區域協作中制度性集體行動研究
——以京津冀區域為例

楊 卡

(國際關系學院,北京 100091)

一、問題提出

(一)大都市發展中的區域協作訴求

現階段,中國城市化進程已處于加速推進時期,城市空間的核心地位和成長引領性高度膨脹,并強力吸納區域內的人口和經濟要素,令區域空間分異進一步加劇,也同時引發了區域治理中核心議題的時代性轉變。

在區域人口、技術、資金等要素流動的路徑依賴以及慣勢作用下,過度聚集所導致的負面效應未能有效阻止超大城市規模增長的步伐,區域城市人口增減的自組織調節力遲滯不彰。自20世紀末以來,北京、上海、廣州等超大城市作為引領中國城市化的核心空間,源源不斷從周邊區域吸納巨量資源、信息、技術和人才,受益于其內在的集聚優勢和外在的競爭優勢,在經濟和空間體量上都呈現出強勁而持續的增長動力和膨脹勢頭。尤其近20年間,在各種內外部因素的綜合作用下,中國的超大城市擴張速度加劇,人口規模持續增長且流入速度加快。根據數據統計(1)數據來自:《中國城市統計年鑒2001》《中國城市建設統計年鑒2010》《中國城市建設統計年鑒2020》。:2000年時全國市轄區非農人口超過200萬人的城市13個,超過400萬人的城市僅有5個;2010年市區人口(含暫住人口)規模超過400萬人的超大城市已達13個,2020年增至21個。

與此同時,規模擴張所帶來的種種問題日益凸顯,住房、交通壓力遞增,城市生態環境和公共資源配置的矛盾加劇。隨著政府自身規模和所處理事務的增加,以及錯綜復雜城市問題的動態演化,城市行政管理方面的壓力加大。政府在解決住房緊張、交通擁堵等問題和空間整治、公共服務配置方面投入大量行政資源和資金,但仍未能有效解決過度聚集所帶來的根源性問題。在單一城市治理模式遇阻的情境下,管理者更傾向于從區域角度審視城市問題,區域內城市之間協作和利益協調訴求漸強,這也推動了中國區域治理理念的更新。自霍華德田園城市理論開始,城市建設者和管理者不斷探索有效緩解聚集、提升城市空間品質的模式,其中,“田園城市”“衛星城”“新城”“多中心城市”“分散組團”等疏散和疏解思路曾經給不同時代的城市管理帶來靈感和出路,且一貫作為區域空間治理的常規模式和政策手段被以不同方式在全球各地實施。中國城市空間疏解也經歷了初期的工業外遷、中期的居住外遷和后期的綜合性新城建設階段,在此過程中新城空間單一、資源配套滯后、新主城交通等問題曾經制約了外圍疏解目的地的發展,同時也為城市管理積累了大量教訓和豐富經驗。如今,北京、上海、廣州等核心城市在空間疏解方面又開始嘗試新的策略,試圖通過區域空間一體化模式打開新局面。

(二)京津冀區域協作實踐

區域問題演化是推動區域治理變革的主要根源。京津冀區域長期處于以核心集聚為主的演化階段,京津尤其是北京的聚集優勢表現強勁,其集聚能力、引領作用、增長比重都遙遙領先于區域內部的其他城市。一方面,北京、天津發揮核心集聚力,源源不斷地吸納區域人才、資金、信息、技術和資源,在區域內的人口和經濟比重不斷增長,與之相對應的是河北在區域中的地位逐漸邊緣化。截至2021年底,京津兩市總人口占京津冀區域的32%,擁有整個區域40%的城鎮人口和58%的地區生產總值(2)數據來源:國家統計局分省年度數據,https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,訪問時間2023.1.10。。如圖1所示,近20年來,河北產值在區域中的比重從47%縮小至42%,北京從36%增至42%。

圖1 2001—2020年北京、天津、河北地區生產總值比重變化圖(3)數據來源:國家統計局分省年度數據,https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,訪問時間2023.1.10。

另一方面,如圖2,天津、河北城鎮居民可支配收入增勢緩慢,河北甚至長期低于全國平均水平,北京城鎮居民可支配收入則迅猛增加,且一直保持在河北的2倍以上。由此可見,區域集聚擴散機制表現為集聚力突出而輻射擴散不足,核心城市對周邊小城鎮和區域的帶動作用不夠顯著,尤其河北區塊的發展相對滯后。北京市則因過度聚集而呈現出交通擁堵、用地緊張、公共服務超載等一系列城市問題。

