制度變遷視角下的消防治理現代化：現實考量、理想圖景與路徑探索

李 斌

（云南省德宏州消防救援支隊，云南 芒市 678499）

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。消防治理作為國家治理體系的重要組成部分，正經歷改革轉制后的理念重塑、體制重構、職能重整、力量重組，必須在制度變遷的視角下分析面臨現狀、展望發展圖景、規劃實踐路徑，堅定不移朝著消防治理現代化的目標邁進。

一、現實考量：消防治理現代化的基礎條件與短板赤字

當前，在推進消防治理現代化的進程中，已經積累了一些條件，具備了一定的發展基礎，同時也要清醒地認識到存在的不足，有針對性地加以改進①。

（一）公共消防資源總量有所增長，但供給不足、配置失衡的情況依然突出

近年來，各級加大財政投入力度，公共消防資源總量持續增長?！笆濉逼陂g，各級財政共投入消防經費4371 億元，新建消防站2349 個、市政消火栓69.8 萬個，新增消防車1.2 萬輛、個人防護裝備151 萬件（套）、滅火器材47 萬件（套）、搶險救援器材35.7 萬件（套）[1]。但是，公共消防資源供給不足和配置失衡的情況依然較為突出。從消防基礎設施來看，全國仍有907 個縣（市、區）和開發區尚未組建消防救援站，城市消防站缺建40%以上，市政消火栓欠賬率近15%，農村地區公共消防基礎設施欠賬更為嚴重。從消防力量建設來看，國家綜合性消防救援隊伍編制員額19 萬人，僅占總人口的萬分之1.37，遠低于發達國家平均水平，與發展中國家相比也有較大差距。全國已建成并投入使用的消防站中還有631 個沒有編制、2837 個達不到最低人員編配標準。從資源配置情況來看，受經濟發展水平影響，還存在中西部欠發達地區遠低于東部發達地區、農村地區遠低于城市地區、弱勢群體遠低于普通人群等公共消防資源配置失衡現象[2]。

（二）社會消防認知水平有所提升，但行為動力、行為能力不足的情況依然突出

近年來，隨著“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”和“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的一再強調和《消防安全責任制實施辦法》的出臺，各級各部門的消防安全責任進一步明晰。尤其是隨著追責力度加大，“消防工作是消防部門一家之事”的舊觀念已經有了很大程度的改觀，社會整體消防認知水平有了較大提升。但是，認知與行動之間，有時是“咫尺之間”，有時卻是“千里之外”，從認知能力到行動能力的轉化，依然任重而道遠。從日常表現來看，消防安全認知能力到行動能力的轉化之所以還有較大差距，體現在主客觀兩個方面。在主觀方面缺少行為動力，即做好消防工作的正向激勵與做不好消防工作的反向懲戒還不足以令行為主體自覺自愿做好消防工作。在客觀方面缺乏行為能力，即縱然有做好消防工作的主觀愿望，但是欠缺消防安全風險識別、風險治理等方面的能力，導致行動能力不足，行動效能不高。

（三）消防改革轉制持續推進，但能力差距、素質短板、制度缺失的情況依然突出

全國公安消防部隊集體轉制組建國家綜合性消防救援隊伍后，擔負防范化解重大安全風險、應對處置各類災害事故的重要職責，提請全國人大常委會修改《消防法》并開展執法檢查，部署實施三年專項整治行動，持續推動隊伍轉型升級、提質強能、固本拓新?！秶揖C合性消防救援隊伍整合改革方案》出臺后，又提出了新的改革任務。從目前的情況看，消防改革依然在路上，還有不少工作要做。在隊伍能力素質方面，從滅火救援來看，面對大幅拓展的“全災種”職能任務，隊伍專業能力很難在短時間內跟上，人少事多的矛盾十分突出，“高低大化”等傳統滅火救援難題和極端氣候災害、城鄉洪澇、大震巨災、森林草原火災撲救等新增救援任務使得挑戰加??；從防火監督來看，一方面是人員編制太少，無法有效承擔起防火監督工作任務，另一方面是監督執法能力普遍有差距，監督檢查“查不出問題”，“不會查、不愿查、不敢查”以及執法程序不規范、執法質量不托底等問題還時有發生。在法律制度建設方面，《消防法》亟需系統修改，配套法規、規章亟需出臺，消防監督執法的邊界亟待厘清，消防安全源頭監管與事中事后監管脫節的問題亟待解決。

