國民黨中央設計局與設計制度的初創

李俊杰

(清華大學 歷史系,北京 100084)

抗日戰爭是近代中國生死存亡的一個轉折點,同時也成為中國涅槃重生的機遇點。1938年國民黨在重慶召開臨時全國代表大會,會上通過了所謂《抗戰建國綱領》,以期“抗戰必勝,建國必成”。1940年10月國民黨成立中央設計局(以下簡稱“設計局”),“主持全國政治、經濟、建設之設計及考核”[1],由此設計局承擔謀劃藍圖、建設現代中國的重任,設計一個戰后新秩序是設計局的使命所在。設計局勠力于建立設計制度,奠定計劃政治之基礎。

目前學界對設計局成立的背景以及其初創中國設計制度的研究較少,現有研究分析不夠詳盡,細節有待補充(1)目前關于中央設計局的研究,可以參見:陳敏《中央設計局與戰時鐵路的設計規劃(1940—1945)》(南京師范大學2019年碩士學位論文);祝帥《設計政策和制度史視野中的“中央設計局”研究(1940—1946)》(《南京藝術學院學報(美術與設計)》,2021年第1期30-35頁);李俊杰《全面抗戰時期的中央設計局——對設計制度、國防建設和工業建設的考察》(《抗日戰爭研究》,2021年第4期48-59頁)。。本文利用中國第二歷史檔案館所藏設計局檔案,結合其他資料,從抗日戰爭的宏觀背景和國民黨的政治治理邏輯出發來探析設計局的成立,探究設計局建立設計制度的過程和努力。

一、經濟困境與“萬能”政府:設計局的成立

(一)經濟困境的制度性解決方案

設計局成立之際正處于近代中國歷史演變的關鍵節點。1937年抗日戰爭全面爆發以后,國民政府逐漸建立起了戰時體制。1938年10月廣州淪陷后,抗日戰爭進入相持階段,國民黨當局更加重視確立戰時經濟體制,其中以統制經濟政策為核心,實行對物資的管理和統制。隨著戰線的擴大和戰事的持續,戰時經濟的負擔十分沉重[2]431-441。

1940年國際局勢于中國亦不利,1940年6月法國戰敗向德國求降,歐戰戰局逆轉,日本借機迫使法國中止中國假道印度支那運輸物資,同時要求英國禁止經由緬甸和中國香港向中國內陸輸入軍火和其他物資[2]790。英國對日本態度曖昧,不愿與日本直接發生戰爭,決定關閉滇緬公路,再加上此前越南當局已經關閉滇越鐵路,中國更難獲得外援,國內經濟困難進一步加重。

為解決財政困難,國民政府采取通貨膨脹政策。進入1940年后,后方各地物價、糧價騰漲,以陪都重慶為例,若以1937年重慶物價指數為100,則1940年已攀升至1 094(2)參見:呂芳上主編《中國抗日戰爭史新編》四《戰時社會》(臺北 “國史館”,2015年版第147-148頁);李新、吳景平、曹振威等編著《中華民國史》(第九卷下)(中華書局,2011第459頁)。。長期在國民政府供職的經濟學家何廉后來用“漲上了天”形容1940年前后米價的夸張。國民政府承擔了來自各方的壓力,何廉主持的農本局也成為這一經濟災難的替罪羊[3]。

經濟形勢的持續惡化,尋找治本之策已成當務之急,經濟制度的設計迫在眉睫。除了采取常規的經濟手段外,尚需謀劃從制度上規劃經濟的發展,希望以人事組織與制度法規為立國要道,致力于為社會政策與經濟文化等制度定立規范(3)《蔣介石日記(手稿)》,1940年,“重要雜記”,美國斯坦福大學胡佛研究院檔案館藏。。

當時黨政軍各部門貪污腐敗已十分嚴重,其設計各行其是,不相為謀,設計事項凌雜瑣碎,不能提綱挈領,理想狀況應是“集中力量,確定中心,從全體事項中分別出輕重緩急,使各部門工作都能相互密切配合起來”(4)蔣中正《半年來工作之檢討與中樞機構之調整》,《總統蔣公思想言論總集》卷十七《演講》,中國國民黨中央委員會黨史委員會,1985年版第391頁。,而這一希望寄托在成立設計局?！霸O計總局之重點應先注重于經濟之制度,其設計尤須注重于人、地、事物之實際情形與實施辦法……尤其對于糧食之統制(不許自由買賣)以及農工商學各種職業之統制,然國有之交通運輸工具、人力、獸力之制更應注重……財政制度及各種稅則自澈底改正”(5)《蔣中正電示張群陳布雷設計總局應注重經濟統制并速著手設計財稅制度》(1940年9月20日),臺北“國史館”藏,蔣中正總統文物檔案,002-010300-00038-041。。

