領導“必須事先有相當的調查與思想準備，必須注意通過群眾路線”③《中共北平市委關于北平市公營企業機構及員工薪金問題的指示》（1949年4月18日），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第815頁。。

（二）形成以優帶多的策略

于是，各類干部以群眾中的積極分子為群眾工作的重要切入點，“使積極分子均能成為各種組織內的核心”⑤《北平市軍管會文管會接管工作總結報告》（1949年3月25日），范碩主編《新北平首任市長葉劍英》，中央文獻出版社1999年版，第422頁。；結合具體工作的要求“要緊緊地依靠群眾，同時應注意各種工作均要通過會議、推動組織，發揮大家的力量去辦”⑥《北平市軍管會物管會接管工作總結報告》（1949年4月16日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第379頁。。短期任務更考驗著干部搜集群眾意見、分析各類意見的能力，更說明群眾路線、群眾積極分子的重要性。在處理原國民黨機關人員等人事工作中，“審查的基本方法是深入群眾自上而下的群眾路線的方法，聽取地下黨員、下層人員與積極分子的反映，但必須多方印證，慎勿輕作判斷”；注重發揮原國民黨機關人員的自查自糾能力，“采用填登記表、寫自傳、組織學習、自我檢查互相批判的自我暴露方法”⑦《北平市軍管會物管會人事處理委員會工作總結》（1949年5月12日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第536頁。。在全面搜集資料、多方驗證群眾意見、反復討論人員的鑒定結論中，各級干部憑借主動向共產黨靠攏的積極分子，廣泛吸納廣大群眾參與到政治、經濟、文化和社會活動中，使得具體工作朝著實事求是、蓬勃前進的方向發展。

（三）新設為人民服務的群眾組織

以少數積極分子帶動多數群眾的方法，顯然不適用于“總人口約235萬”⑧《葉劍英關于北平政權建設等工作在北平市人民政府干部會議上的講話》（1949 年4 月21 日），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第558頁?！叭丝诋悇有陨醮蟆薄皯粽ぷ鲙紫萃ｎD”⑨《北平市民政局接管工作綜合報告》（1949年3月31日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第522頁。的現實。北平解放前的群眾組織，利于組織超大規模人口，成為共產黨初期開展城市群眾工作的便捷條件。除共產黨領導的政治、經濟、文化與軍事組織外，國民黨政權建立的群眾關系網絡，如“舊組織保甲長、戶籍警以及過去敵工關系，散兵積極分子等社會力量”①《北平市處理國民黨流散官兵的工作總結》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第288頁。，對處理散兵游勇等具體事務仍有積極價值。其中，國民黨政權與群眾的關系網絡，必將被屬于人民的群眾關系網絡所取代。

為了后續群眾工作的持續化、組織化和制度化，城市的領導者認識到“本身必須有自上而下的群眾性組織，否則談不到群眾路線”②《北平市處理國民黨流散官兵的工作總結》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第288頁。。按照職業、年齡和性別等人口特征成立的各級工會、青年團、婦聯會、學生會等，是共產黨領導之下的各類組織，成為自上而下動員人民的群眾組織，是共產黨落實自下而上政策的重要組織憑借。在國民黨統治時期形成或在人民政權中群眾自發組建的組織自行消亡，見證非共產黨領導的群眾組織已然不適應人民的需要。例如，“關于舊職工警聯誼會，上層員工擬用以聯絡員工，但我們采取自上而下其他組織學委會、婦女會……以待統一組織職工會，使聯誼會無形中自滅”③《北平市軍管會文管會接管工作總結報告》（1949年3月25日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第449頁。。穩定的群眾關系網絡保證全市行政機關以高效的組織實施行政命令。全市行政機關與人員全面而非粗淺地了解群眾情況，但絕不只是通過組織形式解決群眾的問題。群眾與行政的關系網絡涵蓋了絕大多數群眾，便于群眾自下而上參政議政。既可以通過群眾組織或代表暢所欲言，還可以直接向領導干部和工作人員發表意見，結成干部向上級請示、向下級傳達的基本關系，使得行政力量根據合理的意見與情感調整政策的實行、檢查工作的實施，展現了自上而下方法在群眾路線中的應用。

