存量建設用地再開發建設全民健身場地設施：理論基礎、實踐形式與組織模式

彭響，姜俊巧，劉如*

（1.湖南城市學院體育學院，湖南 益陽 413000；2.長沙縣黃興鎮干杉中心小學，湖南 長沙 410133）

0 引言

2020年10月10日，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見》（國辦發〔2020〕36號），要求通過城市空閑土地、城市公益性建設用地、租賃方式供地、復合用地模式4項重點舉措來挖掘存量建設用地潛力，以滿足全民健身場地設施建設用地的需求。挖掘存量建設用地潛力其實質就是對已取得土地使用權但閑置、未利用或利用不充分、不合理、產出低的土地進行再開發，即存量建設用地再開發［1］。由此，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施成為推動全民健身事業高質量發展的重點工程。為此，學者們針對體育用地展開了較為深入的理論研究，主要體現在以下2個層面：一是體育用地供給研究。潘信［2］認為體育用地是支撐體育事業發展的基礎性物質條件；駱映等［3］認為體育用地有效供給涉及多方利益的博弈；周正卿［4］認為由于當前政府財力有限與企業逐利傾向，導致違法變更體育用地有利可圖；任慧濤［5］認為需要建立以公益社會團體為核心的治理機制；付群等［6］認為應推進場地建設統籌規劃；陳元欣等［7］認為應利用非體育用地解決體育場地設施建設用地不足的問題。二是體育用地法規研究。趙克等［8］認為體育用地法規正當性缺失導致體育用地供給失衡；任慧濤［9］認為需要體系明確、條文嚴謹的法律規制；劉紅梅等［10］認為要建立健全體育用地價格評估體系；王克強等［11］認為應以多種形式推動體育用地資產化運營，積極構建體育用地市場體系；楊金娥等［12］認為應細化利用非體育用地投資運營體育場地的用地規劃許可手續。上述研究相關基礎理論逐步完善，為本研究的開展夯實了理論基礎與前提條件。然而，當前尚無學者針對存量建設用地再開發建設全民健身場地設施進行專門研究，一定程度上制約著其理論水平的發展，進而不利于實踐工作的開展。鑒于此，本研究將重點對存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的基本原則、理論基礎、實踐形式與組織模式展開理論探討，以期為其實踐提供理論支撐。

1 存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的基本原則

1.1 人民主體性原則

人民主體性，是堅持和發展中國特色社會主義的題中之義［13］，是新時代體育強國建設的基本原則與價值指向［14］?？梢?，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施，首先要遵循的就是人民主體性原則?！鞍l展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”是人民主體性的內涵［15］。首先，從“發展為了人民”來看，建設全民健身場地設施是為了滿足廣大人民群眾參與健身的體育場地需求，有助于實現人民對美好生活的向往，因而存量建設用地再開發建設全民健身場地設施最終是為了人民。其次，從“發展依靠人民”來看，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施必須充分調動人民群眾的主觀能動性，必須集結人民群眾的力量，激發人民群眾在全民健身場地設施建設中的責任感、使命感和榮譽感。因為脫離了人民的支持，一切理想將無法付諸行動。再次，從“發展成果由人民共享”來看，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施，就是通過整合經濟社會建設中出現的大量存量建設用地資源，來建設大面積且能滿足群眾多元需求的全民健身場地設施，而這一發展成果最終由廣大人民所共享。

1.2 可持續發展原則

可持續發展是當代經濟社會建設必須遵循的一個基本原則，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施，在滿足當代人體育場地需求的同時，也不能以犧牲后代人的利益作為代價，要充分考慮未來社會發展的需要。本文指涉的可持續發展原則主要包括3個層面：第一，節約集約的土地利用觀。盡管存量建設用地總量豐富，再開發基礎厚實，但同樣需要樹立節約集約的土地利用觀念，充分發揮每一塊存量建設用地的利用效率，確保存量建設用地再開發建成全民健身場地設施后不再成為新的存量建設用地。第二，和諧共生的生態自然觀。存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的本質是人與大自然的互動過程，因而再開發要講求人與自然和諧共生的生態自然觀，人與自然二者的存在是一對共生體，脫離了自然的存在，人的生存將不再可能。第三，生態環保的綠色發展觀。全民健身場地設施是人類物質文明的重要象征，通過對存量建設用地進行再開發，進而建設全民健身場地設施，實際上是人類物質文明的再生產過程，在這個過程中，離不開人對自然的能動改造，但只有堅持生態環保的綠色發展觀念，人類物質文明的創新與發展才能走向永續。