1940年7月,國民黨五屆七中全會通過設置設計局的決議后,各方均有很大的期待。對于設計局成立初期的工作,各方也都提出期待,其中對經濟設計關切尤甚?？箲饡r期原燕京大學教授黃卓是設計局的熱情鼓吹者。他在《大公報》上發表文章,設想設計局的初期工作,以為“設計局對于現存各部門的經濟行政機構,應當設計加以調整”,現階段要檢討過去三年的經濟建設,“設計局應當把現時業經完成或正在進行中的各種建設事業,一一加以澈底地檢討,健全者加強,不健全者改善,使現存各種經濟建設,成為真正‘經濟是’建設,加強三年來政府在抗戰建國方面所樹立的經濟基礎,同時對經濟戰略加以檢討與研究,備供當局的參考”。黃卓認為設計局初期工作最重要的一項是擬定具體的經濟政策,“經濟政策包括經建途徑與經濟制度兩種元素”[4]。新上任的設計局秘書長張群在回答《大公報》記者關于設計局進行情況的采訪時亦言:“在經濟方面,根據民生主義原理,以樹立國家戰時戰后之政策,完成抗戰建國之使命?！盵5]蔣介石也企圖“用百分之七十以上的人力、財力和時間,在經濟建設的設計方面”(6)蔣中正《中央設計局之使命及其工作要領》(《福建訓練月刊》,1943年11月第2卷第5期第3頁)。。

(二)創設“萬能”政府

設計局的設立反映了建構“萬能”政府的政治意圖,要求設計局重視專家人才,專注于設計制度的建立和完善。

所謂“萬能”政府的思想淵源是孫中山的權能區分。孫中山認為:“機器是很有能的東西,工程師是很有權的人。人民管理政府,如果把權和能分開了,也要像工程師管理機器一樣?！盵6]340在孫中山的政治設計中,“國民是主人,就是有權的人;政府是專門家,就是有能的人。由于這個理由,所以民國的政府官吏,不管他們是大總統,是內閣總理,是各部總長,我們都可以把他們當作汽車夫。只要他們是有本領,忠心為國家做事,我們就應該把國家的大權托付于他們,不限制他們的行動,事事由他們自由去做,然后國家才可以進步,進步才是很快”[6]331。

“萬能”政府導向的是專家治國。孫中山提出的“人民四權”“憲法五權”設想,是建立在近代中國處于弱肉強食的國際環境之上的。孫中山學說的信奉者認為,民治政體的弊端是不能產生有創造力的政府,而中國正處于偉大而緊急的建設時代,懦弱的政府是不能勝任的;要進行偉大的建設,必須要有一個強有力的政府[7]。萬能政府需要有能力者、專門者治理,即孫中山所說的“管理政府的人,便要付之于有能的專門家”[6]333,因此有人認為孫中山的政治設想會導致“專家政治”的實現(7)朱光?！陡锩駲嗯c萬能政府》(《滿地紅》,1939年第1卷第4期第12頁)。。

慣以孫中山學說為衣缽的蔣介石發揮了孫中山的權能區分說,尤其是注重建立“萬能”政府,他關注的是行政效率和吸納有能力之人,而設立設計局是他建立“萬能”政府的重要一步。在他看來,抗戰時期的一個任務是要創設各級的“萬能”政府,而“萬能”政府是可以設計出來的,設計局的一大任務就是進行行政的設計,“我們目前要從事于各級行政的改造的設計”。有感于過去中央與地方政府的計劃都是零碎的,并且各自擬議、各自執行,不能集中在一個大原則下,導致只有枝枝節節,不是各種計劃彼此不聯系,就是彼此失其輕重緩急之分,甚至彼此發生矛盾沖突或重復浪費的毛病(8)蔣中正《建設基本工作——行政三聯制大綱》,《總統蔣公思想言論總集》卷十七《演講》(中國國民黨中央委員會黨史委員會,1985年版第525-548頁)。。因此,他提出行政三聯制主要部分在于設計,如果設計不能完善,執行就不能順利,考核也就不能精密(9)蔣中正《中央設計局之使命及其工作要領》(《福建訓練月刊》,1943年11月第2卷第5期第1頁)。。

作為設計部門,設計局的重要任務是建立起設計制度。能夠“創造新的行政設計的方法,樹立行政設計的楷?！?。對設計局的設想:一是確定設計指導原則,即依據抗戰建國綱領和三民主義;二是確定設計的方法,“在方法方面來講,最少有兩種工作是十分重要的,第一種就是搜集各種的材料,試行擬訂總預算中各部門工作的預算百分比,擬定了預算的百分比之后,第二種重要工作,就是分別規定各部門的中心工作,并力求其工作上的聯系”;三是設計局核考各部門計劃,“各部會去擬定每月每季每部分詳細的計劃,由其主管者詳細分門負責審核確實之后,再送設計局核準備考,經過這核準公布的手續,就可以付諸實施,不特中央要這樣做法,省市縣政府,亦要仿照這個辦法去做,則設計的工作方算完成”⑧。

抗日戰爭所造成的嚴重的經濟問題使得蔣介石尋求制度性的解決方式,設計局則應時而生。建立“萬能”政府,走向計劃政治是設計局成立背后的政治性邏輯,這一邏輯導引中央設計局重視專家人才,樹立設計制度。但是,這一邏輯制度的背后出現了一個最大的漏洞,那就是國民黨各部門已腐敗至深,此政治性邏輯并無實現的政治基礎。

二、鼎新之舉:設計制度的初創

設計局自1940年10月成立,先后歷經張群、王世杰、熊式輝和吳鼎昌四位秘書長。其中張群志不在此,很快就領銜四川省主席一職而去;王世杰身兼數職,無暇顧問設計局事務。對設計局的完善和設計制度的建立傾心傾力頗多的是第三任秘書長熊式輝。設計局在組織變革、招攬人才、統一設計規范、宣傳設計理念等方面做了許多嘗試,設計制度作為國民黨的鼎新之舉,這些措施有助于創新和完善設計制度。

