當前大數據警務平臺實踐的困境與對策

劉宇哲

（華東政法大學，上海 201620）

犯罪具有社會性，其形式、對象、危害、特征皆體現了社會發展的變化趨勢。當前，數字信息技術發展日新月異，從而帶動犯罪數字化趨勢不斷擴張，公安機關的數字化建設也不斷面臨新的挑戰。習近平總書記指出：“要把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎、培育戰斗力生成新的增長點，全面助推公安工作質量變革、效率變革、動力變革?！盵1]近年來，全國公安機關大力實施“科技強警”戰略，持續開展以“金盾工程”為載體的公安信息化建設，取得了豐碩成果。全國公安機關圍繞警綜平臺、情報平臺、地理平臺等系統建設應用需要，大力開展社會信息資源和互聯網信息資源的匯聚整合工作，建立了不同領域、不同層面、不同類型的大數據警務平臺，公安機關掌握的數據種類不斷豐富、結構日益復雜、總量急速增長。當前，各級公安機關業務工作已基本實現信息化，隨著社會形勢日趨動態化，云計算、大數據、移動互聯網應用等新興技術發展迅速且趨于成熟，給大數據警務平臺體系的建設帶來了新的挑戰和機遇。在這種情況下，對大數據警務平臺建設的現狀進行分析，構建大數據警務平臺建設的理論基礎，分析當前大數據警務平臺建設應用的困境并提出對策，有助于大數據警務平臺在法治軌道有序發展。

一、大數據警務平臺建設的理論基礎

（一）多元共治理論

當前，隨著科學技術不斷發展，犯罪分子的犯罪模式正在發生天翻地覆的變化，而公安機關的犯罪治理體系建設也隨之不斷迎接新的挑戰。必須注意到，面對層出不窮的新型犯罪，如電信網絡詐騙犯罪等，傳統的犯罪治理模式——單純的公安機關負責制，已經無法滿足當前的犯罪治理需要，必須引入其他的治理主體共同參與到犯罪治理體系的構建中來。多元共治理論起源于多中心理論，它認為：“政府的管理能力是有限的，單純依靠政府對公共事務的治理可能存在政府失靈現象，因此必須引入第三方參與市場治理?！盵2]在多元共同治理的視角下，刑事犯罪的治理工作并不僅僅依賴于公安機關這一單一的權力中心，還涉及政府其他部門以及企業公司。在公眾認可的前提下，這些機構和組織在各自的層面均有可能扮演犯罪治理主體的角色。大數據平臺有其自身的科技前瞻性、數字創新性、技術復雜性，而以犯罪打擊、懲罰、治理為主要工作的公安機關在面對這樣的技術平臺建設時，往往會出現能力不足、技術不力、人員不夠等困境，這時就需要由其他主體，如一些互聯網企業、通訊科技企業、國家數據信息統計平臺等，參與到大數據警務平臺的建設中來。而多元共治理論，為其他非傳統治安主體參與大數據警務平臺建設提供了正當性。

（二）數字治理全面參與理論

在當今信息革命和智能互聯網深度融合發展的背景下，去中心化與再中心化會導致兩極化結構的加劇，微?；c再組織化會導致利益群體的重新解組，而智慧化與高風險化會導致不確定性的增加。傳統那種單元的、縱向的、管制的治理策略已難以立足，“共建共治共享”的治理路徑就成為不二選擇。其中，社會組織無疑是十分重要的參與力量。[3]近年來，數字化越發成為各類新型犯罪的典型特征，犯罪手法、犯罪方式、變現渠道都與數字信息密不可分，而當前傳統的犯罪治理模式中，犯罪治理體系數字化程度有限，數字信息傳遞不暢，數字整合效率低下，因此必須引入數字治理的理論，將數字信息技術應用到警務系統建設中，以應對數字化的新型犯罪。

（三）協同治理理論

協同治理是指一個或多個公共機構在制定或實施公共政策或管理公共計劃或資產的過程中，與非國家利益相關者共同參與集體決策的一種管理安排過程，這種決策過程是正式的、以共識為導向的。[4]協同治理理論一開始是由德國斯圖加特大學理論物理學教授赫爾曼·哈肯（H.Haken）提出的，國內的學者將其運用于社會治理之中。何水認為，作為治理社會公共事務的理想模式，協同治理應當是在公共管理活動中，以網絡技術與信息技術為支撐，政府、民間組織、企業、公民個人等社會多元要素相互協調，合作治理社會公共事務，以追求最大化的治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。[5]協同治理理論為各類社會主體參與大數據警務平臺建設提供了理論基礎，各個犯罪治理主體之間，并不是沖突、對立的關系，而是具有共同利益的協同合作體，因此我們就需要研究如何在保證公安機關占據大數據警務平臺建設主動性的前提下，通過法律法規的規定、協同機制的建立、獎懲制度的應用，邀請更多社會主體參與大數據警務平臺的建設，提高大數據警務平臺的建設和應用效率，最終實現“科技強警”。

