行政區劃設置對城市經濟密度的影響研究
——基于行政級別、規模范圍的分析

李洪濤,王麗麗

(大連理工大學 人文與社會科學學部,遼寧 大連 116024)

引言

《行政區劃管理條例》于2019年1月1日起施行,標志著我國區域經濟發展進入新階段。行政區劃設置是國家區域治理重要的制度規劃,政府以層級式、分塊式的區域劃分實現對各地區有效的行政管理[1]。改革開放后,為激發我國社會主義市場經濟發展活力,在東部沿海地區設置經濟特區、計劃單列市、副省級城市等行政區劃制度的調整,有效推動了城市、區域、國家整體的開放水平與經濟發展。從20世紀90年代末期到21世紀初期,市縣層面大量的撤縣改市、縣區合并的行政區劃調整也反映出我國全面擴大開放、社會主義市場經濟不斷完善發展的時代大背景。由此,可以看到行政區劃的設置既是政府推動區域乃至國家經濟社會發展的重要制度安排,也是適應于客觀經濟發展變化的國家區域治理調控手段。

行政區劃設置對區域的影響主要產生于其層級設計、范圍劃分兩個方面[2]。其中,行政級別設定是政府通過劃分層級結構的方式實現對地理空間的行政管理,通過明確各級政府的財權、事權的方式建立形成區域間城市的梯度劃分。行政級別更高的城市由于政府在財權、事權方面的優勢地位,進而形成城市投資建設、資源集聚能力、人力資本吸引等方面的優越區位條件,城市可以憑借行政級別的優勢在中國的行政區經濟發展模式下獲取正反饋效應。從行政級別的角度理解城市發展也就抓住了中國特色的行政區經濟模式的關鍵。

行政區劃設置不僅是從上至下的層級式體系建立,還包含對區域塊塊之間的范圍分化。規模范圍的劃分界定不僅圈定了城市的擴張邊界,形成了對全國整體、各地區城市發展尺度的全局把控,同時也確定了各級城市行政區劃調整的約束條件。由于地理空間作為不可再生資源,其數量及面積受到固定限制。就我國實際情況分析,一方面,城市發展所形成的規模效應使其人口不斷增多、用地需求不斷增加,城市的客觀發展規律呈現出向外部擴張的需求,進而形成城市之間的土地資源爭奪、城市建設用地擠占農業用地的現象。另一方面,我國在市場經濟發展過程中出現“土地財政”,致使政府對城市建設用地面積擴張存在非理性需求,在中西部欠發達地區大量的新城建設導致空間布局混亂。而以發達國家及地區城市發展經驗作為參考,集聚是城市發展最為重要的原因,通過大規模、高水平的集聚效應可以有效發揮城市在國家經濟發展中的推動作用[3]。提升城市經濟密度、提高單位面積土地的利用效率成為優化地理空間資源配置、協調區域間城市發展的關鍵實現路徑[4]。

在2019年10月的中國共產黨十九屆四中全會公報中明確提出:優化行政區劃設置,提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力,到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化(1)2019年11月5日發布的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。。新時代下我國行政區劃設置不斷完善調整,以萊蕪撤市改區為代表的行政區劃調整推動強省會、強化中心城市的區域發展政策,說明隨著我國區域經濟發展空間結構發生深刻變化(2)2019年8月26日中央財經委員會第五次會議內容。,要建立區域協調發展新機制、實現大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局需要行政區劃設置發揮更大的作用,通過城市行政級別調整、規模范圍控制,充分利用空間資源,提升經濟密度,推動城市高效集聚。

行政區劃的學術研究起始于政府都市治理對經濟發展的影響,由于政府在都市治理的過程中對地區公共服務、基礎設施、環境保護等方面的政策行為會影響企業、居民的行為選擇,進而對宏觀經濟形成影響[5],使得學術界開始關注行政區劃與國家資源整合以及經濟發展之間的關系[6]。國外學者對行政區劃與地區發展的研究主要側重于對各國及地區行政區劃的構成及影響維度、行政區劃對地區空間結構、經濟增長的影響關系等方面。學者對各個國家一級行政區單位進行的研究發現國家一級行政區單位的設立與國家的大小、基礎設施建設水平、地理區位因素、城市規模都有著顯著的關系[7]。學者進一步將行政區劃、政府治理效率與生產力集聚之間進行了聯系,認為國家及地區的城市行政區劃設置保持一定的寬松環境有利于生產力集聚以及城市規模擴大[8]。