(一)組織變革

設計局創立之初,根據《設計局組織大綱》規定,設計局設總裁,由國防最高委員會委員長兼任,實際上一直由蔣介石兼任。該局設秘書處,秘書長承總裁之命處理局務,副秘書長兩人,協助秘書長工作。1940年9月蔣介石派張群任秘書長,甘乃光、顧翊群任副秘書長,在國防最高委員會辦公。該局設置設計委員會,設計委員由總裁遴派或聘任,另有專員助理設計工作,設計委員分組辦事。設計委員會下設三組,分掌政治、經濟及財政金融之設計,各組設有召集人。

按照規定,設計局應設有審議會,審議事項有三:政治經濟建設計劃與預算;黨政制度機構及重要法規之調整;重要政策之建議。設計局還計劃成立預算委員會。但是,審議會和預算委員會都未能如期設置(10)《中央設計局1941年至1946年工作報告》(1945年5月5日),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/159。原檔案日期有誤?！吨醒敕ㄒ?設計局組織大綱》(《浙江省政府公報》第3263期,1940年12月11日,第1-2頁)。。

王世杰是第二任秘書長,在其任職后期,迫于檢討行政三聯制的壓力,1943年1月,王世杰醞釀調整設計局內部組織,這次改革主要集中于三個方面:一是將審議會改為非常設機關;二是縮小預算委員會的工作范圍,只專門負責審查建設計劃中性質特殊之預算,而與其他通常工作計劃之經費預算,仍由國防最高委員會之財政專門委員會審議;三是將設計委員會原有的三個分組擴充為六組,第一組審擬內政、軍事、邊疆等事項,第二組審擬財政金融、糧政、貿易等事項,第三組審擬工業、礦業、交通等事項,第四組審擬農林、畜牧、地政、水利等事項,第五組審擬教育文化衛生、社會、行政等事項,第六組審擬外交、僑務、國際關系等事項,各組設置設計委員和專門委員若干人,并設置正、副主任(11)《中央設計局工作報告》(1944年2月21日),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/56。王世杰著,林美莉編輯校訂《王世杰日記》(上冊)(近代史研究所2012年版第483)。。這次改革增強了設計委員會的規模和力量,著力提升了設計局的專業化程度。

1943年,王世杰決意離職。此時,熊式輝離美回國,尚未在黨政系統中擔任新職,蔣介石便有意將熊式輝安排進入設計局。

熊式輝(1893—1974),字天翼,江西人,早年跟隨蔣介石北伐,后又成為蔣介石剿共的得力干將,素為蔣介石所倚重。熊式輝于1931—1941年主政江西10年,貪污大量民脂民膏,但因積極圍剿工農紅軍而頗受蔣介石贊譽。1942年熊式輝擔任中國軍事代表團團長赴歐美考察,1943年4月回國[8]。

熊式輝出國前夕,蔣介石就曾囑咐其需注意研究戰后建設問題[9]183。甫一歸國,熊式輝在與蔣介石單獨會談時被蔣告知擔任設計局秘書長,以便企劃復員建設,熊式輝答應考慮此建議[9]229。此后蔣介石多次有意與熊式輝談論中國建設與設計事宜。但是,熊式輝不想接手一個受多方掣肘的設計局,也不愿設計局只是眾多疊床架屋機構中的一個。因此,他在正式接管設計局前,打消了蔣介石另設復員委員會和戰后經濟建設委員會的念頭[9]235,因為復員和戰后建設設計本是設計局的工作內容。熊式輝希望有一個得力助手,他向蔣介石推薦了經濟學家何廉擔任副秘書長,蔣介石慷慨承允。其實在此之前蔣介石亦向何廉提及戰后經濟計劃問題[3]239。

熊式輝到任后,對設計局的組織結構進行了一次大刀闊斧的改革,以期更適合于復員與戰后建設設計。熊式輝認為設計局過去工作未能迅速推進的原因之一,就是在組織上設計局分組太少,設計人員專任者亦不足,根本不敷分配(12)《中央設計局局務會議記錄與復員計劃綱要草案及有關文書》(1944年1月—1944年3月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/15。。為了集思廣益,熊式輝決定設置局務會議,并于1943年11月召開第一次局務會議(13)《中央設計局各科大事記》(1940年9月—1943年12月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/26。。局務會議是設計局重要的決策及工作檢討之機構(14)《中央設計局局務會議執行及稽核辦法》(1944年8月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171/2。,根據其規則,局務會議主要討論“重要來往文件之報告事項,重要工作之報告與檢討事項,單行規章之討論事項,秘書長交議及提請交議事項”。據統計,僅1943年11月到1944年11月一年間,局務會議就召開了31次,雖然與“局務會議每星期開會一次”之規定有所出入,但是亦可見局務會議召開之勤。在實際運作中,局務會議確定建設計劃制定的原則和程序,對建設計劃內容進行審查和決議(15)《修正中央設計局局務會議規則》,《設計局工作人員手冊》,中央設計局人事室1946年編印,第25-26頁。,許多重要的建設計劃都在局務會議上進行討論。局務會議的設置和召開的常態化,改變了設計局此前各委員各自為政的局面,是熊式輝推動設計工作制度化的起步式。

熊式輝不滿足原先設計委員會六組的安排,決定另起爐灶。熊式輝以為設計局應在政治和經濟設計兩方面著力,因此成立政治計劃委員會和經濟計劃委員會。兩個委員會主要負責政治或經濟建設政策之擬定,國際政治或經濟合作之籌劃,以及所屬各組計劃之審核(16)《中央設計局1941年至1946年工作報告》(1945年5月5日),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/159。。