二、當前大數據警務平臺建設應用實踐

（一）境內實踐

在“科技強警”這一戰略方針的引導下，隨著公安系統大數據戰略的部署和智慧警務建設的持續推進，大數據已成為我國社會治安綜合治理體系建設的重要力量，為治安防控工作的跨越式、高質量發展提供了關鍵的助力。隨著公安大數據警務平臺建設應用的不斷發展，尤其在近年來大數據技術、云計算技術以及5G 通訊技術迅猛進步的大環境之下，各地公安機關當前已經積累了大數量、多種類、廣范圍的數據資源。2022 年，中國公安大數據行業市場規模達到148.8 億元，較上年同比增長15%。[6]本文著重介紹三個建設已經較為成熟的、具有較強代表性的大數據警務平臺。

1.“i 閩警”新一代智慧警務信息綜合平臺?！癷 閩警”是福建省新一代智慧警務信息綜合平臺，為全省公安民警提供了“一站式”的警務工作平臺，目前已集成全省22個警種的195 個業務系統，重點整合歸并直達基層的核心業務系統37 個，注冊用戶超6 萬人，90%應用移動化，實現了公安業務“全流程、一站式”辦理，按照“服務發展、服務群眾、服務基層、服務一線、服務實戰”的宗旨理念，遵循“統一標準、聯動協同、開放共享、共筑生態、安全可控、智慧賦能”的建設原則，運用大數據、云計算、人工智能新技術，采用“省市一體化”建設思路，為省市建設者提供一個安全開放的平臺生態，為各級公安機關領導、專業警種和一線實戰部門民警提供一站式智能化的工作臺，創新打造了數字新時代的智能警務操作系統。

2.深圳“AI+智慧新警務”。2018 年10 月，深圳公安以“深”字開頭統一命名首批13 個信息化攻堅骨干平臺，推進智慧新警務建設，實現核心戰斗力和社會治理能力跨越式發展。通過大力開展智慧新警務建設，深圳市公安局現已建成深云、深警、深微、深知、深眾、深海、深穹、深基、深目、深政、深融、深源、深明等“深”字頭系列平臺13 個，上線移動警務App153 個，最大限度地把資源投向派出所，推動建設成果在基層落地開花。[7]

深圳公安在智慧新警務方面，主要有三大創新做法。一是統籌建設與整合數據并進，把100 多個系統整合為6 個核心平臺，將1500 多億條數據清理入庫，實現“一次采集、全警共享”。二是以問題和需求為導向，加大創新。據了解，深圳公安與中國電科、華為、騰訊等頂尖創新企業合作，成立18 個攻堅團隊，建立聯合創新實驗室，以集群式移動應用為突破口，研發出警務云終端“深云”、民生警務“深微”等平臺，讓警務走向信息化。三是集中和共享數據，打造共建共治共享的社會治理新格局。深圳已建成全國首個交通聯合指揮調度中心，還與華為共同研發了“城市交融大腦”，用大數據重構治理模式。

3.南京“智慧警務服務中心”?！爸腔劬瘎辗罩行摹比Q“智慧警務綜合審批服務中心”，即“智慧警務Mall”，它于2018 年11 月在南京江北新區正式啟用。它有“網證”申領、“無人警局”自助服務、公安行政審批等“五大旗艦店”，能夠實現日均2000 余件次的辦證需求?！爸腔劬瘎誐all”的設計以“復興號”列車為模型，長達數十米，命名為“智慧公安號”，它依托大數據和人工智能，不僅讓群眾不需要在窗口排隊便可自主辦理出入境簽證、戶籍等許多業務，而且有效節省了警力，讓智慧警務真正落地。[8]

