破除障礙，加速公共數據價值利用

楊東 李佩徽

國務院提出新一輪機構改革擬組建國家數據局的決定已經十四屆全國人大一次會議表決通過。根據中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》，國家數據局成立后將負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發展和改革委員會管理。中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發展和改革委員會承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責劃入國家數據局。黨的十九屆四中全會以來的一系列中央文件反復強調數據作為生產要素在促進社會經濟高質量發展中的關鍵作用，要求加快數據要素市場化配置改革，更好發揮數據要素作用。公共數據是公共管理和服務機構依法履行職責、提供公共服務過程中制作或者獲取的，以電子或者非電子形式對信息的記錄。公共數據所體現的公共屬性擴大了數據采集和處理的范圍，對于進一步規范數據共享、開放和利用提出新的挑戰。建立健全公共數據的監管和流通機制，推動公共數據資源實現安全開發利用，不僅有利于釋放公共數據價值，助力數據要素市場建設，更對提升政府治理能力和公共服務水平具有重要意義。在此背景下，成立國家數據局是落實上述指示精神的重大舉措，將進一步優化現有公共數據治理體制機制，加快推進公共數據資源化、要素化、價值化。

一、理順各部門公共數據治理權責關系，強化中央統籌“全國一盤棋”

公共數據價值創造是個復雜多變的過程，從公共數據的產生、收集、處理、初次利用到流通與再利用，數據價值化各環節牽涉多元主體，各鏈條伴生多重風險，需要兼顧個人、企業、社會與國家多方利益，平衡公平與效率、安全與發展兩對關系。隨著《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》陸續出臺，我國初步構建起公共數據治理體制，特別是從安全角度構筑了公共數據利用的監管紅線。然而，目前的公共數據管理體制也存在各部門職能重疊、角色不清，缺乏縱向統籌指導等突出問題，成為制約進一步推動公共數據流通利用與價值轉化的桎梏。相關調研顯示，近15個政府部門擁有數據管理權限，公共數據“九龍治水”的現象較為突出，多個部門治理手段不足、能力不匹配，各部門之間缺乏治理協同與分工合作。同時，盡管多個地方已經先行在省、市級層面成立大數據局等類似專門機構，加強針對大數據領域的管理、推動大數據產業發展，但各地類似機構的角色定位、職能權限、歸口級別等仍存在一定差異，或不利于實現數據治理“全國一盤棋”、協調統籌推進數據要素全國統一大市場。

成立國家數據局是構建融合數據利用、產業規劃、監督管理等為一體的數據治理制度的關鍵一步，將數據資源利用與監管有機結合，有助于提高公共數據治理體制效率，提升治理科學性、透明性，降低公共數據治理成本與預期的不確定性，解決目前公共數據治理主體多元、治理權分散等諸多問題。同時，在國家層面成立專門的數據治理機構將形成垂直管理的公共數據治理體制，強化中央對全國數據資源的統籌規劃，便于持續開展對地方數據治理工作的指導與協調。為研究公共數據治理問題，筆者自2015年起先后赴深圳、北京、貴州、婁底、杭州、上海等地開展與地方政府的合作，探索具有中國特色的公共數據流通機制。筆者受自然資源部和北京市不動產登記中心委托，研究推動利用區塊鏈技術提高自然資源登記效率。同時，筆者研究設計的婁底住建行業減負平臺，通過數據賦能為企業減負增效，利用技術手段推動公共數據開放共享中的可信機制建設，有力支撐數字政府建設與數據資源的開發利用。在數字經濟蓬勃發展之背景下，重要性日趨凸顯的數據已成為平臺的核心競爭力，平臺利用算法等技術優勢強化其控制力以排除市場競爭，形成了“平臺-數據-算法三維競爭結構”。建議國家數據局今后加強與國家市場監督管理總局的配合，推動打破以社交平臺為代表的元平臺實施屏蔽斷鏈等數據壟斷行為，促進互聯互通實現。值得一提的是，激活全社會數據資源實現價值化、要素化仍需多部門協同配合，特別是工業數據、交通運輸數據、醫療數據等高價值數據的流通利用還需要國家數據局會同工信部、交通運輸部等行業主管部門在分工明確的前提下共同制定具體規則辦法，這或許將成為國家數據局下一步工作的重點。

二、打破政府數據開放共享制度瓶頸，實現公共數據價值利用

以政府數據為代表的公共數據具有來源合法可靠、結構化程度高、潛在聚合價值大等優點，海量優質公共數據的開放共享有利于充分釋放數據價值，有效提升社會治理效率，然而現階段公共數據開放共享卻不盡如人意。究其原因，關鍵在于配套機制不甚完善，公共數據開放共享存在制度性瓶頸。一方面，高位階規范的缺失導致公共數據開放共享的流程、種類、等級、邊界都不甚明確，亟須擴大除授權運營之外的流通渠道。另一方面，公共數據呈現“數據孤島”的割裂狀態，特別是政府部門之間、政府與市場主體之間存在層層制度壁壘，各部門對于共享開放政府數據力有不逮，當數據開放可能涉及安全問題時更缺乏意愿與動機。