對于政治、經濟計劃委員會各組之分類,副秘書長何廉主張兩種委員會應有一個分類原則,其中關系制度之設計者由政治計劃委員會負責,關系物資生產者由經濟計劃委員會負責(17)《中央設計局局務會議記錄及其有關文書(內附簽到薄)》(1944年3月—1944年11月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/16。。兩委員會下設置與其性質相近的組別,政治計劃委員會設立政制、軍事、財政、教育文化、社會、土地、衛生、國際關系、特種計劃等九組;而經濟計劃委員會則設立工業、礦冶、農業、貿易、資金金融、水利、交通、公共工程、動力、人力、組織管理等十一組(18)《中央設計局政治經濟計劃委員會會議記錄》(1944年3月—1945年5月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/75。。經濟計劃委員會各組的名稱因職掌內容的變化而有所變動,其中資金金融組本掌理有關建設資金及貨幣銀行制度之設計,后奉命將工作范圍集中于貨幣及銀行制度,故改名為貨幣銀行組,而建設資金之籌措設計工作則歸1944年9月成立的資金組(19)《中央設計局財政組土地資金化之要義及實施要點(附土地組關于政治建設計劃專題座談會一覽表)》(1945年8月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171/162。。

關于各組之間如何配合,何廉以為應以重點與主體為原則,即各組工作范圍之劃分以主管組為主體,與重要供求有關各組取得聯系,如農田水利問題以水利組為主體,與農業組聯系,兵工工業及航空工業以工業組為主體,與軍事組聯系。

兩個委員會的設置顯示設計局的設計范圍廣泛,“舉凡國家政治、軍事、經濟各項重要建設計劃暨計劃與預算之配合,以及制度機構之調整等等,幾于國家要政,無所不包”。此外,設計局在兩種委員會以外還設置了設計委員會議,由100多位專任設計委員、專門委員和專員充實之,設置計劃平衡組及區域計劃組以負責審查綜合性、跨組別計劃。

1943年11月下旬中英美三國元首在開羅會晤,發表了《開羅宣言》,宣言要求戰后日本必須將非法占領的東三省、臺灣和澎湖列島歸還給中國,從法律上保障了中國戰后的領土權益。

為便于戰后收復臺灣和東北,設計局于1944年3月17日成立臺灣調查委員會,并于1944年7月7日成立東北調查委員會。臺灣調查委員會在資料搜集、干部訓練、輿論宣傳、成立各種研究會,以及制定臺灣接管計劃等方面做了一些事情,它對《臺灣接管計劃綱要》和戰后臺灣行政長官公署制的制定和設計發揮了一定作用。

東北調查委員會的主要任務是:(1)搜集有關東北之資料;(2)調查東北實況;(3)研究有關東北問題之意見與方案。在東北調查委員會存續期間,該委員會草擬了《東北復員計劃綱要草案》,編制統計手冊,翻譯偽滿重要法令,并且草擬東北干部訓練辦法要點等[10]。在設計局的組織架構中,臺灣調查委員會和東北調查委員會屬于臨時的特種委員會,而特種委員會主管特種事件的調查與研究。

(二)集聚人才

設計局作為設計中樞,必須重視設計局汲取人才的能力?！坝绕涫菍τ诂F在各機關原有的設計人員,凡是真正有能力、有經驗的都要使其與本局發生聯系,借重他們,設法幫助他們的工作,切不可只看到自己局內的人員,而對于局外真正的人才,反而棄置不顧”?！叭斡萌藛T一定要使人人都能健全稱職,都能勝任愈快,然后社會人士看到我們才會尊重,而社會上有真實學問和能力的專家,也才樂于接受本局的延攬”(20)蔣中正《中央設計局之使命及其工作要領》(《福建訓練月刊》,1943年11月第2卷第5期第1-5頁)。。并對局內各級人選訂立標準:“(1)現任各部門之設計或專門委員會主任皆派為該局設計委員;(2)集中各部門之設計或專門委員為處員,而選擇其中之最優秀者為處長;(3)聘請中外專家為顧問或專員以為設計督導實施工作之助;(4)局內各職員須物色最有能力與經驗者充之,必須專任不得兼任?！?21)《中央設計局召開戰后建設方案綱要起草會議記錄及新經濟建設計劃大綱》(1940年10月—1940年11月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/97。

在國民黨當時腐朽的政治體制中尋求人才已經無法滿足設計局的需求,對專業人才的渴求迫使設計局加強與高校、科研院所以及其他社團團體的聯系。設計局任用人員的要求相當高,其中設計委員、專門委員、專員、研究員、助理研究員均要求國內外大學或獨立學院畢業,其中設計委員、專門委員還要求在學術上有所貢獻,專員、研究員和助理研究員雖降低要求,但亦要有專門著作或發明,或有在國內外著名事業或學術機關服務的經歷。設計局既需要學識豐富之人,也需要有實際經驗之士。設計局對黨政人士的吸納密切了設計局與其他黨政部門的聯系,也方便了設計局搜集各種設計所需之資料。