（二）境外實踐

與中國國內對于大數據警務平臺的研究多側重于具體實踐應用不同，國外學者對于大數據警務平臺的研究更具廣度和深度。其主要集中在理論探索、模型框架、實踐應用三個方面。但也存在一些不足和缺陷，比如缺乏跨國比較和跨學科合作、大數據警務理論化和概念化、對大數據警務的倫理問題和法律規制問題的探討和研究。同時，在美國、英國等國家，由于社會體制的不同，大數據警務平臺的制作往往由私營企業主導，成為政府（警察機關）向互聯網信息公司購買的一項服務，其具有一定的市場化商品性質。

1.美國PredPol 警情預測系統。美國PredPol 警情預測系統的制作團隊由美國南加州一群專業人士組成，包括數學專家、社會學家、犯罪分析師和政府官員等。該系統主要用于分析和預測財產犯罪，如盜竊犯罪、搶劫犯罪等。該系統的運作方式是通過特殊算法對區域內歷史犯罪數據，包括犯罪地點、案發時間、慣犯信息等，進行分析，進而找出未來一段時間內有較高概率會發生犯罪事件的高風險地區。具體到警務實踐中，當警員開始操作系統之后，該系統可以在地圖上標識出一個邊長為500 英尺的矩形區域，即系統認為的該警員在當值期內的重點巡邏區域。

另一方面，由于PredPol 的保密協議，目前無法得知已經將PredPol 警情預測系統實裝至警務工作中的城市數量。由于PredPol 是基于區域歷史犯罪數據進行測算的大數據平臺，其本質上預測的犯罪行為仍然是已知的?；凇氨趬尽崩碚?，這種預測系統增加了警察在少數族裔地區的巡邏次數，反而可能會惡化社區的警民關系。

2.日本“數碼警察”移動警務App?！皵荡a警察”是由日本東京都警視廳開發的一款警務智能App。在App 的“地圖”一欄，可顯示周邊不法行為高發的各個危險區域?！肮_搜查情報”一欄可以詳細顯示最近收集到的犯罪者情況，包括其年齡、性別、相貌、特征、照片等。一方面提醒使用者提高警惕；另一方面，在遇到不法分子或辨認出犯罪嫌疑人時，用戶可以通過App 導航指引，到達最近的警察署報警。

在遇到詐騙、兒童拐賣等罪案時，App 使用者也可馬上點擊相關按鍵聯系警察，必要時還可打開App 內的警鈴，震懾不法分子?！皵荡a警察”還專門設置取證錄像功能，方便使用者記錄下當時的情況，日后作為證據提交。

三、大數據警務平臺建設應用困境分析

（一）平臺建設的系統性困境

當前，我國的大數據警務平臺建設已經初步完成，大量大數據已經開始在公安機關的偵查與治安實踐中發揮作用，但是當前我國的平臺建設規劃缺乏系統性。第一，建設思維落后。當前公安大數據平臺建設的思維已經落后于當前的大數據技術，大數據警務平臺的建設思維停留在了大數據這一概念的最表面，即僅僅將大數據理解為“大量數據”，忽視了對各個層面、各個領域的數據進行細致地清洗，導致了大數據反而成為一團亂麻，難以發揮真正作用。第二，平臺建設研究缺乏理論支撐。無論是大數據技術抑或平臺互聯網技術，對于傳統以打擊犯罪、刑事偵查、維護治安為主要任務的公安機關都屬于新事物，其建設亦處于新生階段，當前學界對如何建設大數據警務平臺也沒有形成統一的、具有戰略指導意義的觀點，導致了大數據警務平臺的建設缺乏學理上的支撐。第三，總體平臺建設體系性不足。在當前大數據時代發展的背景下和“科技強警”的戰略指導下，建設大數據警務平臺的重要性已經為各級公安機關所公認，然而由于缺乏統一的認識、集中的部署，大數據警務平臺的種類繁多、作用各異，有時以地域進行劃分，有時又以治安的不同領域進行劃分，這種雜亂無章的大數據平臺建設導致了部分大數據“死角”的產生，降低了大數據的精度以及作用范圍。