圖2 2013年以來城鎮居民可支配收入增長情況圖(單位:元)

區域發展差異和核心城區過度聚集問題逐漸加劇,致使區域一體化和協調發展政策必要性凸顯,區域協調發展的呼聲漸高,從民間討論、學術關注到政府部門主動溝通的政策議程逐步建立,環渤海地區市長聯席會等決策協調機構也在其中起到重要推動作用,京津冀區域協作逐漸成為多級政府的議題焦點。2004年以來,京津冀區域協調發展問題受到黨中央的重視,在國家發改委等部門和京津冀三地政府的積極推動下,《環渤海京津冀地區城際軌道交通網規劃》《京津冀都市圈區域規劃》等政策文件陸續出臺。2014年2月26日,習近平總書記在聽取京津冀協同發展工作匯報時強調,實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略。2014年3月5日,國務院總理李克強在政府工作報告中提出了京津冀一體化的方案。至此,京津冀協同發展正式上升為國家戰略,開始受到中央政府和京津冀三地政府,以及三地企業、學者和公眾的充分關注。

(三)制度性集體行動理論視角下的區域研究

制度性集體行動(Institutinal Collective Action,ICA)理論框架最早由佛羅里達州立大學Feiock教授所建立,該理論整合了奧爾森的集體行動理論[1],以及交易成本、公共物品和制度變遷等核心概念,聚焦于地方政府及其相關機構作為核心主體的集體行動。ICA理論認為,當決策涉及多地政府或政府的多部門機構時,因共同目標、利益而出現溝通、協作和訂立契約的動態過程,即為制度性集體行動[2-3]。在信息不對稱和缺少協調的情形下,復合行動者追求自身利益的行為將導致集體結果的無效率[4]。如某地政府在施行政策過程中產生了溢出行政邊界的外部效應,當這種外部效應為負時便造成了區域政府之間的制度性集體行動困境(Institutional Collective Action Dilemmas)。制度性集體行動困境源自于權力和責任的碎片化,以及由此導致的規模不經濟和外部性問題等[2]。

近年來,制度性集體行動框架推動了理解碎片化治理中的集體行動問題,并識別了用于克服該問題的相關機制,該理論框架在區域協作分析中的應用日趨增加,其有效性也得到了廣泛認可[5]。區域協作是在解決行政區外部性公共問題、實現區域共同利益的目標下,通過跨行政區地方政府的溝通、協作,以訂立協作議程、統一規劃、行動綱領和日常研討會等形式進行集體商議、決策和行動,制度性集體行動理論框架聚焦于其中的合作機制,通過行政訴求、交易成本、制度和風險等關鍵變量的分析,將區域治理問題模型化的同時緊密貼近區域實踐。

2015年以來,國內學者開始引介ICA理論,并將之應用于中國城市區域協作研究中。1990年代以來,國內都市區域、城市群的同城化、一體化戰略紛紛展開,府際協作對于城市群經濟增長具有正向推動作用[6],但常常因利益矛盾和協商機制缺失而導致地方之間的協作效果欠佳。鎖利銘等指出,不同領域的合作治理水平、合作方式以及合作網絡結構會存在明顯差異[7],高異質性的城市群需要上級政府的資源輸入與政策干預才能形成較好的協作治理,低異質性城市群其內部更容易形成自發的協作治理[8]。從集體行動的制度層面考慮,有必要構建分權化地方政府之間高效的合作機制,實現跨界區域的功能管治與適當的權力整合[9]。而在上級政府推動協作的具體方式選擇上,應更積極培育協同主體間自愿協同的意愿及能力[10],并適時根據任務特點調整推動要素,選擇有效的城市群治理模式來破除地區間的政策壁壘,弱化各地方政府開展惡性競爭的能力與動機[11]。區域協作這一集體行動的動態過程,推進了區域協作、互通和共贏,但也仍然存在著一些難以跨越的障礙,而目前的針對性研究范圍和數量有限,尚處于起步階段。因此,有必要結合實例,通過框架性的梳理來明確區域制度性集體行動的要素機制、實質內涵與運行欠缺,進而找到提升其行動成效的系統路徑。