從設計局的職員錄可以發現,許多兼任、專任設計委員、專門委員、專員都是當時名噪一時之士,或身居黨政高位,或有相當的學術造詣,或社會名望高。設計局檔案中保留一份1944年的含有171人的不太完整的職員錄。通過對這171人的學習經歷和工作經歷進行對比分析,可以看到有留學或海外實習經歷的至少有83人,占到48.5%,其中留學國家主要是美國、英國、德國、日本和蘇聯。在專長方面,這份名單中的設計人員專長領域主要集中在工程科學方面,包括礦冶、材料、水利、電機、航空、化工、鐵路、電信、土木、郵電等,至少有44人,占到1/4,此外至少有33人專門于經濟學、統計學、會計學、財政以及地政,醫學和農學的人才也是設計局羅致人才的重點,何廉認為需要委派熟悉國家經濟資源分布的經濟地理學家負責區域設計,于是設計局邀請了地理學專家[3]244。

設計局的設計人員來源不一。費孝通認為鄉土中國呈現為一個基于血緣、地緣和業緣的差序格局。人與人之間的往來形成人際關系,進而聯成人際網絡,因此分析設計局設計人員的人際網絡,可以理解設計人員的來源構成,人員的來源也影響著設計局設計方向和設計理念。熊式輝時期的設計局人員主要有以下幾個來源:一是熊式輝主贛時期的舊部,如徐晴嵐、王又庸,兩人被外界認為是新政學系的核心人物。徐晴嵐為設計局專任設計委員,秘書處處長,王又庸同為專任設計委員,并任東北調查委員會政治組召集人。二是何廉所創南開大學經濟研究所的舊故和學生,以及其在農本局的舊部。1931年何廉在南開大學成立了經濟研究所,聘請了一些在國外得過博士學位的研究和教學人員,設計局設計委員方顯廷、張純明、李卓敏等人就是何廉在南開大學經濟研究所時的同事[3]46-47。何廉也承認,“事實上,設計局研究處的工作人員全部由南開經濟研究所人員擔任”[3]244。1938年已經從政的何廉接任經濟農本局總經理,負責農本局的實際工作,一直持續到1941年農本局被撤[3]135-165,而設計局的謝家聲、翁之鏞曾擔任農本局理事。三是陳誠領導的軍事委員會政治部,政治部容納各黨各派參加活動,因為陳誠曾受教于鄧演達,因此第三黨甚獲器重。除此之外,里面還有一些秘密的中共黨員。如在設計局中甚為活躍的朱代杰原為政治部總務廳廳長和設計委員會設計委員,深受陳誠信賴,他也是秘密的中共黨員,于1943年奉召赴重慶研究國家建設計劃事宜(22)《湖北省政府大事記(民國三十二年九月)》)(1943年9月1日),臺北“國史館”藏,陳誠副總統文物檔案,008-010402-00004-001。,后任設計局設計委員。四是資源委員會和原建設委員會的成員。建設委員會于1928年成立,張靜江任委員長,招致了數以百計的專門委員、設計委員及其他工程技術人員。如設計局設計委員潘銘新原為建設委員會電氣事業處,張自立、須愷原為建設委員會水利處。設計局還吸納了資源委員會的一些專家,如孫越崎、包可永、許本純、張家祉等。

設計局為集中更多專門人才,加強與各學術研究機構的聯系,決定約聘國內各研究機關及學術團體人員參加設計工作,參加方式包括兩種,一是調用專才到局工作,二是邀集上述人員舉行或參加設計局各種會議和會談。設計局曾經就建都、聘用外籍人員等問題舉行過座談會,各小組也經常邀請局外專家召開座談會。專題研究、實地調查、資料搜集等是局外專家參加設計工作的主要形式,如橋梁專家茅以升、地理學家胡煥庸都曾受邀為設計局做過專題研究。設計局還曾就草擬“戰后五年國防及經濟建設計劃”向各公私立大學及研究院征求意見(23)《中央設計局草擬“戰后五年國防及經濟建設計劃”向各公私立大學及研究院征求意見辦法及文書(內附學校名冊)》(1942年6月—1942年7月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171/4426。。

設計局從研究機關及學術團體中羅致人才,其中農學專家主要出自沈宗瀚領導的農業試驗所,醫學、衛生專家主要來自金善寶領導的衛生署,地理學專家則來自黃國璋領導的地理研究所。此外,市政工程學會、工程師學會、農學會、林學會等團體也與設計局互有往來。

設計局人員構成在一定程度上左右了設計局戰后國家建設規劃的傾向,占較大比例的工程科學專家從一開始就將工業化視為戰后國家建設理所當然的目標,原建設委員會和資源委員會出身的技術專家則對管制經濟、實行國營推崇備至,有中共和第三黨背景以及留蘇經歷的專家則希望仿照蘇聯建立計劃經濟,而這與工業化的目標以及統制經濟的主張并不沖突。

(三)統一設計規范

設計局希望能夠制定統一的設計規范。在設計委員、交通組召集人趙曾鈺看來,簡化手續、統一標準、提高效率是科學管理的金科玉律[11]。設計局的設計委員們將科學管理的理念引入設計工作,規范設計程序則是對科學管理的要求。

針對設計程序,1940年10月,設計局開會討論如何制定戰后建設方案和新實業計劃,參會的設計委員在設計程序上各抒己見。陳濟棠提議“各設計委員分別研究,然后意見匯交秘書處整理,再開會商討”。陳果夫則擔心起草人員過多,議論難取一致。翁文灝的意見是秘書處可以先統計各個設計委員的呈復,再指定專人負責匯編,格式仿照孫中山的國防十年計劃。甘乃光則認為最好確定一個大前提,各設計委員盡量提供意見,然后著手草擬。最后大家決議推舉吳尚鷹等九人組成小組,負責草擬綱要,作為討論的根本,然后請各部會主管人員貢獻意見,著手擬具詳細計劃(24)《蔣介石召集中央設計局設計委員談話記錄》(1940年10月—1941年2月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/67。。