（二）平臺應用的友好性困境

目前來說，我國公安機關已經充分意識到了大數據警務平臺的應用需要極高的專業性與技術性，也加強了公安民警專業性的培養與訓練，但是從整體大數據警務平臺應用的全局來看，專業性仍有較大提升空間。第一，平臺設計制作缺乏專業性。由于近年來公安院校的改革與發展，越來越多的公安民警，尤其是年輕的公安民警具備了初步的計算機軟件設計知識，可以制作出能夠初步完成治安、偵查任務的大數據警務平臺，但是相較于市場上的其他同類大數據平臺，設計上普遍仍有較大缺陷，導致實踐中出現公安民警用不懂、不愿用大數據警務平臺的情況，使得大數據警務平臺沒有起到其應有的作用。第二，平臺操作使用缺乏專用性。當前大數據警務平臺的建設已經初具規模，部分大數據警務平臺的功能也已經較為完備，然而由于缺乏系統的、針對性的平臺使用培訓，部分公安民警并未全面、熟練地掌握大數據警務平臺的運用，往往只會使用單一的、簡單的部分平臺功能，其他復雜的、高專業性的功能則被閑置了，這大大降低了平臺的使用效率。第三，平臺協作聯動專業性不足。當前，大數據警務平臺種類繁多，不同領域、不同地區、不同單位之間都有各自的平臺與系統，在這種情況下，僅僅依靠一個平臺就試圖解決某一刑事案件、完成某一治安任務是非常困難的，需要多平臺進行聯動，才能發現犯罪線索、固定犯罪證據等，然而當前多個警務平臺往往由不同的部門分管，協作效率低、專業性差，多平臺聯動辦案難以實現，掣肘了大數據警務平臺的實踐應用。

（三）數據收集的效率性困境

大數據警務平臺以數據這一資源為核心，其建設、應用、協作都離不開數據的收集。從當前我國數據收集情況來看，一方面，數據的數量已經較為充足，數據的種類已經較為全面，能夠初步服務于大數據警務平臺的運用；但另一方面，在數據收集的準確性、有效性以及收集效率等方面，還存在著一些問題。第一，數據收集準確性不足。部分數據在收集時，存在著浮于表面、形式主義等問題，不能準確地反映數據來源的特征，在初步收集之后，也沒有數據審核機制來修正初步收集中不準確的數據，直接影響了大數據警務平臺應用結果的準確性。第二，數據收集有效性不足。當前，由于大數據警務系統所需要的數據來自各行各業，未給數據收集的格式制定明確、統一的標準，導致能夠真正用于大數據分析的數據在全部收集數據中占比較低，一些數據即使準確，也需要再次地清洗、整理才能加入數據庫之中，又加大了公安民警的工作量。第三，數據收集效率低。由于數據收集人員缺乏科學、系統的培訓，數據收集的方式缺乏新意，不同系統中的數據流通性差，部分數據收集仍以填表、摘抄、問卷調查等形式進行，再加上數據的時效性特征，導致同一類數據重復收集，加重了被采集數據對象的心理厭煩感，大大降低了數據收集效率。

（四）價值判斷的規范性困境

大數據警務平臺作為新興科技，其在現代偵查中的作用毋庸置疑。然而正是其創新性的特點，導致傳統的社會規范對其的約束、規制尚且不足，這就導致我們在建設和應用大數據警務平臺時，有時會陷入價值判斷的困境。第一，數據隱私風險。對于個體來說，數據這一無形物同其他有形物一樣，屬于其不可侵犯的私人財產，盡管單一的數據并不一定有具體的價值，但是如果利用大數據整合數據創造偵查或治安上的價值時，隱私權問題是必然要考慮在內的。第二，倫理道德困境。大數據的出現同樣帶來了倫理問題，由于大數據的特性，其運作的過程以純粹的理性為主，然而由于警務工作的特殊性，其內容往往與社會規范、道德倫理高度相關，具有較高的感性因素，與現在大數據服務的領域，如無人駕駛、智能家居等具有很大差異，因此必須考慮大數據警務平臺在使用中的倫理道德風險。第三，法律法規風險。大數據警務平臺提高了公安機關的偵查效率，同時也大大沖擊了現有的法律體系，當前在“科技興警”的方針指導下，大數據警務平臺的技術本身已經有了較快的發展，但是在法律層面，無論是《刑事訴訟法》還是《公安機關辦理刑事案件程序規定》等指導公安機關偵查的法律，都沒有對大數據警務平臺這一新興技術做出明確規定，相關立法尚付闕如。

四、大數據警務平臺建設困境對策初探

（一）樹立前瞻思維，系統部署平臺建設

要按照大數據警務系統的內在機理，基于“科技強警”的基本原則，不斷優化各類數據的運用機制，打造具有體系化的綜合大數據警務平臺。第一，提升平臺應用質量。各級公安機關在把握平臺建設主動權的前提下，要積極引進外部先進技術、優質資源以及社會全方位信息數據，要將自己的思維與最新的大數據思維進行同步，建設能夠符合警務實踐需要的高質量應用。第二，實現各平臺融合協調。各級公安機關應當根據自己的警務需要，在上級公安機關的統一下，對目前使用的大數據警務系統進行系統性的整合，去除各個系統中重復的部分，填補系統的缺陷。第三，融入行政區域建設。各級公安機關可以將大數據警務平臺與當地的其他行政電子系統融合起來，如稅務系統、海關系統等，提高平臺的利用效率，也能夠進一步將其與社會治安綜合治理進行對接。