1.3 高質均等化原則

當前我國全民健身場地設施建設差異化、不均衡現象表現突出［16］，這種差異化、不均衡現象主要體現在城鄉之間與不同的地區之間。全民健身場地設施是基本公共服務的一項重要內容，黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期基本公共服務均等化水平明顯提高；到2035年，基本公共服務實現均等化［17］。推動全民健身場地設施建設從“差異化”向“均等化”轉型是新時代我國全民健身事業發展的主旋律。事實上，當前我國社會對于全民健身場地設施建設的需求已經從“均等化”提升至“高質量的均等化”。高質量的均等化內涵主要指向以下2個層面。（1）高質均等化不局限于場地等基本硬件設施的均等。傳統的均等化思維是推動城鄉以及地區之間全民健身場地設施等硬件服務水平的均等化，而高質均等化更多的是體現在智能、數字、技術等軟件服務的均等化層面。（2）高質均等化不拘泥于城鄉與地區之間的均等。均等化以推進城鄉、地區之間全民健身場地設施水平均等化為目標，而高質均等化更多的是滿足不同性別、年齡、職業等人群的全面均等化需求。因此，高質均等化原則也是存量建設用地再開發建設全民健身場地設施所需要遵循的一項基本原則。

1.4 系統整體觀原則

黨的十九屆五中全會指出，“堅持系統觀念”是“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則之一［18］。全民健身事業作為我國經濟社會發展的重要組成部分，同樣需要堅持系統觀念。系統觀強調，任何一項事物都是由若干相互依賴、相互作用的組成部分有機結合構成的具有特定功能的整體，因而系統觀也稱系統整體觀。系統整體觀原則是存量建設用地再開發建設全民健身場地設施所需要遵循的一項基本原則。首先，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施是一個復雜的系統性工程，需要體育、國土、住建等多個部門的整體協同參與，脫離任何一個部門，再開發將無法順利開展。其次，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施講究系統整體布局，存量建設用地再開發的現實背景就是建設用地的低效利用，因而再開發建設全民健身場地設施必然要遵循整體規劃。最后，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施需要滿足人民群眾的多元需求，因而在全民健身場地設施建設過程中，必須充分彰顯其多元化的服務功能，而這一目標需要遵循系統整體觀原則方能得以實現。由此可見，就存量建設用地再開發建設全民健身場地設施這一本體而言，同樣也需要遵循系統整體觀原則。

2 存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的理論基礎

2.1 土地權籍理論

土地權籍理論是土地科學中最具特色的內容，是存量建設用地再開發的前提和基礎，包含土地產權理論和地籍管理理論［19］。存量建設用地由于存在于所有的建設用地開發建設中，因而具有多樣化的產權形式。盡管在體育場地建設過程中也會生成一定數量的存量建設用地，但整體數量相對有限。由此，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施，必然涉及土地產權權能、土地產權結合與分離等問題，因而只有在土地產權理論的科學指導下，才能有效規避存量建設用地再開發當中可能出現的土地產權爭議問題。此外，由于土地產權調整和治理是存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的核心，因而地籍管理理論的支撐就顯得尤為重要。地籍管理理論注重分析與產權治理相關的土地登記和統計，能夠為存量建設用地再開發建設全民健身場地設施過程中的土地產權調整與治理提供科學的理論指導。

2.2 土地規劃理論

存量建設用地再開發的一個重要因素就是建設用地開發利用的低效與不充分，因而在存量建設用地再開發過程中必須高度重視規劃，從而通過科學規劃讓土地二次利用發揮到極致。當前國家以及社會對于全民健身場地設施建設的“質”與“量”都給予高度期望，特別是“全民健身場地設施全覆蓋”口號給本就不充裕的建設用地供給提出了新的時代挑戰?？梢?，盡管存量建設用地再開發給全民健身場地設施建設帶來了新的思路，但在存量建設用地再開發過程中也必須意識到建設用地資源的緊缺性，提高存量建設用地再開發的利用效率。土地規劃理論是存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的重要手段和依據，不僅對于調節土地關系、鞏固和發展土地所有權與土地使用權有著積極指導意義，同時也為再開發的項目確定、具體實施、評估等內容提供了科學理論指導［19］，因而是一個重要的理論基礎。