在設計步驟上,大家亦注重主次、順序問題。鄧飛黃主張戰后經濟建設方案應分三步實施:一是一切均以國防為重心,規定工業之種類,然后分地區及每年進度;二是以整個民生為前提,確定經濟計劃基礎;三是以完成民生主義為目標,但在每步實施過程中須有準備時間。甘乃光則提出四項步驟和方法:一是分權,如中央與地方;二是分區,如戰區與非戰區,前方與后方;三是分期;四是分事,如工業、農業、礦冶、交通等。顧翊群則認為草案應關注七項:一是時間;二是國防與民生之分量;三是區域;四是權限;五是公營與私營之程度及方式;六是公營事業之公務員與工人之培養訓練;七是經費。陳介生主張起草方案應分農業、工業、礦業、貿易、財政、交通、社會政策等部門。最后,會議綜合大家的意見做出決議:(1)政治制度必須以經濟制度為根據;(2)以民生為重心,以國防為前提;(3)先起草“戰后建設方案之經濟部門”,其內容可分為原則與政策、步驟與方法,并以分權、分區、分期、分事分別規定。

設計局制定戰后五年國防及經濟建設計劃過程中所遵循的設計思路正是基于以上討論。設計局于1942年起開始籌劃制定戰后五年國防及經濟建設計劃,這是一項規模宏大的工程,沒有統一的設計規范很難順利進行。因此,從一開始,設計局在給國防最高委員會和國民政府各部會的函件中就設計程序進行了說明:一是由設計局邀集各部會主管人員決定起草計劃要領,以其為各機關草擬計劃之依據。各機關草擬計劃期間,應隨時與設計局接洽,以便溝通意見;二是各主管機關草擬計劃時,應特別注意國防與經濟重要建設方面,不必列入普通行政和例行事項;三是計劃以五年為期,計劃內容以國防及經濟建設為限(25)《各機關草擬戰后五年國防及經濟建設計劃》(1942年),臺北 “國史館”藏,行政院檔案,014-070100-0029。。設計局就計劃內容的范圍作出規定,主要涵蓋三個方面,即戰后國防建設、戰后經濟建設和戰后復員與救濟。其中,戰后經濟建設涉及的部門包括交通、工礦、農林漁牧、水利、財政金融、貿易、土地、糧食和勞工等;戰后復員與救濟計劃則關注復員所必須之措施及抗戰軍士及其家屬之安置、難民救濟與復業和災荒救濟。

1943年熊式輝上任后,設計局集中精力制定戰后五年國防及經濟建設計劃。設計局對之前的設計程序進行修正,使之更加程式化和簡潔:一是擬定建設目標;二是草擬各項政策;三是擬定建設總計劃綱要;四是各機關根據綱要擬編計劃;五是匯齊各機關所擬計劃后編成建設總計劃(26)《中央設計局政績交代比較表》(1941年5月—1945年9月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/10。。

設計局先對前兩項進行分工準備。根據熊式輝的建議,建設目標由其本人主持起草,何廉主持草擬經濟政策,彭學沛主持起草政治政策,杜建時主持草擬國防方面之需要與可能,方顯廷主持起草民生方面之需要與可能,資金方面由劉攻蕓主持草擬,外資方面由陳輝德主持草擬,資源方面由譚伯羽主持草擬,技術方面由包可永主持草擬(27)《中央設計局局務會議記錄與復員計劃綱要草案及有關文書》(1944年1月—1944年3月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/15。。經蔣介石批準,戰后建設目標是充實國家安定之最低需要,建設工業化之初步基礎和提高人民健康及知識之水準三項。

設計局尤其注重物資建設的數目字估計。設計局先對國防與民生兩方面之最低需要與最大可能之數字作初步之估計,再根據各部門草擬的初步建設計劃草案擬就物資建設綱領數字,最后按照資金、資源和人才三方面確定需要之數字。此外,戰后五年國防及經濟建設計劃在分事原則下,將經濟建設部門分為交通、動力、礦冶、工業、農業和水利六個部門;遵循分區的原則,劃分了九個經濟區域[12]。戰后五年國防及經濟建設計劃的擬定工作直到吳鼎昌主持設計局時方告完成。曾在臺灣經濟部門任職的周開慶認為這個計劃是國民政府成立以來最為完整的一個經濟建設方案(28)周開慶《記中央設計局物資建設五年計劃草案》(《傳記文學》,第27卷第5期第71頁)。。

在設計局制定的各種計劃中,大多會有進行程序或建設程序一項,而用圖示法呈現設計程序表明設計局將科學管理推行到極致。圖1從右往左展示了設計局復員計劃程序。大體而言,設計局制定復員計劃的程序是:(1)由設計局草擬復員計劃綱要;(2)各機關根據綱要各就主管領域草擬復員工作計劃或復員事別計劃;(3)設計局搜集各機關前項計劃配合審查,并抽出有關人才物資及特定地區之材料分類綜合擬定,而后匯編為復員總計劃(29)《中央設計局與黨政工作考核委員會及學術界人士組織中國計劃建設學會案》(1945年2月—1945年4月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/5。。

