城中村改造工作中的疑難法律問題研究

□李振宇 馬火生

黨的二十大報告明確指出，要加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動。2023 年7 月，國務院通過了《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，該文件明確了在超大特大城市積極穩定推進城中村改造的基本原則和實施方式。

從已開展的城中村改造實踐來看，爭議和矛盾較多，有的城中村改造項目超過十年仍無法完成，村民遲遲無法回遷，開發企業陷入巨額臨遷費用的泥潭，城市發展受到嚴重影響。究其原因，一是城中村改造工作缺乏國家層面專門的法律法規，各地在改造條件、改造方式、改造程序和改造補償標準上存在差異；二是行政機關與司法機關對城中村改造中的相關措施看法不一，導致行政機關推動城中村改造工作疑慮重重。為落實中共中央、國務院關于積極穩步推進城中村改造工作的要求，相關疑難法律問題亟待厘清，為城中村改造工作提供法治保障，助力城市高質量發展。

一、城中村改造的公共利益屬性分析

城中村改造是否屬于公共利益問題關系到城中村改造項目能否順利推進實施，如不具有公共利益屬性，只能完全交由市場主體實施，在遇上改造主體與村民的動遷補償安置糾紛時，雙方無法協商一致解決的，將會使城中村改造項目無法推進。

實踐中，有觀點認為城中村改造不屬于公共利益，主要理由如下：第一,城中村改造是一個房地產開發項目。城中村改造是通過拆除村民舊房子騰出土地，一部分土地用于建設安置房和公共基礎設施，一部分土地用于開發商品房向市場銷售回籠改造資金，是房地產開發的商業行為；第二,城中村改造資金主要由房地產開發企業籌集，由房地產開發企業對村民進行拆遷補償安置，且多地實踐中都是直接由房地產開發企業與村民簽訂拆遷補償安置協議；第三,城中村改造所受益的對象是特定的，改造中所新建的基礎設施和公共服務設施也主要是為村民服務的，而不是社會公眾。第四,城中村改造是村民自治范疇事項，由村民表決是否同意啟動改造，而公共利益項目征收具有強制性，無需村民表決同意。第五,政府推動城中村改造的目的是通過出讓土地給房地產開發企業獲得財政收入。

我國法律法規并未直接規定城中村改造是屬于公共利益的其中一種情形，但我們認為，城中村改造是符合公共利益屬性的。第一,在法律依據上，根據我國《憲法》第十條規定，只有公共利益項目國家才可以進行征收，《土地管理法》第45 條規定：“經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的”可以依法實施征收，城中村整村拆除進行改造，當然屬于“成片開發建設”，也即城中村改造屬于可以征收的情形，可認為符合法律法規規定的公共利益范圍。第二,在公共屬性上，城中村改造有利于消除安全隱患，改善城市環境，提升配套設施，促進產業轉型升級，建設宜居宜業城市，這些利益與社會公眾也密切相關。第三,在利益歸屬上，城中村改造是多方共贏的結果，是絕大多數村民的利益訴求，不能以房地產開發企業和政府得到收益就否定公共屬性。房地產開發企業投入資金進行改造，收回成本并獲取一定收益，是房地產開發企業開展城中村改造的動力，如沒有企業投入大量人力和資金，城中村改造工作僅靠政府部門和村集體是難以完成的。政府部門按規定收取土地出讓金，但不能認為政府推動城中村改造只是為了收取土地出讓金，更主要是為了改善城市環境、消除安全隱患和提升城市治理水平。第四，在司法實踐中，最高人民法院也認可城中村改造符合公共利益屬性。最高人民法院認為“以征收形式進行的舊城區改建，既交織公共利益與商業開發，也涉及舊城保護與都市更新，更應尊重擬征收范圍內被征收人的改建意愿；大多數或者絕大多數被征收人同意改建方案的，即可以認為建設項目符合公共利益的需要?！雹佟按逦瘯栈卣厥褂脵嗍菫榱藢嵤┡f村改造，改善村民居住環境，提升村民生活水平，符合公共利益屬性?！雹?/p>

