生態環境執法中警察權規制研究

劉魯豫

(中國人民公安大學 法學院,北京 100038)

一、引言

我國生態環境法治建設經過四十余年發展取得了一系列顯著成果?！吨腥A人民共和國環境保護法(2015年修訂)》(以下簡稱《環境保護法》)實施前,警察權適用范圍主要集中在危險化學品上,新環境法實施后警察權適用范圍擴張?？v觀生態環境法治建設歷程,警察權扮演的角色日益突出。警察權作為一種體現國家意志的權力,為了維護國家生態安全利益,不可避免地會影響到公民權利。站在國家生態文明觀的角度,應當檢視警察權發揮的作用,平衡警察權與私權之間關系,因此將警察權界定為具有預防、打擊、懲治違法犯罪行為的強制力量,又兼具日常監管的行政功能。

關于生態環境執法中警察權規制的問題,現階段對其研究深度不夠。經查詢2014年前以“環境執法”和“警察權”為主題的學術研究只有3篇論文,2014年《環境保護法》修訂后論文研究有20篇,但多集中在對生態環境執法中警察執法程序、聯合執法和功能發揮方面。既有研究的基礎性、系統性遠遠不夠,未能滿足立法與實踐的需要,且以保護公民權視角對警察權規制的探討較少。由于公權力對于私權的保障具有壓倒性的優勢,面對這樣一種體現國家意志的強制性權力,則更需要用制度嚴格規范權力行使,只有這樣才能中和警察權范圍擴大對公民權利帶來沖擊和減損的可能性[1](P23)。

二、生態環境執法中警察權所面臨的問題

(一)立法模糊,銜接性不強

我國目前主要的9部環境單行法(1)即《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》。增加了關于公安機關警察介入生態環境執法的相關規定,但是環境保護領域其他法律法規并沒有增加相關設定,依舊存在理論適用情形與實務操作之間張力大的問題,且法律法規之間的設定并無直接配合銜接。過罰相當原則是保障環境法律法規順利實施的基本要求,即要求環境違法行為人所承擔的法律責任與其違法行為的事實、性質、情節及對社會公益危害程度相適應。對于嚴重侵害環境法益,造成嚴重的生態環境破壞,但尚未達到刑事犯罪標準的違法行為,則只能對其適用環境行政處罰。對于嚴重損害社會公共生態環境法益的違法行為,因無法采取有力的處罰措施,便造成了刑行銜接之間的錯位,形成真空地帶,弱化了執法權力同時還易虛置相關法律規定。

(二)缺乏完善的監督救濟機制

目前,我國生態環境法律法規體系已基本建成,公安機關在生態環境執法中的作用日益突出。由于警察權具有強制性、暴力性的特點,不僅會對行為人的名譽權造成影響,更會限制行為人的基本權利,所以對生態環境執法中警察權適用的監督制約制度尤為重要。一旦行使就會對公民的人身權和財產權益造成嚴重影響,且無法通過國家賠償的方式,部分或者完全消除因公權力濫用而給公民合法權利帶來的負面影響。

《環境保護法》第六十七條(2)第六十七條:上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。發現有關工作人員有違法行為,依法應當給予處分的,應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議。依法應當給予行政處罰,而有關環境保護主管部門不給予行政處罰的,上級人民政府環境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定。和第六十八條(3)第六十八條:地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門有下列行為之一的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分;造成嚴重后果的,給予撤職或者開除處分,其主要負責人應當引咎辭職:不符合行政許可條件準予行政許可的;對環境違法行為進行包庇的;依法應當作出責令停業、關閉的決定而未作出的;對超標排放污染物、采用逃避監管的方式排放污染物、造成環境事故以及不落實生態保護措施造成生態破壞等行為,發現或者接到舉報未及時查處的;違反本法規定,查封、扣押企業事業單位和其他生產經營者的設施、設備的;篡改、偽造或者指使篡改、偽造監測數據的;應當依法公開環境信息而未公開的。雖然是關于行政機關對于下級行政機關違法失職行為進行監督管理的規定,但是整部法律里并未有如何保障公民救濟途徑的規定。在行政法規乃至規章層面上都缺乏精細化的規定,難以達到防范公權力擴張、保障公民合法權利的作用。

