如何正確理解政府與市場的關系

張琦

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，可以說這一原則指明了深化改革的基本方向。黨的十九大報告和二十大報告對此提法也一再重申，黨的二十大報告表述是“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。然而在實際操作中，如何“發揮市場在資源配置中的決定性作用”“更好發揮政府作用”，還存在不少模糊認識。之所以如此，一方面在于經濟學界、以及政策制定部門對政府與市場關系的認識并不完全一致；另一方面，經濟發展中出現的一些新現象和新問題，也對政府與市場的邊界構成了新的挑戰。本文擬從經濟思想史角度入手，結合當前的新形勢，就如何處理政府與市場關系的若干領域給出分析和思考，不求面面俱到。

一、經濟學對政府與市場關系認識的演變

十八屆三中全會《決定》發布后，國內經濟學界隨即展開了對“政府與市場關系”的新一輪討論熱潮。但對這一問題的認識仍存在不少分歧，例如有人認為，“市場的決定性作用”不應局限于經濟領域，某些傳統上的“非經濟領域”也應交由“市場決定”；而有人則認為，市場的決定性作用不能放大到決定公共資源的配置。全面梳理國內學界對該問題的爭論并非本文的目的，在此要強調的是，經濟學本身對“政府與市場關系”就存在許多爭議。盡管如此，仍然可以從經濟思想史角度梳理出一條關于政府與市場關系的“主線”或“共識”。

現代經濟學鼻祖亞當·斯密提出了著名的“看不見的手”理論，認為市場機制是調動人的積極性、激發人們創造財富的強大機制：“他追求自己的利益，結果卻促進了社會的利益，而且通常比有意這樣去做的時候還要更加有效?！彼姑芩f的“社會的利益”，就是全社會財富的增加。與此同時，斯密將政府的作用限定在三個領域：一是保護本國不受外國的侵略，即國防；二是保護本國國民不受另一部分國民的壓迫，即司法和治安；三是提供某些市場無法提供的公共工程和公共機關；除此之外的領域，均應交給市場。以現在的眼光看，斯密提出的三個領域都屬于公共物品和公共服務。當然，斯密還提出了“稅負公平”準則，事實上主張政府承擔再分配的職能。但無論與后來的經濟學家相比，還是與他自己的全部理論體系相比，政府的再分配職能并非斯密強調的重點；況且在斯密的時代，再分配工具是極為有限的。這就是斯密著名的“守夜人政府”理論，即所謂“小政府”。

從歷史現實來看，整個19世紀，歐美各國總體上保持了“小政府”模式。1870年左右，歐美各國“財政支出占GDP比重”這一指標普遍在10%左右：如英國為9.4%，美國為7.3%，法國為12.6%，德國為10%，都是名副其實的“小政府”。不過，雖說“自由放任”是19世紀盛行于歐美的思想主流，但卻并非沒有反對者。例如，19世紀德國經濟學家阿道夫·瓦格納就明確反對“小政府”和“自由放任”，主張國家和政府在經濟發展中發揮更重要的作用。瓦格納認為，如果“國家支出”對一般生產率及國民收入的增長貢獻更高時，國家支出就應該增加。他還發現了“公共支出隨著經濟的發展而不斷膨脹”，即著名的“瓦格納法則”。并且，瓦格納堅決主張政府通過財政稅收手段實現再分配，矯正自由市場競爭分配的后果。瓦格納的經濟思想在19世紀末產生了較大影響，在一定程度上改變了“自由放任”主義。

從理論上使政府職能真正發生重大轉變，還要等到重量級經濟學家約翰·M. 凱恩斯登場。1936年，凱恩斯發表《就業、利息和貨幣通論》，標志著宏觀經濟學作為一門學科的誕生。凱恩斯認為，由于消費邊際傾向遞減和投資邊際收益遞減，私人部門的總需求是不足的，所以需要政府通過財政支出來彌補需求不足，使經濟擺脫衰退、恢復到充分就業狀態?！岸稹苯Y束后直到20世紀70年代，是凱恩斯主義需求管理政策盛行的時代。從此，在亞當·斯密主張的三個領域之外，政府的職能又增加了一個：宏觀經濟管理。

同一時期的1942年，英國經濟學家威廉·貝弗里奇發布著名的《貝弗里奇報告》，提出國家應當為每個公民提供失業、養老、生育、工傷等社會保險，并提供全方位的醫療和康復服務?！敦惛ダ锲鎴蟾妗返於恕岸稹焙髿W洲走向“福利國家”的理論基礎，傳統上并非主要由政府提供的醫療、養老、教育、生育等公共服務和保障，也開始由政府介入。與此相應，“二戰”結束以來歐美各國的政府規模也在不斷擴大。2007年，財政支出占GDP比重，英國為44.6%，美國為36.6%，法國為52.6%，德國為43.9%。從這一指標來看，世界主要國家現在已經沒有“小政府”，都是“大政府”了。當然，政府對經濟的干預并不都是通過“財權”來實現的，財政支出占比并不完全代表政府權力的大小。