二、區域協作中制度性集體行動者及其訴求目標

(一)京津冀三地政府及其集體行動訴求

京、津、冀由于區位、發展階段和發展目標的差異,三地政府作為行動者各自在集體行動中面臨不同困境、擁有不同訴求,同時在區域協作政策中有差異性地獲益和作出妥協讓步。

如表1所示,北京市面臨的主要問題在于人口和經濟活動過度聚集所帶來的資源、環境和設施服務等方面壓力過大,并進一步產生交通擁堵、用地緊張等城市問題。因此,北京市政府從城市自身發展和結構優化的利益角度出發,要求向外疏散人口和產業,減小內部空間壓力,促進城區空間秩序優化。北京市近年來制定了各種政策促進中心城區人口疏解,與河北某些縣市合作促進北京既有產業的轉移,這在一定程度上促進了資源要素向環京區域聚集,增強了廊坊、固安、三河等環京市縣發展的動力。21世紀以來,北京市城市治理理念也發生較大了轉變,重點體現在城市核心職能的重新定位和對城市生態品質的追求上,而生態環境改善還需依賴區域集體行動,尤其對河北空間發展、產業轉型提出更高要求,這部分成本涉及北京市域范圍之外,屬于區域集體行動成本,是ICA框架下集體行動困境的重要來源。

表1 京津冀區域省級制度性集體行動者分析表

天津作為京津冀區域的濱海片區,與北京在產業優勢和區位特征上存在著錯位發展的可能,因此,充分發揮海洋資源和港口優勢是其重要的訴求,如何通過協作將京津之間的產業競爭轉換為協作協同是其集體行動的核心目標。從提升區域空間結構效率角度看,天津也需要依托濱海優勢,打造京津冀區域的核心增長空間。在北京市主動轉變城市職能的大背景下,京津產業呈現錯位發展態勢,但津冀之間的協調矛盾仍然突出,兩地政府還需在打造現代制造業基地、建設開發園區、產業梯次轉移方面進行協調,避免重復建設和同質競爭。

河北省域的主要問題在于城鎮發育緩慢,產業落后,集聚能力不強,與京津兩地存在較大差距。最新的第七次人口普查公報數據顯示,河北省2020年的常住人口僅僅比2000年增長了12%,而這20年間北京常住人口增長了61%,天津常住人口增長了41%(4)數據來源:國家統計局.第七次全國人口普查公報(第三號)發布時間2021-05-11.http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818822.html訪問時間2021-7-19.。這種差距是京津冀區域二元分化、區域發展失衡的突出表現。從區域外部成本的角度看,環京地域的發展與保護問題一直是區域協調的核心議題。環京北部區域由于區位和生態原因,作為生態保護區域工業發展和土地利用限制較多,河北的重工業、資源型產業的發展也對整個京津冀區域帶來巨大的環境壓力。在外部收益方面,2004年以來,京津冀協調發展的步伐加快,河北省通過承接產業轉移促進自身產業升級,在為京津疏散和區域基礎設施建設貢獻大量用地空間的同時,也在區域交通一體化、公共服務一體化中受益頗多。

(二)其他層級行動者

在三地省、直轄市政府作為整體參與區域集體決策的同時,其政府內部又有多個機構作為次級層次主體參與集體行動,且各自的參與方式和外在影響呈現出不同特征,進而構成多層次交叉互動的ICA主體體系。三地的原規劃部門、土地管理部門人員除參與各種聯席會、各種磋商和簽訂多層次協議外,還是最早針對區域協作問題進行廣泛研究的群體[12-13]。次一級行政機構多元參與有效推進了集體行動多層次網絡的發育,有利于區域協作行動形成自上而下的密切合作、溝通機制。

同時,中共中央、國務院及各部委也積極參與京津冀協調的集體行動。國家發改委從1980年代開始參與京津冀市長聯席會,2000年前后主持多項涉及京津冀區域協調的研究、規劃工作。2014年開始,中共中央、國務院通過成立京津冀協同發展領導小組、設立雄安新區等行動強力推進區域內的制度性集體行動,并成為其中的核心引導者。中共中央、國務院和各部委,出于比京津冀地方視角更高、更宏觀的視野,不再局限于某一地或某一組織的利益,而是從有利于區域整體利益和促進區域整體實力的高層級目標出發,成為推動集體決策和行動的權威主體。