（二）加強技術培養，強化民警專業能力

必須認識到，“科技強警”并不只是裝備強警，如果沒有與之匹配的專業技術人員，再好的裝備也無法發揮其作用。第一，強化技術培訓。在公安院校，要開設具有創新性的、實踐意義的大數據課程，提升他們的技術能力，使得公安機關不斷注入人才活力。第二，加強警企合作。部分大數據警務平臺是由公安機關通過官方程序外包給符合資質的互聯網技術企業制作的，在制作的合同結束之后，絕不能讓企業甩手不管，應當定期邀請企業中的技術人員對公安機關負責大數據條線的民警進行培訓和指導，甚至可以邀請他們在線下的平臺中心進行定點駐守，帶動公安民警技術能力的提升。第三，固定平臺運用范式。大數據警務平臺從根本上來說，仍然是偵查工具之一，對于不同類型的案件和不同要求的偵查任務，平臺的使用方式當然也不同，應當注意總結經驗，形成范式，在下一次碰到同類案件時就可以遵循之前的運用范式，提高偵查效率。

（三）建立統一標準，提升收集數據質量

大數據警務平臺的數據質量，直接決定了大數據警務平臺的運用效果，因此必須采取措施改善公安機關當前收集數據的質量。第一，規范操作細則。對于不同的數據采集，既要針對其特殊性，制定符合統計需要的操作細則，也要注重其普遍性，即以客觀性、準確性作為制定操作細則的根本原則，同時在現有的數據收集操作上，要增加二次核查的程序，以確保錯誤的數據得到修正。第二，統一數據格式。當前在數據收集的實踐中，存在著普遍的格式不統一的情況，導致收集完的數據還需要再進行二次清洗，耗時耗力，因此需要在第一次數據收集時就進行格式上的統一，并且在各個行政區域進行推廣，提高數據收集的質量。第三，建立追責制度。在數據收集的過程中，要將每一項數據的收集都具體落實到個人、單位，一方面能夠增強數據收集人員、被收集對象的重視程度，另一方面也能進行責任上的追究。

（四）明確價值規范，貫徹“以人為本”原則

大數據分析、人工智能、算法等高新科技在公安機關的警務活動中發揮越來越大的作用是大數據時代發展的必然趨勢，但高新科技產品設計者、研發者和使用者仍是人類自身。因此，必須堅持貫徹“以人為本”的原則，在警務活動中，大數據警務平臺只能作為警務人員的工具，而不能代替警務人員做出執法、維護治安上的決定，警務人員也不能因此免去其責任。第一，完善立法規范。在進行立法時，應當把握兩個尺度的平衡，一是提升大數據警務平臺的應用能力以提高偵查效率，二是確保個人、企業、國家的數據隱私不被侵犯。第二，明確價值規范。具體而言，警務人員與大數據警務平臺在警務工作中的地位是不同的，“以人為本”的價值規范，要求執法、司法的結果最終仍然需由警務人員判斷并且負責，而不能完全按照大數據警務平臺的結果進行決策，這是警務活動中運用高新科技必須堅守的底線和遵循的基本準則。第三，加強學理研究。對于大數據警務平臺的適用，除了刑事訴訟法學、刑法學、法理學等傳統法學科之外，也涉及社會學、政治學、倫理學等其他學科的研究，應當注重跨學科學理研究的協同合作，在吸收國外當前研究、立法實踐的經驗基礎之上，達成共識，以助于現實中的大數據警務平臺實踐。

結語

隨著社會的信息化程度不斷提升，數字信息技術在公安機關偵查與治安實踐上的應用也越來越廣泛。大數據警務平臺作為大數據技術在公安機關治安領域的實踐應用，其實踐效果直接反映了我國公安機關的信息能力。近年來，在“科技強警”戰略的指導之下，在建設、應用、協作等方面，我國的大數據警務平臺的實踐都已取得一定成效。相信隨著相關法律的完善、建設體系的優化、數據技術的發展、復合型偵查人員培養工作的加強，大數據警務平臺必將在警務工作中發揮更大的作用。