雖然當事人對環境行政拘留決定享有陳述、申辯、提出證據的權利,但在公安既是“執行者”又是“裁判者”情況下,當事人對于保護自身權益發揮的作用極其有限。對于環境行政拘留的違法行為的監督主要是事后監督,如控告檢舉、批評建議等權利,但該行為效果不顯著。面對公權力行使濫用的情況下,只能采取以行政復議和行政訴訟為主的事后救濟。但是現行監督和救濟方式主要是事后監督和事后救濟,并沒有辦法盡最大可能終止公權力濫用對公民的侵害,缺乏完整有效的監督規制措施。公民的基本權利,是公民其他權利行使的基礎,具有基礎性意義。因此,對基本權利的限制要遵循法律保留原則。法律對于限制公民基本權利的規定應持謹慎態度,生態環境執法中警察權的設定與適用應在權利與權力中尋求最大限度的平衡。

三、生態環境執法中警察權立法規制實施路徑

在環境問題日益頻發,環境風險逐漸上升的今天,為保障生態環境治理成果,必須在環境執法中行使警察權。但是,警察權在生態環境執法過程中存在可能被濫用、錯用和非法使用的風險。因此,問題的關鍵不是在于要不要讓警察權介入生態環境執法中,而是如何在保護公民權前提下劃定生態環境執法警察權的行使界限。

(一)生態環境執法中警察權的設定要符合法律保留原則

法律保留原則主要是為了保護基本權利限制行政權力,維護國家立法機關的權威。對于公民基本權利限制等專屬立法事項,必須由國家最高立法機關立法規定,行政機關實施的任何行政行為皆必須有法律授權[2](P54),以此限制行政機關濫用權力,確保行政行為的合法性。 “無論在普通法國度還是在大陸法國度,貫穿于行政法的中心主題完全是相同的。這個主題就是對政府權力的法律控制(Legal Control)”[3](P215)。歷史也已經向我們證明,行政權本身有著強制性和攻擊性的特點,如何將行政權控制在合理的范圍內也是法學界亙古不變的議題。行政權來源于近現代國家建立時公民權利的讓渡,其存在的目的是為了維護國家社會的共同利益,保障公民合法權利。對行政權的控制意味著“法無授權不可為”。這為生態環境執法中的警察權設定了約束標準,即警察權行使的各個階段都必須依據法律規定。實體性法律規范要事前界定好生態環境執法中警察權行使界限,程序性法律規范要約束警察權行使的各個階段,使其符合正當性。

警察權的行使關乎公民基本權利保障,直接涉及到個人主體性,必須依據法律規定或法律授權采取剛性保護。我國憲法并沒有專門規定法律保留原則,但是《中華人民共和國立法法(2023年修訂)》(以下簡稱《立法法》)第十一條明確規定了法律保留原則。因此,對其進行限制應當遵循刑罰相當原則,必須要有明確的法律規定,否則便違反我國立法法規定。

(二)警察權行使的目的要符合正當性原則

從國家權力發展歷史看,其逐漸發展為風險社會和福利社會并重,民眾期待政府在社會中充當更加積極主動作為的角色,更加側重生命尊嚴價值和其他非貨幣收益,而秩序行政的目的正是規制社會公共風險,創建良好社會秩序。警察權介入生態環境執法是秩序行政的重要手段,我國秩序行政職能的主要承擔者是公安機關。秩序行政中公安機關的介入也要遵循公共性原則。

國家不能為一個明顯不當的或不重要的目的而對基本權利作出限制,對其限制必須是為了追求目的的正當性?！安皇撬邢拗茟椃嗬哪康亩季哂姓斝?只有滿足憲法上所確認的限制目的,限制才是正當的”[4](P74)。警察權行使要在憲法和法律規范范疇之內,并在行使過程中充分保障人權,不得以因強化公權力維護公共利益為名,損害公民基本權利。

符合正當性原則首先要查明警察權限制公民基本權利時的真實目的,再判斷該目的是否具有正當性,不能僅僅從形式上判斷,也不能只要不違反既定規則就判定是正當目的,更要綜合警察權行使影響的受益群體以及所采取的手段判斷是否適當。在生態環境執法中,警察權的目的應當兼顧維護社會生態安全和保障公民合法權利。隨著經濟社會發展、環境風險激增,國家行政任務更主要的是風險行政,在要求政府積極作為、預防風險的背景下,警察權在生態環境執法中地位逐步升高,要在維護生態環境秩序打擊環境違法行為和保護公民個人權利之間尋求平衡。