從圖1見,設計局在復員計劃編審工作中處于統攝地位,由其制定原則,各部會在這一原則下制定本機關的復員計劃,由設計局進行審核。

圖1 設計局復員計劃編審工作程序圖

(四)宣傳計劃建設理念

設計局的成立代表當時國民政府計劃建設時代的到來,設計局則通過發行內部刊物、組織學會和制造社會輿論來倡導計劃建設理念。

1943年設計局決定編印該局宣傳刊物《設計匯刊》,“闡揚設計理論,普及設計知識”,“研究設計方法,交換設計理念”(30)《<設計匯刊>創刊號相關內容》,中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171/638。。該刊創刊號上的兩篇發刊詞,彰顯了設計局更大的雄心,那就是宣告計劃時代的來臨。

兩篇發刊詞將國民政府計劃時代到來視為順應世界大勢之為,以為從世界范圍而言,蘇、德走在計劃政治的前列,“蘇聯是第一個實施計劃政治的國家,經過20年的努力,雖未完全達到,但已有了長足的進步,成績至足驚人。蘇聯以外行計劃政治而收效的要算德國,1919年的共和憲法,設立一經濟會議為德國走上計劃政治的第一步,國社黨1933年掌握政權,經過三年的準備,于1936年施行第一個四年經濟計劃,以改造全國的經濟機構,使全國經濟為戰時狀態”。在設計局看來,英、美走在計劃經濟之途,如一戰后英國設立的經濟顧問委員會以及羅斯福新政,并且有由計劃經濟“走入計劃政治途徑的趨勢”。

在這種世界大勢下,或者說設計局設計委員們所理解的世界大勢下,國民政府走向計劃政治乃是形勢使然,設計局所謀劃的設計制度則顯得分外重要,因此發刊詞宣稱,“設計制度是近代政治的特征,不僅為當前行政制度上所必需,同時也是國家建設的張本”,設計局的設計對象“殆為國家建設之大經,決大計,范疇至廣,影響至深”。

1945年,熊式輝希望在更大范圍引發人們對計劃政治、計劃經濟的討論,于是計劃建設學會應運而生。其工作計劃明白表示計劃建設學會之目的“在闡揚計劃建設之重要性,以期喚起輿論,對于計劃建設有熱烈之同情與擁護”。

計劃建設學會名義上是由王世杰發起,實際上是由設計局、黨政工作考核委員會以及學術界人士組織而成,它最初被命名為“計劃時代社”,可見是《設計匯刊》發刊詞主張的延續。在計劃建設學會組織緣起書中,可以看到熟悉的表達:“政治與經濟建設計劃化,乃歷史發展之要求與世界潮流之趨勢?！?/p>

熊式輝在學會成立大會上痛批過去是奉行故事,如不改頭換面實行計劃建設,中國難以在世界立足:“中國需要建設,需要計劃建設,此乃歷史發展之必然階段,過去中國之建設,一切均系奉行故事,所謂‘頭痛醫頭,腳痛醫腳’,極端保守,鮮有建設性,建設亦僅憑個人之直感而已。政治如此,逞言經濟建設?；T史籍,吾人之失敗,咸由于缺乏整個統一的計劃建設,加緊計劃建設為歷史之使命,時代之要求,尤其戰后計劃建設更為迫切需要,此時亦中國建設之黃金時代,寶貴時間不容放過,于此期間,倘吾人不能集中全力從事建設工作,縱使建設,建設缺乏統一之整個計劃,則吾人之建設決無法急起直追,以求與列強并駕齊驅,惟有徒耗人力物力與寶貴時間,形成有名無實之建設,而陷國家前途于危險之境?！?/p>

該學會的主要任務是:(1)闡揚三民主義計劃建設之理論;(2)研究三民主義計劃建設之實際問題;(3)研討計劃建設之設計技術;(4)介紹各國計劃建設之理論與經驗;(5)促進有關計劃建設之工作[13]。

該學會計劃推出四種刊物,在一份擬發行的名為《計劃時代》刊物的編輯條例里,可以看到該學會試圖給國人灌輸的觀念是計劃建設需要有目標、重效能,并要趕超發達國家:(1)國家建設之目標為決定國家建設工作及其進度之主要因素;(2)工作效能及人事行政之決定應以能按期完成國家建設總計劃為標準;(3)計劃建設為我國迎頭趕上經濟技術先進國家之唯一途徑;(4)我國應按照既定之建設目標與政策訂定國家建設總計劃,并以最高速及最經濟辦法促其如期完成。

設計局還通過在報紙發文以制造輿論來啟發民眾,倡言計劃建設。1943年底,設計局在討論國營與民營問題時認為,“國營事業與民營事業除其資本之來源不同外,應無重大區別,然社會上尚無明白正確之認識”。于是他們希望能夠統一社會認識。1944年1月8日,薛光前在《大公報》上發表的《國營事業非速確立制度不能健全發展論》即是在熊式輝的授意下寫成的。如設計局所愿,此文一出立刻引來回應,唐有烈、徐景、陳明遠等人在《大公報》上圍繞薛文和國營企業制度問題進行激辯?！洞蠊珗蟆返挠绊懥κ沟眠@次討論不可能不在社會上激起一些漣漪,這次討論也是抗戰時期對該問題的一次集體反思。而大家一般很難想到,這是設計局的一場有預謀的安排,是權力對輿論的利用,無形中引導和規范著民眾的思想。

三、余論:國民黨中央設計局的“外國思想資源”

作為設計局前輩的蘇聯國家設計委員會和抗戰時期新成立的日本綜合計劃局都被設計局作為學習的模板,但是熊式輝更多地使其為一種思想資源。這種思想資源不是只起到純粹的信息性的作用,同時也具有構建性的作用。蘇聯國家設計委員會和日本綜合計劃局作為一種外國思想資源,熊式輝利用它們為提升設計局地位服務。