二、城中村改造安置補償標準的設定思路

《土地管理法》對集體土地上房屋的補償標準為“給予公平合理的補償”，具體標準是村民“居住條件有改善”、“原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。城中村改造安置補償標準實踐中主要存在以下問題：一是補償標準不統一。主要體現在同城內村與村的補償標準不同，先改造村的最高補償標準往往會成為下一個改造村的最低補償標準，造成補償標準不斷攀升。另外，有些改造主體對同一個村的不同村民也適用不同的補償標準，造成村民越早簽約越吃虧，導致村民拒不簽約和長期留守；二是補償標準不明確。城中村存在大量“外來戶”“外嫁女”“承租戶”等人群，這些人是否可以取得補償以及如何補償，補償標準往往不明確，導致大量留守戶的產生；三是補償標準不合理。改造主體盲目追求簽約和拆遷工作進度，不斷提高補償標準。如某城中村改造項目，改造主體一律按照“村民住宅建基面積的四倍或者宅基地證載面積的四倍”進行房屋補償，把村民院子、雞棚狗舍都算在建基面積范圍內，助長村民“拆遷致富”的不合理期望；四是補償標準不合法。對房屋進行公平合理的補償是建立在房屋合法的基礎上，在城中村改造工作中，改造主體對合法和不合法部分往往不予以仔細區分，把違法建設也列入補償范圍，讓違法者得利。

如何確定安置補償標準是城中村改造工作中最重要的一個問題，關鍵還是要落實《土地管理法》規定的“公平合理”，要保障村民居住條件有改善、原有生活水平不降低和長遠生計有保障。關于公平：一是平等補償。不同的村應該保持相對一致的補償標準，同一個村不同村民更應該保持相同的補償標準，決不能因為長期留守、鬧得兇、提起復議訴訟就給予更多的補償；二是該補償的應給予補償。如非本村村民由于歷史原因經過政府批準、村集體同意在本村建設或取得房屋的，應當按照誠實信用原則視為合法房屋予以補償；三是不該補償的就不得給予補償。如村民未經規劃批準擅自加建擴建的違法建設，非本村村民未經政府批準和村集體同意擅自購買村民宅基地和房屋的、村民違反“一戶一宅”規定擁有多處宅集體等違法情形，都不應當給予補償。關于合理：一是村民的住宅居住條件有改善，既包括住房的面積，也包括住房的質量。在某些舊村改造項目中，采用給予村民貨幣補償的方式，但補償貨幣無法讓村民在同地段購買到相應面積的新房，就屬于不合理的補償標準。二是“補償標準是否合理，要看能否保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。[1]如村集體物業主要用于出租的，安置補償物業的租金應確保原有集體經濟收入不降低才屬于合理。三是補償標準過高也屬于不合理。實踐中存在“拆遷致富”的不合理預期，并且經常出現城中村改造補償十幾套房屋、幾十套房屋的極端個例，形成“拆遷暴富”“不勞而獲”的不良社會風氣，都是屬于補償標準不合理的體現。

三、明確城中村改造動遷工作的法治化方式

在城中村改造工作中，產生矛盾最多、爭議最大的便是動遷問題，部分改造主體采取非法治化方式來解決留守戶的動遷難問題，有趁村民不在家擅自拆除村民房屋的，有未經認定就以村民房屋存在安全隱患為由予以拆除的，有以整棟房屋屬于違法建設予以拆除的，有通過停水、停電、停氣以及挖斷道路逼迫村民搬遷的。城中村改造中到底應以什么法治化方式解決動遷難問題，亟需予以指導明確。根據現有法律法規和城中村改造政策，以下對解決動遷難問題的法治化方式逐一進行梳理和分析：

（一）村集體收回土地使用權

在村民要求保留集體土地性質的復建安置區，政府征收方式將會使集體土地轉為國有土地，因而無法采用政府征收方式強制村民動遷，改造主體只能通過村集體收回土地使用權的方式來解決強制動遷問題。根據《土地管理法》第66 條規定，村集體經原批準用地的人民政府批準，可以收回村民的宅基地使用權。在村集體收回土地使用權后，村民拒不接受補償和動遷的，《土地管理法》并未規定如何強制村民動遷，實踐中存在以下三種解決思路。

1.獵德模式

將村集體收回土地使用權視為民事上的村民自治行為，對拒不動遷的村民，由村集體提起民事訴訟，請求法院判決村民限期搬遷和申請強制執行。這種模式是廣州市獵德村首先采用的，當時法院受理了該類案件并支持村集體的訴求，判決村民在規定時限內動遷，村民不動遷的，可以申請法院強制執行動遷，因此這種模式也被稱為“獵德模式”，當年還被最高人民法院評為“全國法院十大踐行能動司法理念優秀案例”?！矮C德模式”起源于廣東，但廣東省高院2012 年明確城中村改造中未達成安置補償協議的案件應當由政府先行處理，法院不予受理，“獵德模式”在廣東省就此擱停。從目前司法實踐來看，山西省、河北省和天津市司法機關仍然支持在城中村改造中采用“獵德模式”解決動遷難問題，北京市高院則采用折中態度，認為未經政府批準的村集體收回土地行為屬于普通民事糾紛，而經政府批準的村集體收回土地行為則應作為行政案件予以處理。