國內學者針對我國的行政區劃制度與區域經濟社會發展的關系也進行了較為豐富和深入的研究,主要集中于關注行政區劃與我國行政區經濟之間的作用關系[9]。部分學者從行政分割的角度分析行政區經濟對區域經濟的抑制作用[10-11]。也有學者關注到行政區劃的設置調整對區域經濟產生的顯著內在聯系,城市的數量、面積、規模對城市的演化起到重要作用[12-13]。

在行政區劃設置的實證研究方面,研究主要集中于對地區行政級別的討論。城市行政級別的形成源于政府干預,城市行政級別越高則呈現出越好的發展水平,行政區劃調整所形成的經濟效應呈現出區域的異質性[14-15]。在行政區劃調整的影響方面,學者主要就撤縣改市、撤縣設區等具體行政區劃調整措施對各地區經濟社會發展的影響展開了豐富的案例研究,發現行政區劃調整會顯著影響地區內的經濟發展,政府需要更為重視行政區劃在區域治理過程中的作用[16-18]。

綜上所述,國內外學者對行政區劃設置與經濟發展問題從不同學科不同維度進行了較為充分的研究,認為行政區劃設置對國家及地區的經濟社會發展具有重要作用,城市行政級別設定與規模范圍控制應當圍繞促進國家及地區的穩定、健康發展進行。國外對行政區劃設置的研究歷史較久,視角廣闊且成果頗豐。然而,不同的政治結構測度方法與行政區發展存在差異,傳統的政治結構測度方法使相關研究更加模糊化[19]。行政區劃設置對城市經濟密度的影響仍是一個有待深入研究的課題。就國內而言,學者對于行政區劃設置的研究主要還是以理論與案例的闡述為主,如多中心治理理論、區域經濟協同發展理論等,針對行政區劃的實證研究主要側重由行政級別的維度分析城市級別與經濟發展之間的關系。

目前結合我國特色政治制度下城市經濟密度的研究較為缺失。未能通過理論與實證結合對我國特色行政區劃制度展開研究分析,關于我國特色政府區域治理模式的系統性研究極為罕見。因此,本研究從理論與實證兩個層面就行政區劃設置對城市經濟密度的影響進行分析。一方面對行政區劃設置當中的行政級別、城市規模、幅員范圍對城市經濟密度的作用機制進行分析,建立相應的理論分析框架。另一方面以中國2003—2017年期間的地級及以上城市市轄區作為研究對象,運用面板數據模型、穩健性檢驗、內生性檢驗、中介效應、門檻效應分析,展開中國城市行政級別、城市規模、幅員范圍與經濟密度之間關系的實證檢驗。

本研究嘗試通過理論與實證分析,回答如下問題:(1)我國的城市行政級別設定對城市經濟密度的提升是否起到正向作用?(2)城市規模與城市經濟密度之間呈現何種變化趨勢,是否存在適用于中國經濟密度集聚的最優城市規模?(3)城市的幅員范圍擴大究竟是促進了城市的集聚經濟發展還是削弱了其規模效應?(4)如何通過針對性的行政區劃制度的設置與調整推動我國城市經濟密度的提升?

一、理論框架及研究假設

本研究基于空間政治經濟學的視角運用新經濟地理理論、規模經濟理論、區域經濟協同發展理論對區域經濟發展空間規劃制度(行政區劃設置)與城市經濟發展目標(經濟密度)之間的關系展開機制分析。

行政區劃設置作為政府區域治理的重要政策手段,通過對行政區劃設置作用機制分析可以豐富和完善對城市經濟發展規劃的理解。我國的行政區劃制度包含層級式與分塊式兩個維度的設計規劃[2]。一方面通過城市的行政級別設定確定了不同層級城市的職能權力、財政規模,建立形成了區域內梯度化的城市等級體系;另一方面通過城市規模范圍的管控對城市客觀存在的擴張需求與城市經濟密度之間的矛盾進行協調,以資源配置的方式實現政府對區域及城市未來發展的規劃設計、政策引導。