2.3 土地經濟理論

存量建設用地再開發建設全民健身場地設施，不僅是為了完成“全民健身場地設施全覆蓋”這一目標，同時也為了將全民健身場地設施深度融入廣大群眾的日常生活周圍，進而為體育產業高質量發展創造優質體育消費環境?？梢?，存量建設用地再開發，不僅要充分發揮其社會效益，滿足人民日益增長的體育場地需求；同時更要發揮其經濟效益，實現存量建設用地再開發的產業貢獻目的。因此，如何將存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的經濟效益發揮到極致，顯然需要土地經濟理論的科學指導。土地經濟理論主要包括2部分：一是土地財產制度理論，主要為存量建設用地再開發的制度設計與產權調整提供基礎；二是土地資產流轉理論，其中，地租地價理論是再開發價值評估和收益分配的基礎，土地金融理論為再開發資本運作提供依據，土地稅收理論為再開發收益分配提供手段［19］。

2.4 土地利用理論

歸根到底，存量建設用地再開發建設全民健身場地設施主要解決2個問題：一是高效利用存量建設用地；二是擴大全民健身場地設施建設。2個問題看似從屬不同領域，但其本質均指向土地的利用問題。由此，應當綜合運用土地利用理論指導再開發實踐，從而促進存量建設用地的高效利用。土地利用理論主要包含土地規模利用、土地集約利用和土地可持續利用3個方面內容［20］。土地規模利用就是盡可能地使土地利用處于報酬遞增階段，它有助于存量建設用地發揮最大經濟效益［20］。土地集約利用強調一定土地區域內的經濟、社會和環境效益綜合最優，是土地利用的趨勢，它有助于指導建成的全民健身場地設施發揮最優綜合效益。土地可持續利用強調通過利用各種新技術，合理調整土地空間布局，著力提高土地使用率，減少土地污染，實現存量建設用地資源的可持續利用［20］。

3 存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的實踐形式

存量建設用地有多種存在形式，但用于再開發建設全民健身場地設施的主要有邊角地、閑置地、荒地、舊廠房等實踐形式，因而本部分主要對這幾種實踐形式展開討論。

3.1 邊角地再開發

邊角地是指在城市規劃區或者村莊建設規劃區內難以單獨出具規劃要點，被“三舊”改造范圍地塊與建設規劃邊沿或者線性工程控制用地范圍邊沿分隔（割）、面積小于2 000 m2的地塊［20］。在現代化進程中，大量的建設用地被用于城鎮建設，但由于建設主體的不同性質，在建筑物周邊難免產生邊邊角落，如橋下空地、城市邊緣地帶等。每一塊邊角地面積雖不大，但由于建設用地總量龐大，因而產生了大量的邊角地。這些邊角地錯落分布在人們日常生活周圍，無法統籌開發建設，因而導致土地低效利用。通過對邊角地進行再開發，能夠建設大量的全民健身場地設施，不僅實現了邊角地的高效利用，也滿足了全民健身場地設施建設用地的需求，如重慶市主城區利用城市邊角地建設社區體育文化公園［21］；寧波市鎮海區萬市徐村利用高架橋下空地建設塑膠燈光籃球場、足球場、門球場、羽毛球場、乒乓球臺、健身廣場、健身步道等體育設施；余姚市梨洲街道利用舜江大橋橋下1 300 m2空置場地，規劃建設多功能體育場地，綜合規模達到省級綜合性全民健身中心建設標準［22］。

3.2 閑置地再開發

在國外，閑置地是指長期廢棄或低效利用的土地［23］；在國內，閑置地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地［24］。土地是城市建設的關鍵性生產要素，在很長一段時間內成為政府拉動經濟發展的重要手段。政府通過拍賣土地，不僅實現了經濟創收，為城市基礎設施建設獲得了資金來源；同時也有效促進了招商引資，為創稅收、城市經濟發展作出了巨大貢獻。然而，由于現行政績考核機制對土地招商功能過分依賴，地方發展模式對土地要素供給過度依賴，土地稅制、審批、儲備、利用、監管等制度存在不足，從而導致大量土地閑置，進而造成建設用地低效利用［25］。因此，在“全民健身場地設施全覆蓋”的時代號召下，通過對閑置地進行再開發，逐漸成為保障全民健身場地設施建設用地供給的可行之徑。事實上，當前閑置地再開發建設全民健身場地設施已在多地展開實踐，如武漢市鼓勵利用閑置場地等建設足球場地設施，短期內建成了400余片社區足球場地。