2.行政決定模式

將《土地管理法》第66條規定視為法律授權規范，村集體收回集體土地使用權的決定是履行法律授權行為，是一項行政決定。村集體在收回土地使用權決定中可以限期村民搬遷，村民在限期內拒不搬遷又不申請復議訴訟的，可以申請法院強制執行該行政決定，從而達到強制動遷的目的。村集體收回土地決定是否能視為行政決定存在較大爭議。

首先，“宅基地使用權是宅基地所有權中的一項權能，它無疑是一項民事權利，而不是一項行政權力。宅基地使用權的權利屬性，決定了第66條規定不能被理解為《土地管理法》授予農村集體經濟組織行使的行政權力。因為能夠成為行政機關委托和法律法規授予的對象只能是原屬于其擁有的行政權力，而不可能是不屬于其所有的民事權利和民事權利中的某項權能?！盵2]“村集體經濟組織向村民收回宅基地使用權的法律性質屬于民事法律關系，具體是物權關系?！盵3]其次，在現有司法實踐中，村集體和村民之間收回土地使用權的糾紛，是按照民事糾紛予以處理，前文所述的“獵德模式”就是按民事糾紛處理，同一個行為不可能既是民事行為又是行政行為。最后，如屬于行政決定，涉及對村民重大財產的處置，就應當輔以嚴格的行政程序，但法律只規定了要報政府批準，并沒有規定嚴格的行政程序，村民的正當程序權利在收回土地使用權程序中難以得到保障。因此，將收回土地使用權決定定性為行政決定不利于保障村民的正當權益。

3.責令交地模式

根據《土地管理法》第67 條和第68 條的規定，自然資源主管部門應當對違反土地管理法律法規的行為進行監督檢查，有權責令非法占用土地的單位或者個人停止違反土地管理法律法規的行為。村集體收回土地使用權經政府批準并作出決定生效后，村民房屋所在土地使用權已經歸還村集體，村民拒不動遷仍然占有該土地使用權的，可認定為“非法占用土地”的行為。自然資源主管部門對村集體收回土地使用權行為審查后，認定收回程序合法并已經公平合理落實補償的，依據《土地管理法》的規定，有權責令村民停止“非法占用土地”的行為，而要責令停止“非法占用土地”行為，就必然包括了要求村民在規定期限內向村集體交還土地的內容。因此，村集體收回土地使用權后，村民拒不動遷的，可以由自然資源主管部門責令村民在規定時限內向村集體交還土地，村民不服責令交還土地通知的，可以提起行政復議和行政訴訟。村民在法定時限內既不提起行政復議或行政訴訟，又不動遷的，自然資源主管部門可以申請法院強制執行。

相比于“獵德模式”，責令交地模式介入了行政機關的行政處理決定，司法機關審查的是政府責令行為，該模式更容易得到司法機關的認可。相比于行政決定模式，責令交地模式的爭議較小，法律依據更為充分，自然資源主管部門作出責令交地通知前，將對村集體收回土地決定程序和是否落實補償進行審查，程序上更有利于保障村民的權益。

（二）政府征收

在集體土地需轉為國有土地的城中村改造區域，政府是可以通過征收方式來解決動遷難問題的，但實踐中仍大量存在留守戶動遷難問題，原因在于行政機關對能否作出征收補償決定存在疑慮。

《土地管理法》及其實施條例對集體土地政府征收的程序有詳細和嚴格的規定，但城中村改造并不是嚴格按照《土地管理法》及其實施條例所規定的程序進行征收的，不一致主要體現在：一是程序啟動條件不同。城中村改造是由村集體表決啟動，并未按照《土地管理法》規定編制成片開發方案并報省政府批準；二是安置補償的主體不同。城中村改造一般由改造主體以市場化方式推進，動遷安置補償工作由改造主體負責，補償資金由改造主體籌集，而傳統集體土地政府征收由縣級人民政府組織實施，由政府承擔補償安置責任；三是征收工作時序不同。城中村改造是根據村集體申請將集體建設用地征收轉為國有用地，履行的是改造意愿征集、項目改造方案（含補償安置方案）的廣泛征求意見以及村集體成員會議表決等程序，與傳統公益項目征收履行征地預公告、征地補償方案聽證、補償登記等程序不完全一致。