（四）社會消防安全環境有所改善，但“舊疾未除”“新病又生”交織疊加的情況依然突出

“十三五”期間，全國各級消防救援機構共檢查社會單位4000 萬余家，督促整改火災隱患5800 萬余處，臨時查封64.6 萬余家，責令停產停業、停止使用、停止施工42.3 萬余家，為促進經濟發展、維護社會穩定發揮了重要保障作用。但是，全社會消防安全基礎薄弱的現實困境還未得到有效改善，發展中又衍生出許多新問題，深化改革的進程中還將面臨更多新挑戰。在傳統領域，一些風險隱患長期累積、居高不下，老舊商住混合體、“多合一”場所、群租房等問題普遍，“高低大化”、“老幼古標”、人員密集等場所風險很高，電動自行車引發的亡人火災頻繁發生。在新興領域，風險聚集、監管缺位的情況突出，儲能電站、密室逃脫、電商物流、私人影院、婚紗影城等行業安全監管職責不明確，消防整體防控水平較低。特別是近年來，自建房、廠房倉庫等用作商業服務場所的風險凸顯、難以防控。老隱患與新風險并存，高風險城市與低設防鄉村并存，尤其是農村消防安全治理尚未形成有效的模式，消防安全風險隱患存量難減、增量難控、變量難防的現實難題亟待破解。

二、理想圖景：消防治理現代化的邏輯演進與價值導向

消防治理現代化作為當前和今后一個時期消防治理的奮斗目標，應從邏輯演進和價值導向方面確立較為清晰的理想圖景。

（一）消防治理現代化的邏輯演進

消防治理現代化既是一個奮斗目標，也是一個奮斗過程，其基本邏輯是：完善消防治理體系→提高消防治理能力→實現消防治理效能，這三個方面構成一個有機整體。

1.消防治理體系現代化。消防治理體系現代化是指黨領導政府、部門、企業和社會組織等多元主體，通過實施體制機制改革和制度創新，不斷構建和完善系統完備、科學規范、運行有效的消防治理制度體系的過程。消防治理體系現代化是消防治理現代化的前提和基礎，可以從兩個維度分析。從制度建設的維度，針對當前消防治理存在的體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力等情況，亟需加快制度創新、增加制度供給、完善制度配套、強化制度執行，健全消防治理的“四梁八柱”。從治理主體的維度，要健全完善黨委領導、政府主導、單位主責、公眾參與的多元治理體系，實施協同共治，切實做到黨政同責、一崗雙責，進一步明晰政府、企業、公眾等多元主體的消防治理權責，形成全社會合力推進消防治理的良好格局。

2.消防治理能力現代化。消防治理能力現代化是指消防治理主體發揮制度優勢，對消防治理資源進行科學、合理、公平、高效配置，最大限度提高消防治理效能的過程。消防治理能力現代化是消防治理現代化的核心和關鍵，這一能力不僅包括黨委、政府在消防治理中的領導、主導能力，也包括企業等市場主體落實消防安全責任，實現消防安全自主自治的能力，通常所說的安全自查、隱患自除、責任自負和消防安全“四個能力”都包括在內，同時還包括社會組織和公眾參與消防治理的能力。

3.消防治理效能現代化。消防治理效能現代化是指通過健全消防治理體系，強化消防治理能力，實現消防治理效率提高、效果改善、效益增長的目標。消防治理效能現代化是消防治理現代化的標準和目標，消防治理體系和治理能力建設，都要圍繞這一根本目標來開展。檢驗消防治理體系和治理能力建設成效，也必須以消防治理效能是否改善作為根本標準，科學細化量化具體指標，賦予相應權重，進行綜合考評。近年來消防救援局連續提出的轉型升級、提質強能、固本拓新的要求，都是對推進消防治理體系、治理能力和治理效能建設的具體回應。