3.3 荒地再開發

荒地指未被利用的或利用過后被擱置、閑置、荒廢的土地，包括荒野地、未利用地和廢棄地3大類［26］?；牡厥谴媪拷ㄔO用地的一種重要表現形式，在城市，荒地主要以廢棄工廠、未利用的地塊等形式存在；在農村，荒地主要以各種荒廢的宅基地、耕地等形式存在?；牡氐男纬?，實際上是對土地低效利用的結果，違背了可持續發展理念。通過對荒地進行再開發建設全民健身場地設施，實現了荒地高效利用與全民健身場地設施面積擴大的雙贏。當前，國內不少地方已經對荒地再開發建設全民健身場地設施展開了實踐探索，并取得了較好的社會反響，如北京市對甘露園中里約8 000 m2的“廢地”進行再開發，建成包括籠式足球在內的509片專項體育活動場所［27］；重慶機電職業技術大學對荒地進行再開發，建成近3 300 m2且配備照明設施的風雨球場［28］?？梢?，荒地憑借其成塊面積大、產權爭議小、符合生態文明建設理念等優勢，逐漸成為全民健身場地設施建設用地供給的一個重要來源。

3.4 舊廠房再開發

舊廠房是中國經濟社會轉型發展的產物，隨著經濟結構的不斷優化，加之受土地使用年限、自身經營管理局限等諸多因素的共同影響，一大批傳統工廠被廢棄擱置。如何既能將老舊廠房所承載的歷史記憶以及文化元素保存下來，又能對其進行改造重置進而實現再次利用，成為當代社會發展面臨的一個現實問題。近年來，國家出臺的多部文件態度鮮明地鼓勵老廠區老廠房有規劃地改造再利用。利用舊廠房改造體育設施具有經濟、社會以及生態等價值［29］，是未來全民健身場地設施發展的趨勢［30］。例如博銳體育將朝陽區老舊陶瓷廠重新規劃和施工改造為30 000 m2的超大型體育綜合體；大興生物醫藥產業基地11 240 m2土地被改造成大興區道境運動中心；南京利用閑置棉紡廠和印染廠改造體育文化產業園區；蘇州獅山橫塘街道利用老舊廠房改造乒羽中心。針對舊廠房進行的改造，不僅使得原本廢棄的土地被重新高效利用，同時由于建成的全民健身場地設施吸引著廣大群眾的前往，從而使得舊廠房所承載的群眾歷史記憶被延續下來，有效保留了一座城市的文化底蘊。

4 存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的組織模式

4.1 政府主導型

在存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的過程中，政府主導型再開發是指由政府牽頭組織，直接參與全部再開發過程，屬于自上而下型的組織模式［19］。政府主導型再開發模式的主要特點是土地發展權歸政府所有，由于其動力主要來自政府，因而政府在再開發過程中承擔著土地產權的處置、政策文件的起草、工作方案的制定、運營資金的承擔、施工項目的開展、后期運營的管理等一攬子事務。政府主導型再開發模式動員速度快，部門之間統一協調，具有較高的工作效率。盡管國家多部文件均明確提出鼓勵并支持社會力量參與其中，由于全民健身場地設施建設屬于民生工程，加之政府在土地產權處置、部門協調等方面具有顯著的工作優勢，因而政府仍然是存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的主要組織者，例如重慶市人民政府印發《利用主城建成區邊角地建設社區體育文化公園實施方案》，并在2018—2020年建成社區體育文化公園92個；武漢市人民政府印發《武漢市城市社區足球場地設施建設試點實施方案》，并在短期內建成400余片社區足球場地。

4.2 市場主導型

在存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的過程中，市場主導型再開發是指政府將擬再開發的存量建設用地通過“招拍掛”等合法程序予以出讓，由獲得土地使用權方進行全民健身場地設施建設的模式［19］。市場主導型模式的主要特點是土地發展權共享但由市場主體經營，開發商與土地原產權人進行協商談判并達成協議，原產權人將土地使用權轉讓或出租給開發商，由開發商主導實施存量建設用地再開發建設全民健身場地設施項目，后續場地運營管理也由開發商負責［31］。市場主導型模式是未來存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的主流方式，因為它不僅為政府節省了大量財政支出，同時它能夠有效激活市場活力，吸引更多的社會資本投入其中。在市場主導型再開發模式中，政府、業主以及開發商存在2種關系形態：一是再開發地塊屬于政府儲備用地，政府與業主達成征購補償協議，開發商與業主之間沒有直接關系，開發商獲得土地使用權后即可進行全民健身場地設施建設；二是再開發地塊屬于業主所有，開發商獲得土地使用權后，直接與業主溝通后續補償相關事宜，政府在其中主要起調節作用。