三、區域協作中制度性集體行動的關鍵變量與互動機理

(一)關鍵變量

在區域協作的制度性集體行動中,行動者訴求與動機、地方協作網絡、權力介入形式、合作風險和交易成本等關鍵變量對行動過程起到重要制約或推動作用,進而影響集體行動成效。

1.行動者訴求與動機

區域協作的主要動力來源于行動者在合作中所獲得的收益。在協作中,地方行動者通過市長聯席會、研討會等形式進行全面協商和討價還價,以期實現組織的利益訴求,以合作增進組織及地方的政治、經濟、社會或生態利益。每個參與區域合作的城市或其他級別的地方政府,都會因城市自身發展水平、產業分工、政府組織利益等而對區域合作有不同的期待,各行動者對于增進各種收益的需求緊迫性也存在差異,這是影響區域合作的重要動力因素,也是制約合作有效性的關鍵變量之一。

2.地方協作網絡

地方協作網絡是在漫長的區域成長過程中,逐漸形成的多主體之間形成的多層次交往合作網絡。京津冀區域的地方協作網絡包括而不局限于1980年代開始的華北地區經濟技術協作會、環渤海地區市長聯席會、環京經濟協作區,1990年代開始的京津冀城市協調發展研討會,以及2000年以來的各種整體規劃和協商會、研討會。在這一網絡中,企業、政府、學者等不同主體,通過溝通會、研討會、協議、宣言等多種方式,由大量多邊、雙邊合作形成錯綜交織的合作鏈接網絡。地方協作網絡的發育狀況,體現主體之間相互信賴程度,表征區域內信息互通、主體互動的便利性和合作執行成本,是區域合作的基礎變量。

3.權力介入

地方政府之間的協作遭遇障礙或停滯不前時,往往需要更權威的權力介入,通過上一級政府、權威機構或上級授權的協調組織來協助區域突破困境。國家發改委早在1980年代就開始積極推動京津冀三地的協調,參與三地之間的協作會議,2000年以來更在各種規劃和協調工作中擔任主導性角色。權力介入通過更權威和合法性力量來解決地方政府行動外部性問題,與地方協作網絡的自組織力量形成對比,共同構成ICA機制二維框架的橫向變量。

4.合作風險

ICA理論框架下的合作風險主要涉及三個方面:協調風險、分配風險和背棄風險[2]。

在區域空間協作過程中,當地方政府需要處理城市之間事務且協調需求較強時,將面臨較高的協調風險,尤其涉及的事務比較復雜,需要多方參與,需要多項政策相互配合組成政策群組時,協調風險將急劇增加。區域合作中存在多方的利益分配問題,區域內城市需要在土地空間使用、產業協作、基礎設施建設和生態治理等領域進行協調,多方在協調過程中必然涉及資源、利益分配的問題,當利益分配失衡、行動者訴求和收益差距較大時,分配風險將導致合作陷入困境。背棄風險的根源在于訴求差異:區域內地方政府訴求存在明顯差異甚至沖突,某地一些決策可能不符合其他城市或省份的利益訴求,甚至帶來其他行動者利益的損失。

5.交易成本

合作機制中的交易成本包括信息成本、議價成本、執行成本和自主性喪失成本四個方面,主體數量越少和涉及政策領域越少則交易成本越小[2]。交易成本還受到外部力量介入的影響。在區域地方政府合作過程中,基于自組織體系的地方協作網絡越發達,其內部多渠道的信息溝通和協商機制越能降低合作中的信息成本和議價成本,基于省、市官方組織自愿參與的合作模式也越能減少合作中的執行成本和自主性喪失成本。相反,強制性權力介入的信息溝通、議價和執行成本較高,其中部分主體的自主性喪失成本也較突出。京津冀區域協作中自組織體系的協作網絡尚在發展完善過程中,在目前上級機構介入引導的基礎上,還需繼續發揮三地自組織協商和信息溝通機制,進一步降低協作成本。

(二)互動機理

如圖3,區域協作的基本變量來源于區域現實情境,根植于區域長期形成的政治、社會、經濟網絡,包括:現有制度系統,區域結構與所要解決的區域問題,參與區域合作的行動者訴求及其緊迫性程度,地方組織之間的自發協作互動網絡等。中介變量是由基本變量衍生出的協作行動中的過程變量,包括:合作的領域、范圍,參與主體構成狀況,行動者動機,強制性權力的介入程度等。