正是基于以上程序的不同，城中村改造程序是異化的政府征收程序，在城中村改造中完成征地批復和征地公告后，遇上無法達成安置補償協議的村民時，是否可以作出補償安置決定并申請法院強制執行動遷就成為一個問題。我們認為，即使城中村改造程序與《土地管理法》及其實施條例所規定的征收程序不完全一致，但只要符合以下法律規定要求，通過作出補償安置決定來解決動遷難問題就是可行的：一是主體資格符合法律規定。城中村改造具體補償安置工作是由改造主體承擔的，補償安置資金是由改造主體支出的，回遷房是由改造主體建設的。要衡量補償主體資格是否符合規定，要看政府是否兜底承擔補償安置責任，只要補償安置方案是經過政府審批的，村民可以通過法定程序主張政府承擔補償安置責任，便可認為補償安置主體資格符合法律規定。二是城中村改造程序正當。城中村改造工作中，改造意愿、改造實施方案、補償安置方案、選擇合作主體意愿、招商文件、合作合同、安置房建設分配方案等是否都充分征求村民意見和經村民大會表決，是否充分保障了村民的知情權、參與權、監督權。如村民在城中村改造程序中可以充分了解改造進程和改造方案，可以充分表達自己的意見建議，有法律途徑救濟自己的權利，那么便可以認為符合正當程序的要求。三是補償標準公平合理。如城中村改造補償標準等于或高于傳統公益項目征收補償標準，也達到了《土地管理法》規定的“居住條件有改善”“原有生活水平不降低，長遠生計有保障”，便可認為城中村改造補償標準是公平合理的。

（三）行政裁決

行政裁決屬于行政決定，行政相對人應當履行，行政相對人不履行又不提起復議訴訟的，行政機關可以提請人民法院強制執行。行政機關對城中村改造工作開展行政裁決，必須要有明確的法律依據。在目前規則框架內，解決行政裁決的依據問題主要有兩種方式：一是法律法規授權，包括地方性法規的授權。如《北京市城市更新條例》第27 條和《上海市城市更新條例》第32 條第3 款，都規定了公房承租人拒不騰退房屋的，可以申請政府調解，調解不成的，政府可以作出更新決定要求限期騰退公房，這里規定的更新決定就屬于行政裁決；二是根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳〈關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見>的通知》（中辦發〔2018〕75 號）的規定，國務院部門經國務院授權、各省級政府及其部門經本級人民代表大會常務委員會授權，可以在各自行政管理權限內，開展行政裁決制度試點。以上國務院或省人大單獨發布文件進行授權的，可等同于行政法規或地方性法規的授權。

需要注意的是，除了以上兩種方式外，地方政府規章或規范性文件是不能作為開展行政裁決依據的。如《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》（粵府〔2019〕71號）第16條“原權利主體均可向項目所在地縣級以上人民政府申請裁決搬遷補償安置協議的合理性，并要求限期搬遷”的規定，再如《珠海市香洲區三舊改造拆除重建項目行政裁決暫行辦法》，以上省政府、珠海市香洲區關于三舊改造行政裁決的文件不屬于法律法規，也不屬于國務院、省人大授權文件，因此，都不能作為地方政府開展行政裁決的依據。

通過行政裁決方式解決城中村改造動遷難問題，各地目前仍處于探索階段，立法機關對城中村改造開展行政裁決是比較謹慎的。北京和上海關于城中村改造的行政裁決制度，也僅限于公房的動遷糾紛，對于私房的動遷糾紛，仍規定需開展政府征收方式。行政裁決為地方政府解決動遷難問題提供了申請法院強制執行的依據，具有程序簡便、政府主導等優勢。從另一方面看，行政裁決具有強制性，又具有居中裁判性質，而行政機關是主導推進城中村改造的，首先考慮的往往都是加快推進城中村改造，對村民個人的權益保護就難以保持居中裁判的中立態度，不利于保護村民的合法權益。因此，行政機關在城中村改造中應當避免既是運動員又是裁判員的雙重角色，這是立法機關對城中村改造行政裁決制度保持謹慎的原因。沒有解決行政裁決的法律法規依據問題，城中村改造動遷難問題就難以通過行政裁決方式解決。

國務院《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》已經明確了以后城中村改造統一按照“政府征收”模式推進，而對于文件印發前大量已經采用“市場化動遷方式”的項目，該文件沒有明確如何繼續推進。

為有效解決城中村改造已經開展的項目動遷難問題，地方政府可綜合運用村集體收回土地使用權、政府征收和行政裁決這三種方式。在村集體要求保留復建區域為集體土地性質情況下，因不存在征收行為，只能通過村集體收回土地使用權這種方式解決動遷難問題，具體可采用責令交地模式。在轉為國有土地的城中村改造區域，可通過政府征收方式由屬地政府作出補償安置決定來解決動遷難問題，確保主體資格符合要求、改造程序正當、補償標準公平合理。如選擇采用行政裁決方式的，相比較而言，通過制定新法律法規來授權開展行政裁決的難度更大，可以考慮由省人大根據“中辦發〔2018〕75號”單獨制定授權文件。

[注釋]

① 參見最高人民法院（2017）最高法行申4693 號裁定。

② 參見最高人民法院（2020）最高法行申14361號裁定。