（二）消防治理現代化的價值導向

價值導向是指在多種價值取向中將其中某種或者幾種取向確定為主導追求方向的過程。方向不對，努力白費，消防治理現代化只有確立正確的價值導向，才能確保正確的奮斗方向。作為一種基本的公共安全服務，公平合理是消防治理最基本的價值導向，主要應體現在以下幾個方面：

1.人際公平。我國憲法明確規定，公民在法律面前一律平等，國家尊重和保障人權，任何公民享有憲法和法律規定的權利。體現在消防治理方面，公民應平等享有國家提供公共消防安全服務的權利，不應因身份、地位、年齡、職業、性別、健康狀況、教育程度、宗教信仰等方面的不同而受到區別對待。需要特別強調的是，由于老弱病殘幼等弱勢群體更容易受到火災的威脅，因此需要采取更為有效的治理措施，提供更加精準的服務。

2.域際公平。幅員遼闊、區域差異大是我國的基本國情。體現在公共消防資源配置方面，客觀上存在區域配置失衡、城鄉配置不均等情況。推進消防治理現代化，就是要通過采取增加投入總量、強化中央調控、統籌區域發展和城鄉發展等方式，進一步優化公共消防資源配置，最大限度縮小公共消防服務供給的地區差距、城鄉差距，在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中最大限度體現消防治理的域際公平。

3.族際公平。從廣義上看，族際公平屬于人際公平的內容。我國是一個多民族國家，民族分布呈現出大雜居、小聚居、交錯居住的特點。由于各民族的文化傳承、民族風情、用火習俗、建筑風格等方面各不相同，在消防治理方面也應因情施策、精準施治，使各族人民都能享受國家公共消防安全服務，為筑牢中華民族共同體意識貢獻消防智慧、消防力量。

4.代際公平。代際公平是可持續發展戰略的一項重要原則，即當代人必須留給后代人生存和發展的必要環境資源和自然資源。這條原則在環保和資源開展利用領域強調得最多。在消防領域，為了加強環境保護，我國已于2005 年停止生產哈龍1211 滅火劑，2010 年停止生產哈龍1301滅火劑。再如，做好文物古建筑消防安全治理，必須注重保護文物古建筑的原貌，為后世留下珍貴的文化遺產，這些都是代際公平理念在消防治理中的體現。

三、路徑探索：消防治理現代化的體系重塑與能力迭代

消防治理現代化的邏輯表明，治理體系是前提，治理效能是目標，治理能力是關鍵[3]。實現消防治理效能現代化，必須推進消防治理體系和能力現代化。

（一）健全依法治理體系

法治是治國理政的基本方式，是推進消防治理現代化必須遵循的基本思維方式和行為方式。要“跳出消防看消防”，充分借助社會資源，可采取專家參與、委托調研、委托立法與自身立法相結合的方式，對現行《消防法》進行一次全面修改，加快出臺配套法規規章，對消防執法的權責邊界進行精準界定，使消防執法人員心有所畏、行有所止[4]。要跟進國家機關改革進程，對《消防安全責任制實施辦法》進行修改，進一步厘清相關部門的消防工作職責任務，真正把“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求落到實處。要學習借鑒公安機關的做法，出臺119 報警受理范圍規定，避免用“全災種、大應急”這樣模糊的提法混淆具體警情受理范圍，造成公共消防資源的浪費和基層的無所適從、疲于奔命。

（二）健全綜合治理體系

社會化是消防工作的本質特征，綜合治理是消防治理的重要方法，也是我國的治理優勢所在，是指多部門聯合運用多種方法手段對消防安全領域開展的治理行為。要充分發揮消防救援機構專業監管的作用，用好用足消防監督執法手段，提升監督執法質效，形成監督執法閉環，嚴肅查處消防違法行為。要充分發揮信用監管的作用，讓消防安全失信行為成為“過街老鼠”，各部門實施聯合懲治，努力營造全社會消防安全守信行為蔚然成風的良好風氣。要充分發揮檢察機關的法律監督職能，對帶有行業性、系統性、區域性、典型性的消防安全突出問題實施協同共治，視情發送檢察建議書、提起公益訴訟。要著力解決鄉鎮以下缺乏專門消防機構和消防力量的問題，健全基層消防治理體系，打通城鄉消防治理的最后一公里。要構建精準消防宣傳體系，廣泛利用優勢宣傳資源，將消防知識運送至千家萬戶，發動廣大群眾投入到消防治理中，打好消防群防群治戰。