(三)建立警察權行使的比例原則

比例原則是警察權行使的基本原則,是檢視該公權力行為對正當目的實現是否必要,且與其所造成的權益損失是否合理。在生態環境執法中警察權行使的內容應當限制在合理、平衡的范圍內,不得過度強化或約束警察權。如果違反了比例原則,存在更小的侵害手段便可實現維護生態環境公共利益的情況時,政府卻選擇采取更為嚴格的處罰手段時,公民應當提起行政復議或行政訴訟,以求撤銷違法行政行為維護自身合法權利。

警察權規制核心問題就是權利與權力之間沖突的平衡問題。目前我國環境污染嚴重,環境治理問題逐漸復雜化演變為社會民生問題。作為中國特色社會主義法治的重要組成部分,生態環境法治不僅決定了環境公共利益能否實現,同樣影響公民的各項基本權利能否更好地實現。警察權本身帶有強制性和攻擊性的特點,根據我國立法和實踐情況看,現有警察權法律規制體系問題重重,規制體系難以發揮預期效果。而傳統的公權力法律規制框架由立法、行政和司法所構成,但隨著國家權力理論發展,傳統的法律規制體系已不能完全適應當代政府在風險社會中所需要的主動積極作為、預防風險的角色擔當,發展為需要政府、社會和民眾三方的共同協商對話?？刂乒珯嗔E用,對生態環境執法中警察權進行行為規制,不但有利于防范警察權的觸手越來越長,突破法律框架侵害公民的合法權益,更有助于提高公民抵御公權力侵害的能力。

狹義比例原則是比例原則中的核心所在,要求手段所造成的損害同其他所增進的公共利益成比例。根本上是憲法秩序所確認的兩種以上的利益發生沖突時,權衡并保護利益更為重要的一方。在生態環境執法中警察權行使直接帶來的公共利益可以歸納為:(1)阻止違法者繼續違法行為,保護其他不特定多數人的環境權與財產利益;(2)以國家立法形式理清環境違法行為責任,通過增加違法成本震懾不法分子與潛在環境違法行為人;(3)對生態環境公共秩序利益的維護。由此,公民的環境權和人身、財產利益得到保障,社會生態環境秩序得到維護。對于這是不是對公民基本權利過度限制的疑問,答案是不可置否的。因為,在不同案件中具體進行重要性或優先地位的判斷,需要根據案件的具體語境判斷哪一種利益應當被優先保護。雖然警察權的行使可以強力終止對環境的破壞行為,但是在實踐中確實存在著并不嚴重危及環境利益而執法者仍然采取強制性處罰的情況,這嚴重侵害了公民的基本權利。即便國家事后給予賠償,仍無法完全彌補或消除對行為人人身和財產的影響。針對此種情況,可以借鑒民事訴訟領域中的財產保全制度,來盡可能地降低對公民合法權利的限制。

(四)完善監督制約機制

警察權因其本身所具有的特點,在生態環境領域中,對警察權的內容、行事方式以及程序都應謹慎地規定。我國對警察權監督除法律監督、輿論監督外,最主要的方式是依靠紀檢監察部門派駐人員到現場的方式開展監督工作,這種監督方式最大的優點是可以及時糾正公權力被濫用的情況。不過,外部監督機制不健全,監督機制在一定程度上不能發揮其真正作用[5](P11)。完善監督制約機制應當從內部監督和外部監督兩個層面著手:在外部監督上,完善社會公眾對于警察權適用情況監督機制,提高公民對生態環境執法警察權介入的知曉度;在內部監督上,明確紀檢監察人員監督職責。

四、結論

目前,我國生態環境法治建設取得歷史性成就,豐富、嚴格的生態環境保護法律法規體系已基本形成,生態環境立法實現了從量到質的提升,這離不開警察權在預防、打擊生態環境違法犯罪中發揮的作用,我們在看到成績的同時更要看到當前存在的缺陷。規制公權、保障人權是一個永恒的話題,也是我國建設社會主義法治國家的一項重要課題。由于警察權具有暴力性、高風險性的特點,一旦濫用將對公民合法權益的負面影響難以完全消除。因此,我們也要注意警察權的行使必須在合法、合規、適當的限度之內,將現代法治和保障人權理念貫穿其中,減少錯用、濫用情況的發生,只有這樣才能更好地維護我國生態文明建設取得的成果。