基本變量不僅直接作用于協作機制,還通過作用于中介變量影響協作機制的運行。具體而言,現有制度狀況會決定權力介入的形式,進而影響協作機制中強制權力使用的多少。如果區域擁有較權威的上級機構或政府,那么上級權威組織很容易通過強力介入的形式整合區域決策,解決行政碎片化的問題,反之,如果上級機構權威性和管轄權較弱,區域協作機制則需要更多地依賴地方自組織的嵌入網絡。另一個維度上,區域中各地政府的經濟差異、結構特征,以及與之相關的各地對合作的不同訴求,決定了行動者的合作動機,也決定了參與主體的積極性和穩定性,這些不僅影響區域協作機制的選擇,還是協調風險、背信風險的重要干擾變量。

基本變量和中介變量都會對區域協作的成本和風險產生影響,進而影響區域協作的收益和成效。例如,越復雜的區域問題,常常需要多方主體的參與,其中涉及的政策域也較為寬泛,因此合作風險也越高。在這種政策情境下,政府更傾向于采用強制性權力介入的方式合作,這雖然需要付出較高的交易成本,但的確能夠取得顯著的合作成效。

圖3 制度性集體行動關鍵變量及其互動機理

四、京津冀區域協作中制度性集體行動困境

(一)區域多元主體目標差異引發的協作困境

區域協作中普遍存在主體多元導致的政策目標分異問題,這是制度性集體行動困境的重要來源。京、津、冀三地在發展水平、經濟結構和目標定位等方面都存在顯著差異,且在基礎設施、人才等方面競爭、矛盾突出,這對區域內部的協作磋商和政策實施都形成了制約。三地政府及其下屬行政機構對于區域協作的目標訴求不同,期待在協作中獲取的利益和愿意為協作支付的成本有較大差異,這在一定程度上影響了政策決策和執行效果。

一般認為,區域內城市之間的交互作用主要體現在經濟和社會要素的集聚擴散上,通過資源、人才、技術、信息、市場等的流動和相互影響形成緊密連接的區域城市體系。從制度性集體行動的視角看,政府決策和制度交互作用對區域要素的集聚擴散產生至關重要的影響,甚至在某些階段成為區域城市體系演變的核心動力。由于區域決策主體呈多層次分散形態,省域、市域、縣域政府及其下屬機關的組織訴求和決策目標是多元分異甚至存在沖突的,零散的決策便不可避免帶來對區域內其他城市的負外部效應,或者干擾其他主體的決策效力,進而導致政策效果不佳、資源配置效率低下、區域內部競爭或區域整體收益下降。在協商和磋商中,決策主體對于自我目標的單獨追求將影響集體決策的效率,不確定性和交易成本也將阻礙協議決策的形成。

(二)合作成本和背棄風險較高

以環境治理為例,區域協作對產業轉型、資源利用、空間規劃都提出約束性要求,尤其對河北省來說,在生態環境治理中需要付出更多行動成本,而生態訴求并不是河北省目前階段所要追求的核心訴求。這種政策情境下集體行動的收益被均分、而成本負擔不同,因此分配風險和行動者背棄風險較高。目前,京津冀區域采取了三種主要方式來降低合作風險:其一,在合作中簽訂約束性協議,包括“天津倡議”“廊坊共識”和更具約束力的各種規劃;其二,通過補償機制形成新的平衡,確立扶貧和綠化空間綜合平衡等策略,促進互利共贏;其三,國家發改委、國土資源部等權威部門介入與監督,協調利益分配,督促協調計劃的執行。即便如此,多領域的協作成本和背棄風險問題仍是制約區域制度性集體行動的重要因素。

(三)協作網絡和自組織系統尚未成熟

京津冀協作自1980年代開始受到重視,區域已經構建起中央和省市層面、區縣層面的協作網絡,政府及相關行政部門通過多種規劃、政策、協議的實施參與協作活動。在地方政府引導下的政府聯席會議中,也邀請了三地的企業代表參與,企業之間通過協議、磋商等方式建立合作。但由于產業結構的原因,河北長期以資源密集型制造業為主,科技實力不強,參與京津制造業、高科技產業、金融業等的協作十分有限,三地因產業協作度不高導致企業間的協作網絡發育不夠成熟,教育、醫療和科技方面差距較大也導致民間交流不充分、自主協作意愿不足?？傮w而言,區域協作內容集中于產業、教育和設施領域,協作主體主要集中在省、市層面的公共組織和國有企業、事業單位等,社會主體參與度相對較低,目前還未形成基于市場主體的多層次、互信、多元協作網絡,基于互惠、自愿和市場配置利益的自組織協作系統尚未發育成熟。