但單純使用自下而上的方法開展具體工作，容易延緩具體工作的進度，難以有效處置各種阻力，如在組織手工業工人的初期“由于單純地采取了自下而上的組織方式，工作開展得非常慢，阻力也特別大”④《首都手工業工人近半數組織起來 自上而下進行組織工作 并與訂立集體合同相聯系》，《東北日報》1949年12月28日。。針對具體行政事務單用自下而上工作方法的現象，北平市行政部門更注重科學處理兩類方法的關系，一般首先使用自上而下的方法推動政策的落實或機構的設置，然后根據實際需要采用自下而上的方法。比如，執行輻射全市的任務首先應在行政系統內走自上而下的道路，即得力干部“自上而下，一行一行地進行調查研究，有計劃地有準備地先成立該行市工會，而后成立該行市工會下的分工會”⑤趙純：《四個月的北平職工運動》，《人民日報》1949年5月13日。，保證具體政策的實踐效果以及城市工作的順利開展。

四、“自上而下”與“自下而上”的結合

自上而下與自下而上相結合的方法，在接管城市中不斷探索和完善，在隨后城市建政、群眾工作中不斷成熟。經過北平的持續踐行、探索，兩種城市工作方法的價值凸顯：兩者并行不悖、密切結合，克服了單純用自上而下或自下而上的不足，逐步擴展到城市的政治、經濟、文化、軍事等工作之中，搭建起領導機構、具體任務以人民群眾為中心的客觀關系。

（一）兩者在城市工作中的相結合

兩者屬于城市工作的主要方法，存在于同一工作方法范疇中，體現于城市的具體建政工作中。兩者始終配合城市工作的中心任務：恢復、改造和發展生產，覆蓋了城市建政工作，力促城市由消費城市轉變為生產城市，城市的發展成果由人民共享。例如，在城市建政工作中，“由上而下建立全市性的行業工會和基層工會組織，與由下而上訂立勞資集體合同結合進行”⑥鄒沛、劉真編著：《中國工人運動史話》第5冊，中國工人出版社1993年版，第317頁。；在廢除保甲制度、建立人民民主政權的過渡時期，“建立街政權，應是自上而下的委派與自下而上的發動群眾相結合”①《葉劍英關于市政府一個多月的工作報告要點》（1949年4月27日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第519頁。，“政權工作人員的產生是采取自上而下與自下而上的結合辦法產生的”②《北平市民政局接管工作綜合報告》（1949年3月31日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第520頁。。

除城市建政工作外，兩者密切結合于各項城市政策的實施過程中，集中展現于政策自上而下地落地、群眾意見的反饋之中?；鶎痈刹炕蚧鶎尤罕娊M織等代表城市民眾的具體利益，推行政府施行的各種政策，如“政府的法令，通過各組織系統團體，傳達到群眾中間，群眾有何意見，再系統地反映上來”③《葉劍英關于北平政權建設等工作在北平市人民政府干部會議上的講話》（1949 年4 月21 日），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第557—558頁。，實現共產黨的領導、政府的行政與群眾的監督相結合，在克勤克儉中群策群力，彰顯兩者結合的優勢。

兩者雖為不同方法，但缺一不可。否定自上而下的價值，只用自下而上的方法，只會動搖共產黨領導的城市基礎，招致國民黨反動派的破壞，如“倘若完全由下而上的民選，在基礎未定時會被壞人所乘”；否定自下而上的方法，不率先建立為人民服務的基層群眾組織或政權機構，則會使行政系統和政策缺少群眾的廣泛參與，妨礙城市各類部門或工作以群眾為基礎的關系構建，如“如果不先建設街政府，不先粉碎保甲機構，群眾就不易發動起來”④《葉劍英關于市政府一個多月的工作報告要點》（1949年4月27日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第519頁。。在具體事務的流程中，行政機構一般先以自上而下為重，后續處處不離自下而上，妥善實現兩者的密切結合，利于城市工作的順利開展。

（二）兩者側重點、地位的不同

在同一城市事務中，兩者互為一體，但所包含的內容各有側重點。自上而下的方法適用于人民政權的各級機構建設與調整、各級機構的主要干部委派、各級干部落實反貪污斗爭的政策等⑤《中共中央批轉北京市委開展反貪污斗爭的報告的指示》（1951年12月4日），中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第2冊，中國文獻出版社2011年版，第439頁。，指向了人民政權組織的層層構建或政策的推行流程；自下而上的方法則強調動員以積極分子為代表的群眾參與行政活動、政策的討論，強調行政力量帶動群眾力量參與城市建設、監督行政力量，以便于增強群眾對大政方針的擁護，加強群眾對具體政策的認同、優化與落實。