從經濟思想的演變來看，當代政府的職能大致集中在三個領域：提供公共物品和公共服務，穩定宏觀經濟，提供社會保障；除此之外的領域，均應交給市場來決定。這可以說是經濟學對“政府與市場關系”這一問題取得的最大共識。

二、怎樣充分發揮市場在資源配置中的決定性作用

改革開放以來，我國堅持全面深化改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡。同時要看到，在經濟高質量發展階段，我國還存在市場體系不健全、市場發育不充分，政府和市場的關系尚未完全理順，市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，必須使生產要素、勞動力、商品等實現自由流動，因此必須繼續推進市場化改革。

經過改革開放40多年的發展，特別是1992年中共十四大提出“建立社會主義市場經濟”以來，絕大多數商品和服務已經實現了市場定價。相比之下，生產要素的市場化進展則相對緩慢。例如，勞動力雖然已經可以自主擇業，但戶籍制度的存在，特別是附著于戶籍之上的各種“福利”如子女入學等，仍妨礙著勞動力在全國范圍內充分自由流動；某些工作單位、工作崗位還存在基于戶籍的招工歧視?；趹艏贫鹊?、或明或暗的就業歧視，既不公平，也無效率。

又如，土地作為一種重要的生產要素，至今仍主要由各級政府支配，土地資源的市場化配置仍任重道遠。過去二十多年來，以“土地財政”為特征的城市化、工業化發展模式，成為助推中國經濟增長的強力引擎之一。地方政府利用自身在土地一級市場上的“雙向壟斷”地位，一手壓低征地價格，一手通過“招拍掛”抬高商住用地價格、通過協議出讓壓低工業用地價格，獲得了巨大的“租金收入”，這就是“土地財政”的實質。然而這一過程中的扭曲是多方面的。首先，對土地的壟斷，使地方政府能夠高價出讓商住用地、低價出讓工業用地，導致二者價差越來越大，并成為“高房價”的重要推手。2013～2017年，全國商業用地平均價格漲幅達793%，居住用地平均價格漲幅達808%，而工業用地平均價格漲幅只有115%。其次，由于土地的政府壟斷，導致征地和出讓之間、兩類土地的出讓之間，皆存在巨大的“價格剪刀差”，被征地的農民和購買商品房的市民事實上補貼了“產業園區”的工業企業，這是一種隱性再分配。再次，工業用地占比過高、商住用地占比過低，導致工業用地使用效率低下，造成很大的浪費。最后，由“土地財政”派生的“土地金融”及地方債務問題，也積累了大量風險。如何破除地方政府在土地市場上的壟斷地位，引入市場競爭機制提高土地資源的配置效率，從源頭上化解地方債風險，仍是中國經濟面臨的一大挑戰。

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，必須大力彰顯法治的重要性，將全面依法治國落到實處。自2021年底中央經濟工作會議提出我國經濟面臨“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力以來，如何改善預期、提振信心就一直是全社會上下共同關心的話題。黨中央多次強調“堅持兩個毫不動搖”“民營企業和民營企業家是自己人”，給民營企業吃下“定心丸”。這些表態對于改善預期、提振信心無疑非常重要。但從根本上講，改善預期關鍵在于政府依法行政。與古代專制社會“法制”用于統治臣民不同，現代社會“法治”首先是規范政府行為的，政府的一切活動都要在法律范圍內展開。這就要求政府出臺任何政策，必須以相應的法律為依據；暫時沒有相應法律的，應加快立法，不能以規定或行政命令代替法律。政府政策的出臺，要做到立法先行、有法可依、有法必依，使全社會形成穩定的預期。堅持“先立后破”，減少“運動式治理”，堅決杜絕“突襲式治理”。與“運動式治理”相比，“突襲式治理”對預期的危害更大：不知道何時來、不知道何時走，人們當然無法形成穩定的預期。黨的二十大報告再次強調要“扎實推進依法行政”，并指出“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”?？梢哉f，法治對“改善預期”的作用，怎么強調都不為過。

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，必須為各類微觀主體營造一個公平競爭的市場環境。首先是怎樣處理競爭政策和產業政策的關系，關于這一問題，學界討論得比較充分了。理論和實踐都表明，一些產業政策失敗的根本原因在于創新的“不可預見性”，創新不是“規劃”出來的。過去二十年來，以互聯網、人工智能為代表的技術創新，恰恰是政府干預較少而不是刻意扶持的結果。一些產業政策在執行的過程中，淪為企業騙取財政補貼的工具，不僅對其他企業不公平，還造成很大的資源浪費甚至產能過剩。對于充分發揮市場的決定性作用來說，通過競爭政策營造一個公平競爭的市場環境更重要。其次，對不同所有制企業也應做到“一碗水端平”，維護公平競爭。必須承認，與國有企業相比，民營企業總體上仍處于弱勢地位。顯性的“所有制歧視”容易解決，但各種隱性歧視卻不容易消除。近年來，有些民營企業為了“辦事方便”主動和國企合作，引入國有資本，就反映了隱性歧視的存在。破除“所有制歧視”的根本出路仍在于將“法治”落到實處，這是一個長期而艱巨的任務。