設計局在一份呈給蔣介石的關于蘇聯國家設計委員會的組成及成就的文件中,有意突出該委員會在蘇聯經濟建設和國家政治中的地位。這份文件將蘇聯新經濟政策及三個五年計劃之成功以及蘇聯成功抵御德國進攻都歸功于該委員會;關注到了該委員會在蘇聯憲法中的重要地位,作為全國經濟的中樞組織,它是全國國民經濟計劃之最高指導機關,主要任務在設計并處理經濟建設與五年計劃之技術問題,創制分季、分年或五年計劃,并督導計劃之完成。更為重要的是,這份文件特別提及,蘇聯國家設計委員會有權監督各生產部門,并設有全權代表派駐各重要企業及生產部門,負有督導、考核計劃執行之責任,而且凡有關完成計劃之問題,亦有權建議人民委員會會議指令執行(31)《蘇聯國家計劃委員會之組織及其成就》(1945年2月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171/4259。。

日本綜合計劃局亦曾被熊式輝作為外國資源來改造設計局。1944年年底,日本政府為發揮戰力,綜合并統一國策,決置直屬內閣總理大臣的綜合計劃局,管轄與增強國力有關之企劃、調整統一及綜合考查之事項[14]。但是,熊式輝并未擬立一個類似的機構。因為日本綜合計劃局的職能與設計局相仿,如果在設計局之外再設一個類似綜合計劃局的機構,不但有疊床架屋之弊,而且無形中削弱了設計局的作用,這絕不是有意擴充設計局權力的熊式輝所愿看到的。他比較了設計局與日本綜合計劃局的區別,繼而提出一個擴充設計局權限的建議。

熊式輝比較了兩者的任務,設計局主持國家建設之設計,并且審定各類計劃與預算,較綜合設計局為廣泛。但是他認為設計局的政治地位不及綜合計劃局,因為綜合計劃局是日本內閣總理大臣的輔佐機關,而日本的幕僚機構已趨于一元化,日本的內閣又為國務大政之總樞紐,這使得綜合計劃局處于絕對的智囊團地位。相較而言,設計局只不過是國防最高委員會的輔佐機關之一,國防最高委員會所屬各專門委員會和軍事委員會參事室也有幕僚機構的功能,因此設計局無法擔負綜合設計之責任。熊式輝對于設計與考核分開也頗有微詞,他以為計劃必須以現實為根據方不至于閉門造車,由此設計局應統一設計與考核。

最后,他提出三點建議:一是將設計局與最高國防委員會之各專門委員會及軍事委員會參事室合并,而另成一統一的綜合設計機關;二是這個新的綜合設計機關最好能與黨政考核委員會合并,減少機關重復之弊,另外該設計機關可以對一般行政實施情形進行檢查,以此作為設計之根據;三是該設計機關之職掌應參照現行設計局組織大綱重新擬定(32)《中央設計局研擬類似日本綜合計劃局之組織方案》,中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/35。。熊式輝實際上意圖以設計局為基礎,整合其他幕僚機構,這無疑是在擴大設計局之職能范圍,統一設計與考核權力。

由此可見,蘇聯國家設計委員會和日本綜合計劃局作為設計局可資參考的外國資源,并不是以完全真實的形象存在于設計局的文件中。設計局和熊式輝匯報時,在自己理解的基礎上重新構建了兩個機構的形象,這種構建既體現在文件話語的描述上,也體現在被隱藏的話語中。蘇聯國家設計委員會作為設計局的前輩機構,熊式輝對它超乎熱情的贊美,與他對綜合計劃局的冷淡態度一樣,都是在突出設計局的重要作用。強調蘇聯國家設計委員會的權力之大和提出整合設計機構一樣,他意在建立更加統一有效的設計制度。

設計局經過一系列的改革和發展,組織架構漸趨合理化,組織規模已蔚為大觀,人才濟濟,并且極力在社會上掀起計劃建設的輿論思潮。根據設計局的統計,截至1945年,中央黨政機關一共有44個單位,省市一級有34個單位已經設置設計考核委員會,省市以下及業務機關的設計考核委員會,亦均逐漸設置。設計局則采取分區通訊聯絡的辦法與全國各省市設計考核委員會進行聯系。

從其設計成果看,以熊式輝任期內的成績為例:一是草擬復員計劃;二是草擬了戰后五年建設計劃;三是編擬年度施政方針;四是擬定各機關年度計劃編審辦法;五是審查各機關年度計劃;六是研擬蔣介石交辦的各種案件(33)《中央設計局政績交代比較表》(1941年5月—1945年9月),中國第二歷史檔案館藏,中央設計局檔案,171(2)/10。。其中戰后五年國防與經濟建設計劃工作浩繁,且與國家命運息息相關。曾在設計局工作過的張希哲認為,設計局是政治建設的參謀部,所謂政治建設,不局限于行政的設計,還涵蓋經濟、國防之設計(34)張希哲《記抗戰時期中央設計局的人與事》(《傳記文學》,第27卷第4期第40頁)。。

總體而言,設計局在初創設計制度、刷新政治、打造計劃時代、奠定計劃建設基礎上做出了較大的努力,但其制定的戰后建設計劃并沒有得到當時國民政府足夠的重視。事實上,國民政府的行政本質已經腐朽至深,導致中央設計局的一系列設計制度的探索方案難以實施。