4.3 規劃主導型

規劃主導型模式是指在實施存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的過程中，以規劃為依據進行的再開發活動。規劃主導型再開發模式是對可持續發展理念的深入貫徹，它與周邊地區的自然、歷史條件、對區域功能的定位和土地利用空間結構的設計均更加合理，有利于存量建設用地的可持續利用，也更符合政府的再開發意圖［19］。在規劃主導型再開發模式中，首先由再開發的相關主體編制再開發規劃方案，同時聘請專家對方案進行評審考察，如果方案通過，將直接頒布并執行；如果方案未通過，則對方案進行修改完善后進行再次評審，直至最后審核通過。從規劃主導型再開發模式的運作流程來看，這一模式充分以規劃為導向，在保護生態環境的前提下有效實現了存量建設用地資源的高效規劃利用，也充分保障了建成的全民健身場地設施能夠完全符合廣大人民群眾的現實訴求，從而推動全民健身場地設施建設從供需錯配走向供需匹配。規劃主導型模式并不是指政府以及市場脫離存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的過程，而是指在多元主體參與的基礎上，著重突出再開發的規劃導向，進而實現再開發的生態效益最大化。

4.4 自行主導型

自行主導型模式是指在存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的過程中，改造地塊的原土地權利人擁有自主改造開發的權力，從而全部或局部參與到存量建設用地再開發的決策管理的一種模式［31］。相對于政府主導型模式而言，自行主導型模式是一種自下而上的組織模式，這種模式實現了存量建設用地再開發的利益內部化，能夠充分調動再開發參與主體的積極性，使存量建設用地再開發建設的全民健身場地設施既符合全民健身參與主體的意愿，同時又能保證土地權利人的最大利益。由于任何一個土地權利人均可對自己所擁有的存量建設用地進行再開發，因而自行主導型再開發模式可以大范圍地推廣使用，實現全民健身場地設施“自給自足”，如農村土地權利人對宅基地范圍內的邊角地進行再開發建設全民健身場地設施，不僅促進了邊角地的再開發利用，也滿足了自身的體育場地需求。然而，也正是因為土地權利人充當再開發主體，因而資金相對有限，從而導致自行主導型模式的再開發規模相對較小，無法建設較大面積的全民健身場地設施。

4.5 交叉混合型

在存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的過程中，交叉混合型再開發是指由政府、市場、個體中的兩者或三者共同主導的再開發組織模式，主要有政府與市場合作、市場與個體合作、多主體合作3種模式［19］。交叉混合型再開發模式的最大特點在于對各主體優勢的整體動員，如政府在處置復雜地塊產權問題上具有的權威性與便利性以及市場在資金籌措以及激發主體活力問題上具有的高效性等。首先，從政府與市場合作模式來看，這一模式在前期能夠發揮政府在再開發過程中的優勢，加快土地改造建設全民健身場地設施的速度，并保證被改造利益主體的權益，后期則可以發揮市場資源配置優勢，提高土地利用效率［32］。其次，從市場與個體合作模式來看，這一模式對原土地權利人經濟要求低，能夠吸引社會資本達到存量建設用地再開發的目的，從而減小存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的風險。再次，從多主體合作模式來看，這一模式的關鍵利益相關者包括地方政府、開發商、體育企業、社區體育組織以及居民等，憑借存量建設用地再開發建設全民健身場地設施參與主體的多元性，該模式獲得了資源的最大化整合，能夠實現再開發工程的高質量發展。

5 結束語

建設用地是建設全民健身場地設施的關鍵生產要素，在國家嚴格控制建設用地總量的背景下，存量建設用地再開發成為保障全民健身場地設施建設用地供給的必然途徑。本文提出存量建設用地再開發建設全民健身場地設施這一新概念，并對其基本原則、理論基礎、實踐形式以及組織模式進行了較為深入的科學探討，對于后續相關研究的深入推進具有一定的理論借鑒意義。然而，本研究也難免處于理論層面的抽象中，在后期研究中，課題組將扎根于存量建設用地再開發建設全民健身場地設施的地方經典個案，以期從個案的視角審視存量建設用地再開發建設全民健身場地設施面臨的現實問題，并總結凝練地方實踐中所取得的寶貴經驗，進而為其廣泛實踐提供科學指導。