三、怎樣更好發揮政府作用

政府的首要職能是提供公共物品和公共服務，這是自亞當·斯密以來經濟學界的共識?，F代經濟學將公共物品視為“市場失靈”的一種形式，認為市場無法自發提供公共物品或提供數量達不到帕累托最優水平，因此需要“公共提供”來彌補。長期以來，我國一直面臨教育、醫療、養老等公共服務供給總量不足、分布不均衡的局面，因此“加大財政投入”“補齊民生短板”的建議幾乎成為老生常談。但籠統地講“加大財政投入”于事無補，必須從機制上分析各種公共服務的籌資和支出特征，有針對性地設計激勵相容的制度安排。以義務教育為例，如何讓地方政府有積極性為外來人口子女提供足夠的學位，減少“留守兒童”的比例，就需要從機制設計上進行思考。

關于公共服務，在此想強調的是另外兩點。其一，公共服務的“公共提供”并不等于“政府提供”，也就是說，并非只有政府才能提供公共服務。公共服務提供的主體應當多元化，除了政府，民間機構及民營企業都可以提供公共服務。政府無疑是最重要的公共服務提供者，但政府不應成為公共服務的唯一提供者。近年來，有一種觀點認為，只有政府提供的公共服務才具有“公益性”，這種認識是錯誤的。政府提供的公共服務并不天然具有“公益性”。公共服務是否具有“公益性”，關鍵在于繳納稅費和服務受益之間是否存在對應關系，而不在于提供主體是誰。而且，政府提供公共服務，并不等于要求政府必須親自“生產”公共服務。其二，政府提供的公共服務，必須杜絕“反向再分配”。由于我國目前的稅制結構總體上具有累退性，杜絕“反向再分配”需要從兩方面著手，一是改變稅制結構，二是允許民營機構提供高質量的公共服務。將稅制結構從累退扭轉為累進，需要建立以直接稅為主的稅制結構，而非目前的以間接稅為主。稅制結構未改變的情況下，由民營機構提供高質量的公共服務，可以建立起高收入人群付費與受益之間的對應關系，減少其通過公共服務對低收入人群的利益侵占。同時，由政府提供、以稅收融資的，應主要集中于基本公共服務。

政府的另一重要職能是再分配，從瓦格納到“現代財政學之父”理查德·A. 馬斯格雷夫，都把再分配視為政府的重要職能之一。有一種很有影響的觀點認為，只要是市場決定的收入分配，不論貧富差距多大，都是合理的，政府的任何再分配都是對私有財產權的侵犯。這種看法是錯誤的，因為它混淆了“實得”和“應得”的區別。經濟學中的芝加哥學派以主張自由主義聞名，然而芝加哥學派的“祖師爺”弗蘭克·H.奈特早在1923年就撰文指出：市場決定的價格包括市場化收入，并不具有倫理上的價值，并不必然等于“應得”。政府進行再分配的正當性，就在于將“實得”中的運氣成分盡量剔除掉，使其接近于“應得”。所以說，政府進行再分配并不等于“侵犯私人財產權”。

按國家統計局的數據，2021年中國人均可支配收入基尼系數為0.466，這一水平在世界主要經濟體中是比較高的。而且，可支配收入屬于稅后收入，稅前收入的基尼系數可能更高。發達國家的稅前收入基尼系數通常也較高，例如日本，稅前收入基尼系數超過0.5，但經過再分配，稅后收入基尼系數就降到了0.4以下。也就是說，我國目前的收入分配狀況，主要不是因為稅前收入差距大，而在于再分配力度較小，未能有效降低收入差距。再看財富分配狀況，按WID的數據，從個人凈財富占比來看，中國頂部1%的占比為32.6%，頂部10%的占比為68.8%，底部50%的占比僅為6.2%。過去二十多年里，頂部1%、10%的個人凈財富占比不斷上升，底部50%的占比不斷下降，反映了貧富差距在擴大。

黨的二十大報告指出，中國式現代化是共同富裕的現代化。實現共同富裕，一方面在于充分發揮市場經濟創造財富的強大動力，另一方面在于政府充分運用財政稅收手段進行再分配，將貧富差距壓縮在合理范圍內。2021年8月17日，中央財經委會議提出通過“三次分配”促進共同富裕。其中“二次分配”指政府的再分配，“三次分配”指高收入人群通過自愿捐贈等慈善行為對社會財富進行再分配。需要強調的是，實現共同富裕不能以“三次分配”為主，仍要以“二次分配”為主，“三次分配”只能是“補充”。政府通過財政稅收、社會保障等手段實現再分配，是發達國家普遍的做法。就中國目前的情況來說，加大再分配力度關鍵在于調整稅制結構。一方面，要加大對財產性收入的征稅力度，而不是把注意力只集中在對勞動課稅即個人所得稅上。另一方面，要加快開征財產稅，考慮開征遺產稅、贈與稅等稅種，并采取累進稅形式。當然，財稅體制改革特別是稅種的開征，要在充分征求意見的基礎上選擇恰當的時機，避免造成公眾的誤解乃至恐慌。

改革開放以來，中國經濟體制改革的一條主線就是不斷調整政府與市場的關系。在新形勢下繼續深化改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，是實現中國式現代化的必要條件。