在同一城市工作范疇中，兩者關系密切，但地位不一。首先，自下而上的方法從屬于自上而下的方法，即群眾力量受到行政力量的支配。在接管工作中，接管干部“一面自上而下的宣布接管”，“同時又必須有自下而上的群眾工作的配合”⑥《北平市軍管會文管會接管工作總結報告》（1949年3月25日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第440頁。；在城市的學生工作中，“光是從下而上還是不夠的，必須配合從上而下”⑦《蔣南翔關于學校支部工作的報告》（1949 年8 月），陳大白主編《北京高等教育文獻資料選編（1949—1976）》，首都師范大學出版社2002年版，第27頁。。由此可知，接管、建政和群眾工作等均需自上而下地構建領導機構、推動政策在城市中自上而下地貫徹，實現各部門與人員的層層負責、合理分工、相互銜接，指導著不同層面的城市工作、群眾工作。

其次，自下而上的群眾工作方法，始終圍繞著具體政策的自上而下落實。各類城市干部落實上級的決議，部署職權范圍內的各項任務，動員自下而上的群眾醞釀、討論、參與、反饋，尤其體現于基層群眾組織的人員選舉之中。譬如，在共產黨員領導三輪車工人、建筑行業工人籌建工會中，海淀區的工會會員由下而上選舉產生各級工會委員會委員⑧尤金磚：《北京市海淀區1949年工會工作情況》，中國人民政治協商會議北京市海淀區委員會文史資料委員會《海淀文史選編》第8輯，1994年，第49頁。；在廢除保甲制度、建立街閭政權中，各個閭召開居民代表，會自下而上推舉勞動人民的積極分子擔任閭長，經街長批準后召開閭民大會宣布閭長的就任①東城區委黨史辦公室：《接管舊東城 譜寫新篇章》，中共北京市委黨史研究室編《艱辛的起步：北京區縣解放與恢復時期紀略》，北京出版社1999年版，第4頁。。

（三）兩者相結合的關鍵

在自上而下與自下而上相結合中，克服城市工作困難、完成市政府任務的關鍵，在于發揮群眾的集體力量，實現群眾內部的團結。自上而下方法，發揮運行機制的優勢：城市干部分工細、責任專和層次少，在與自下而上結合的進程中彰顯人民群眾的集體力量、智慧。上述理念展現于干部與群眾的互動之中：既貫穿于各類干部發動、組織和教育群眾的進程中，又顯露于群眾參與、監督與管理之中，強調群眾自覺自愿參與到共產黨領導、人民政府組織、其他機構協助的活動中。

具體來說，群眾對于政策的問題和意見得到行政力量的重視。以各級政府為代表的行政力量考慮群眾的要求，引導人民群眾貫徹利于自身的政策。北平市上下的政府部門不因財產寡、職位低、文化少等而限制其發言的權利，例如“經常的將我們的政策自上而下的灌入乞丐群眾，使乞丐自下而上的向組織提供問題及意見”②《中共北平市委關于收容乞丐工作總結》（1949 年7 月），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第750頁。，引導群眾樹立正確的觀念，采納群眾入情入理的要求，糾正各種不利于群眾工作的觀念或做法，避免出現漠視群眾工作的作用、與群眾對立、脫離群眾的惡果。各種來自群眾的意見最終在行政系統中層層上傳，民意得以受到各級政府機構的重視。例如，當工人代表與企業機關或工廠之間產生矛盾的時候，所在單位“應該迅速請示上級機關解決”③《劉少奇關于北平接管工作中一些問題的報告要點》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第244頁。；請示上級領導單位的基本流程是“下邊工人要求，一定送市工會，再交‘全國’總工會”④《劉少奇關于北平接管工作中一些問題的報告要點》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第245頁。。

總而言之，自上而下與自下而上兩種工作方法的相結合，作為城市工作的重要方法，實現了各級行政的分工負責與群眾智慧的發揮，集中了領導和群眾的智慧，展現了集體領導與行動的作風。各級行政力量建立自上而下的人民機構，自下而上地動員群眾參與，分析和批判脫離群眾的錯誤觀點和方法，實現上級政策下達群眾、民意上傳行政力量的目標，使得各項城市政策統一于廣大人民群眾的自覺行動之中；廣大群眾可以按照自下而上制度的安排，民主監督和公開鑒定黨、政、工、團等干部（鑒定內容包括對國家財產愛護的責任心、忠誠態度、工作作風、勞動紀律、工作能力等⑤《貫徹中央人民政府保護工廠指示，京津等地公營廠礦展開群眾性大檢查，各廠礦發生事故已逐漸減少》，《人民日報》1949年12月25日。），防止政黨力量、行政力量與群眾力量相脫節或結合不當的弊端。