五、區域協作中制度性集體行動困境的化解機制

區域決策中ICA困境是制約區域發展的重要原因,也是現代區域發展和區域協作中所要盡量避免和克服的問題。緩解區域ICA困境的理想狀態是通過內部協調機制,提升區域的集體收益,最終嘗試在區域內部多主體之間形成帕累托最優,也即區域整體效益的最大化。區域協作通過多種途徑緩解ICA困境,在協商博弈中克服決策之間的不利干擾,促進互利性決策的形成,努力降低單個主體決策的負外部性而增強其正外部效應,尋求政策協調的集體利益。

區域協作中ICA困境的解決方式多樣,各國、各地也嘗試了通過協約、協會和組織創新等多種途徑來緩解ICA困境。Feiock匯總了政府之間常見緩解ICA困境的的機制,根據合作效力來源和合作涵蓋范圍對其進行了二維劃分(表2)。社會嵌入、合同、授權和強制性權力提供了用于整合決策的不同機制,強制性由低到高,共同構成框架的橫向維度。這一維度上也體現了單個政府參與或退出合作的成本差異:基于自愿和社會網絡的合作,其建立或退出成本較低;而基于強制權力的合作交易成本較高?？v向維度展示了參與者數量和所涉及政策職能數量的差異,自下而上參與方增加,行動的復雜性隨之增加,對權威組織參與協調的需求也增加。二維框架的前九個機制中各當局根據困境狀況自愿參與集體合作,合作的難度自下而上、自左至右上升。Feiock認為,最后三種機制是更高權力機構強加給當地行為者的機制,因此未必是合作的產物[2]。結合京津冀區域實踐以及中國行政機構協作特色,ICA困境化解機制可歸結為多重合作目標、嵌入式網絡、協議契約和授權組織等主要形式。

表2 ICA困境解決機制的二維框架表

(一)多重合作目標

深層次的區域協作需要協調各方沖突性的政策目標,嘗試建立集體行動的區域一致性目標,進而形成區域一體化的政策決策體系,訂立多方協同基礎上的政策方案。

區域及其內部城市在不同發展階段所面臨的問題有所差異,隨著時間的推進,區域協作目標也呈現出階段性的轉變。新中國成立初期,京津冀區域內的城市存在資源和商品供需矛盾的問題,制度性集體行動集中在資源、產品調配方面,政府還通過協商、協議、促進企業合作等方式解決資源商品短缺問題,進而謀求地方經濟發展。真正通過政策和行動推動的區域協作治理可以追溯到1980年代。1981年,京、津、冀、晉、內蒙召開華北地區經濟技術協作會議,確立省、市長主席聯席機制,成立國內第一個經濟協作區[14];1982年《北京城市建設總體規劃方案》中首先提出了“首都圈”的概念;1986年,天津、大連、唐山、青島、煙臺等15個城市成立環渤海地區市長聯席會;1988年,北京與河北省內環京的唐山、秦皇島、保定、張家口、廊坊、承德等組建環京經濟協作區,建立了市長、專員聯席會議機制[15-16]。之后,在協作機構和聯席會議機制基礎上,政府主導舉辦的華北地區、環渤海和環京的經濟技術協作會議繼續定期召開,關于區域協作的學術討論逐漸深化。

1990年代,京津冀區域的ICA目標以產業升級和區域內產業協作為核心,并融合了交通一體化、市場一體化等多元目標。2000年以后,區域協作目標朝著多層次多領域發展,ICA的核心目標包括:通過疏散以解決城市病的空間治理目標;促進區域發展均衡、減貧、社會服務體系一體化的社會治理目標;區域環境整治的生態協作治理目標。國家發改委、住建部等主持了對京津冀區域的一系列研討會,作為牽頭組織的核心主體,協調京津冀相關政策的研究和制定工作,從自上而下的角度推動跨區域協作中的利益協調,對促進多主體決策目標收斂起到重要推動作用。目前在黨中央和京津冀協同發展小組的推動下,ICA協作目標繼續上升為增強區域整體競爭力、優化區域城市空間格局和區域全方位的融合發展,逐漸理順的目標體系和多元的溝通機制有助于緩解區域治理中的ICA協作困境。