國家數據局的設立有助于疏通公共數據開放共享的制度性障礙，喚醒大量長期沉睡的政府數據?！蛾P于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（“數據二十條”）要求探索用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用機制，用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用機制，同時提出政府部門履職可依法依規獲取相關企業和機構數據。成立國家數據局正是以高級別專門部門打通數據鏈路，實現數據整合互通，推動打破“數據孤島”，強化公共數據的開放共享，使其價值在流通利用中得以充分釋放。通過運用隱私計算、區塊鏈等技術平衡數據安全與利用的關系，打造公共數據資源開放共享系統，構建數字經濟與數字治理的平臺政府，提高政府效能，實現數據要素賦能社會經濟創新驅動發展?？梢越柚鷧^塊鏈技術不可篡改、公開透明的技術優勢形成具有中國特色的公共數據分享利用基礎設施。此外，公共數據價值分配亦是未來探索重點，迫切需要扎根中國大地的創新理論指導，筆者提出原創的“共票”理論，主張通過“共票”作為權益憑證構建公共數據流通的內生激勵機制，使公共數據在流動共享中不斷增值以回報初始貢獻者，推動公共數據價值合理分配，促進共同富裕實現。

三、優化公共數據授權運營機制，發揮公私合力釋放數據價值

公共數據授權運營是在保障公共數據安全的前提下，政府部門與符合規定安全條件的法人或者非法人組織簽訂協議，授權其運營公共數據的方式。其對于盤活公共數據要素資源、釋放公共數據價值、推動我國數字經濟高質量發展具有重要國家戰略意義。目前，我國公共數據授權運營是國家公共數據開發利用的創新形式，主要包括政府主導、行業主導、應用導向三類模式。政府主導模式是以區域內數據管理方統籌建設公共數據管理平臺為基礎整體授權至綜合數據運營方開展公共數據運營平臺建設，但易形成區域壁壘，阻礙跨地區數據流動；行業主導模式主要由垂直領域行業管理部門統籌開展行業內公共數據的管理、運營、服務等各項工作，在我國以醫療、交通、氣象等行業實踐居多，也包括北京金控集團在授權下運營的公共數據金融專區、氣象專區等。該模式分行業對數據進行授權利用，有利于提高開發利用效率，但也易形成數據壁壘，數據壟斷風險較大；應用導向模式主要由數據管理機構在公共數據資源統籌管理基礎上，基于特定應用場景對開發特定數據的強烈需求，通過針對性、專業化授權，引入專業數據運營機構，依托場景生態激活公共數據價值的運營模式。該模式能夠避免數據壟斷并構建共建共治產業生態，但存在數據開放范圍受限、政府多方部門授權管理競合問題。我國公共數據授權運營機制尚處于起步階段，存在諸多障礙與挑戰。為了更有效、安全地開展政府數據授權運營活動，釋放公共數據資源的價值，亟須建構更具代表性、創新性和適用性的政府數據授權運營機制。

國家數據局具有職能任務集中化、權力運行集約化、工作網絡集群化、資源運作集聚化之特點，其秉持數據開放共享之理念，能夠在復雜環境中對公共數據開發利用進行全局性考量，兼顧市場和社會對數據產品的價值需求，通過一體化權力運行有助于貫徹公共數據開放共享的整體性部署和一體化建設。為強化公私合作以釋放公共數據價值，國家數據局可以利用自身優勢，在安全可控、非獨占性、適度激勵原則的指導下，構建一套兼具高效利用與公平配置的公共數據授權運營新機制，并邀請專家結合具體案例進行驗證修正，為機制的落地推廣奠定基礎。在公私合作過程中，還要明確數據共享責任機制和救濟路徑。細化既有責任機制，各部門權責利效互相匹配，按照數據生命周期分別擔任數據源、數據保存者、數據利用者與數據銷毀者的不同角色，明確數據風險責任承擔機制。此外，還可將《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（PPP條例）作為藍本，制定數據共享PPP規范，積極鼓勵私營部門和社會資本進入數據公共空間，打造跨政府-企業數據共享平臺。國家數據局通過優化公共數據授權運營機制推動公共數據的安全有序開發，促進公共數據的市場化配置，從而實現有為政府和有效市場的結合，在公私合力下充分釋放公共數據價值。

四、成立國家數據局意義重大，集思廣益共建數字中國

國家數據局的成立將加快落實“數據二十條”提出的各項任務，有利于充分發揮新型舉國體制優勢、協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，對于構建全國統一大市場、推動中國式現代化高質量發展具有重要意義。數據要素治理對政府部門的治理能力和治理水平提出了更高的要求，數據要素本身也是法學、經濟學、信息學、會計學等多學科交叉的領域，為了加強相關領域研究、服務國家重大戰略，北京數字經濟與數字治理法治研究會等智庫機構急國家之所急、應國家之所需搭建政產學研交流合作平臺，在后續工作的開展中國家數據局可以積極獲取外部專家學者、高等科研院校、平臺企業的智力支持，匯聚各方力量共同推進數字中國建設，做強做優做大數字經濟。