（三）健全源頭治理體系

消防安全源頭治理是指針對治理對象抓住其本源問題而進行的徹底整治，體現了預防為先、治本為主、標本兼治的原則，是提升社會本質消防安全水平的重要舉措。要健全城鄉消防規劃體系，尤其要把好消防安全布局關，最大限度降低因消防安全布局不合理而帶來的難以消除的消防安全風險。要把農村消防規劃納入鄉村治理的內容，重點解決農村消防水源缺乏、道路狹窄、建筑耐火等級不高、電氣線路敷設不規范等問題。要健全建設工程消防設計審查驗收制度，把好建設工程的消防安全源頭關，防止帶有先天性消防安全隱患的建筑投入使用，留下無窮后患。在當前對源頭監管與事中事后監管實行“分段式”管理的體制下，要著力抓好管理銜接，消防救援機構要全面參與到消防規劃、重大建設項目評審等環節，提出專業意見。

（四）提升系統治理能力

消防安全系統治理是指運用系統性原則和方法進行的消防安全治理。這是一種整全性的思維模式和行為模式，與零敲碎打、頭痛醫頭、腳痛醫腳的運動式治理模式相區別，要求治理者能夠做到前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。要綜合考慮轄區經濟社會發展實際，因地制宜采取消防安全治理措施、治理方法，總體上與當地發展階段相契合，最大限度嵌入社會發展進程，可適度超前但不能完全超出當地承受能力。要對轄區消防安全形勢做出全要素、全方位、全地域的分析研判，在此基礎上科學實施決策、系統配置資源，可考慮分階段、分步驟、分輕重緩急加強針對性資源配置，逐步實現能力提升。要對治理行為進行全過程、全流程、全周期的精準管控，堅決杜絕“口號治理”“數字治理”“紙面治理”“形象治理”等不良現象。

（五）提升科學治理能力

消防安全科學治理是指要堅持實事求是原則，遵循消防工作的客觀規律進行科學謀劃，防止用“拍腦袋決策”“長官意志”代替科學決策、民主決策?？陀^上看，中國幅員遼闊，各地情況千差萬別，發展程度、產業結構、生活習慣、民間習俗、文化傳承都有很大的區別，沒有一種治理模式能夠全國通用，必須充分調動各地的積極性、主動性，探索適合當地實情的治理方式。要增強消防治理的精準性，實現治理項目化、項目清單化、清單責任化、責任時效化，有針對性地解決重點難點問題，有效防范化解重大風險，防止粗放型的“大呼隆”治理，一哄而上，雷聲大雨點小，見不到治理成效。要建立容錯糾錯機制，在不斷試錯中發展和完善治理方法，不斷發現新問題，整改新隱患，在治理中學習治理，真正提升科學治理的能力水平。

（六）提升持續治理能力

消防治理是一項始終與人類社會相伴相隨的治理活動，只有新的起點，永遠沒有終點。任何想要畢其功于一役，通過一個或者幾個專項整治解決所有問題的想法，都是不切實際的。要保持戰略定力，對于法律規定的職責、研究決定的事項，要樹立久久為功的心態，堅持不懈地抓下去，有些領域的治理，甚至要持續抓幾年、十幾年，甚至要一直常抓不懈，才能確保成效。要樹立功成不必在我，功成必定有我的信念，盡量避免短視行為，不搞政績工程、形象工程，一代接著一代抓，一茬接著一茬干，實實在在夯實社會消防安全基礎。要善于在接續治理中總結完善制度，形成管長遠、能持久的消防治理措施，在全社會形成穩定的消防治理預期，讓治理者和參與者都知道如何行止，而不是千人千面、五花八門，令人無所適從。

注釋：

①本文第一部分內容的相關數據，都引自尾注[1]的文獻。