(二)嵌入式網絡

政府間的關系與地方網絡密不可分,甚至深植于區域的社會經濟網絡中。Feiock特別強調了地方組織之間的長期互惠聯系對區域協作的突出作用,將社會嵌入作為緩解ICA困境機制的重要基礎之一。嵌入網絡下的區域協作源于主體自利目標和互利需求,臨近城市的企業、團體、人員或政府職能部門,在市場機制和多次博弈基礎上形成長期穩定關系,通過非正式、靈活而又頻繁的互動,可以構建起錯綜交織的合作網絡。嵌入網絡下的區域協作具有自組織特征,合作的交易成本低,合作成員出于自利原因也不易叛逃合作網絡,因而更具穩定性。

近十年來,在京津冀協作政策推動下,京津冀三地積極進行產業結構調整,在避免同質化的同時促進內部協作網絡的形成,北京市逐漸轉變職能,重點朝著四個中心的方向建設,天津、河北則重點支持生產基地和物流中心的發展,區域分工格局逐漸合理化,這也將推動地方社會嵌入的非正式網絡成長。

(三)協議、契約

契約或協議的方式,是在充分關注地方政府自身訴求的基礎上,通過正式、規范文本等形式約束、激勵各方行動,以幫助解決區域決策的外部性問題。一般而言,緩解ICA困境的合同路徑包括府際協議、多邊協會和政府合作委員會機制等。

府際協議是重要的緩解ICA困境的機制,常見形式有合作宣言、合作框架、合作意見等。在美國大都市區的跨界治理實踐中,政府間協議是當前社會公共服務提供中運用最普遍的方式之一,美國10萬人口以上城市的1/2、30萬人口以上城市的3/4都涉及地方政府間協定[17]。京津冀區域協同發展過程中召開了多種類型的合作、交流、協商會議,其中大部分是由地方政府及其行政部門主導組織的,參與者以中央政府、地方政府人員等制度性集體行動者為主,專家學者等作為智囊和決策輔助的制度外人員也常參與其中。通過市長聯席會、京津冀協調研討會等府際會議,區域內城市之間溝通信息。在相關會議上,多方談判協商形成互信機制,從而降低集體協議的交易成本,促進協作協議的達成。1980年代成立了華北經濟協作區和環京經濟協作區,在協作區的框架下又通過市長聯席會、研討會等形式進行溝通磋商。2000年以來,京津冀區域內聯合簽訂了“禁牧令”“稻改旱”協議等府際協議。2014年,在京津冀協同戰略的推動下,京津簽訂了五份合作協議和一份備忘錄,就交通一體化、共建濱?！嘘P村科技園、推動環境保護合作和市場一體化等協作達成共識;京冀簽訂了協同合作的七項協議。

此外,高一層級政府常常進一步通過區域性規劃、計劃,提升各方之間行動的匹配度,合理分配協作收益,從而大幅降低協調風險,增強協作成效的可預期性。在京津冀區域協作進程中,中共中央、國務院、國家發改委和國土資源部領導和組織編制了《京津冀協同發展規劃綱要》《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》《京津冀協同發展土地利用總體規劃(2015—2020年)》等,這些規劃已經成為區域協作的權威規范,并為地方政府及下屬機構間的雙邊、多邊協議提供政策指引。

(四)授權、組織

授權機制中更高一層級政府直接介入,常常通過擴大政府部門權限或管轄范圍來解決政府職能范圍受限的問題,例如成立單一、多元合作目標的特區,將政府合并成立大都市政府,或指派領導組織機構等。授權機制中高層級政府主動促成地方政府之間的合作關系,具有強制性和權威性,交易的行政成本較高。

2014年成立的京津冀協同發展領導小組以及相應辦公室,作為制度空間更大和權威性更強的合作組織,雖然其參與者的交易成本較高,但在京津冀區域自組織的嵌入式網絡機制發育不足的情境下,中央政府的強力介入提供了有效的治理ICA困境的機制,在治理京津冀區域長期存在的協調困境中有突出效果。自成立以來,該小組主導組織京津冀區域空間規劃、區域問題研究,引導區域設施、產業和環境治理協同,并通過推動雄安新區、北京副中心等重點空間建設促進區域空間結構優化。

六、結論與建議

理想化的帕累托最優是區域的努力方向,但并不是集體行動的核心目標,區域協作行動中更核心的目標是解決分歧、協調利益,在此基礎上推動區域整體發展。區域中制度性主體的利益訴求差異導致的分歧,很難通過一致性的集體目標來解決,因此多目標之間的協商、妥協機制至關重要。

(一)合理選擇協作機制:與困境性質相契合

全面分析區域協作中ICA困境所涉及的問題領域、地方協作網絡等變量,在對合作效率和成本權衡的基礎上,選擇與困境性質相契合的合作機制,以克服行動困境、達到最佳合作成效。

一方面,在高合作風險域,權威行政力量積極介入。當出現普遍的搭便車行為,合作的背信風險較高,或地方政府間達成一致的決策成本較高時,自組織合作網絡的力量便難以發揮,需要權威行政力量來整合政府力量,解決碎片化形成的困境。雖然這種強制力量介入的方式會造成某種程度上地方自主權的喪失,且可能導致行政成本較高,但其在合作風險較高的政策情境下是較為高效的解決機制。而大型的區域空間規劃、大型基礎設施建設,均需要長期的行政監督和詳細復雜的政策設計,還涉及多方利益的權衡,其執行成本、議價成本高,合作的協調風險和分配風險大,因此也更需要權威力量的介入。近年來,中共中央、國務院及其下屬機構廣泛參與了京津冀區域的整體規劃和基礎設施建設部署,大幅緩解了長期以來京津冀三地政府在此領域的合作困境,整體提升了政府集體行動效率和效果,但此類參與需注意邊界,遵循區域發展規律,充分尊重各方利益訴求。

另一方面,在低合作風險域,培育自組織合作體系。地方協作網絡基礎上的自組織合作機制建立在自愿、自利、自主的基礎上,通過充分溝通、協商達成一致,地方行動者為自身訴求而積極主動進行合作。這種合作基于行動者互信和互惠,其決策成本和行動成本也較低,多元網絡互動體系也利于區域合作的長期穩定運行。因此,在低合作風險域,當涉及單一或有限政策領域,參與者及其利益分配可協調時,更應支持區域自組織體系發揮作用。政府可通過創造溝通、協商機會,促進研討、研究,激勵合作等方式,培育多層次的協作鏈條、多元的合作網絡,鼓勵企業、學者、公共機構廣泛參與區域協作,提升自組織合作體系的效用。

(二)優化完善協作網絡:降低交易成本、不確定性和違約可能性

發揮地方協作網絡作用,積極培育低成本、低風險和自組織的合作運行機制。積極培育基層協作網絡內的多邊、雙邊協作關系,促進形成靈活、有序、可以自我調適的協商機制,讓集體行動者的自利性、自主性得到保障,互惠和信任關系得到發展,從而獲取穩定的ICA行動動力。鼓勵建立各層級政府、企業協作網絡,推動京津冀協作主體建立多層次、多通道聯系,既有利于降低協調合作的執行成本,也在信息充分交流中降低信息成本,同時避免過多自主性喪失成本的支出,有利于提升協作的穩定性和可預測性。

未來,降低集體行動中的不確定性和違約可能性,還需要在充分協商一致的基礎上,通過特定機制和協商建立的規則,對協議的實施過程進行監督、督促,適當約束行動者,降低執行過程中的背信和叛逃風險。但對于背信風險和協商成本較高的協作項目,仍需要考慮通過強制力量或適當讓渡自主性的途徑來提升協作效果。

(三)權衡處理多元目標:適度引導區域整體目標體系的發育

市場機制下充分競爭能夠鼓勵自利特質發展,并以此實現個體利益和小團體利益的最大化,但這也將喪失掉部分大團體的利益,存在資源配置失衡和內部耗散的可能。因此,在區域協作目標上,政府需要通過雙向引導以兼顧區域內地方主體利益和區域整體利益。

一方面,只有充分尊重ICA中的個體利益與訴求,才能保證合作體系有源源不斷的發展動力,并推動區域合作向更高層次發展。因此區域合作不能忽略個體價值與利益,甚至需要充分關注每個參與者的差異化特質及其對合作的訴求,建立合適的機制和互惠關系促進個體訴求的實現。

另一方面,在互惠合作機制的基礎上,適度引導建立共有目標體系,嘗試通過個體之間的權利讓渡、利益妥協實現區域整體目標。由于涉及區域目標和參與者個體目標之間的不一致問題,或存在需放棄部分個體目標以實現整體目標的抉擇,因此有必要通過合作機制實現多層次目標之間的協同,利用補償機制對個體放棄的部分利益進行償還,在實現利益平衡的同時激勵行動者個體對整體目標的貢獻。