由于國土是不可再生資源,各類土地的用途在國家宏觀層面受到嚴格限制,這就決定了提升城市經濟密度對城市、區域、國家經濟發展的重要性。首先,隨著我國經濟發展方式轉型,經濟增長要由粗放型向集約型轉變,由城市單位面積的產出效率來衡量城市的發展狀況也就變得尤為重要。其次,我國改革開放四十多年來,城市在集聚效應的推動下呈現出人口、產業、資本等各類要素資源不斷集中的趨勢,客觀上使其出現規模范圍擴張的需要,以單位面積產出效率提升為目標有助于優化國土資源管理、城市空間布局[20]。最后,由于我國在市場經濟發展、城市投資建設過程中普遍出現的“土地財政”,政府對新增建設用地面積的追求使城市存在盲目擴張的現象[21],導致其經濟增長呈現出短期效應,而對城市經濟密度的強調有助于使城市經濟發展回歸到健康可持續的總體要求上來。

研究進一步對行政區劃設置過程中層級設計、范圍劃分的治理方式與城市經濟密度之間的關系展開分析。從城市層級式規劃方式的角度分析,由直轄市、副省級城市、省會城市、一般地級市的城市行政級別的制度設計,形成了中央—地方、區域核心—邊緣的國家整體性的行政網絡以及地理空間結構關系,使不同級別城市形成了較大差異,最終表現為政治權力對城市地理空間的影響。從城市分塊式規劃方式的角度分析,政府對城市的規模、范圍的約束限制,直接影響著城市的資源配置效率、經濟集聚能力,進而使不同城市間的經濟密度形成差異?；谏鲜龇治?研究由行政區劃設置中行政級別、城市規模、幅員范圍三個維度對城市經濟密度的影響展開深入分析,并建立行政區劃設置對城市經濟密度的作用機理,如圖1所示。

圖1 行政區劃設置對城市經濟密度的作用機理

(一)行政級別維度的分析

行政級別劃分通過對不同層級政府權力職能、財政能力進行限制,建立形成了行政區體系下的區域梯度化結構。在政府事權、財權推動下的各類政策規劃、投資建設會對城市的集聚效應產生正向的影響作用,政府是推動地區經濟集聚化的重要作用因素。一方面,行政級別較高的城市在地區內的政府權力職能結構中具備優勢[22],行政級別更具備優勢的副省級城市或省會城市,相較于一般地級市而言,一是其各級部門的級別與權力覆蓋范圍更大,人員的晉升空間更為廣闊,使得城市在治理能力、治理效率、政策實施等方面都更具優勢,從而對城市土地資源的科學配置與管理也更為優化[23];二是其自主審批權限更大,在招商引資方面更具備優勢,有助于拉動城市的投資建設以及項目落地實施;三是其內部官員與國企相對應部門單位的合作空間更大,有助于城市與大型國企的合作,從而推動城市的經濟增長與經濟密度的提升。另一方面,行政級別較高的城市在地區內的財政分權中更有優勢,行政級別更具優勢的副省級城市相較于其他城市,其財政預算與支出直接與中央掛鉤,受到省一級行政單位的影響更小,總體而言無論是在財政的支出還是自由度上都更具優勢,從而促使副省級城市在公共服務、基礎設施等方面的建設更具優勢,城市對土地資源的利用效率也更高。行政級別更具優勢的省會城市相較于一般地級市,雖然在財政分權的體系中屬于同一級別,但由于省會城市與省一級政府間的緊密聯系,以及在省一級行政單位中具有更為重要的地位,使得省會城市在財政分權的過程中處于優勢,從而使政府的城市建設投入規模更大,對城市土地資源的利用與改造也更為科學合理。

根據以上分析,提出以下研究假設。

H1:行政級別對城市經濟密度會產生正向作用,行政區劃設置對城市經濟密度的推動作用主要通過政府權力職能、財政能力兩個維度得以實現。

(二)城市規模維度的分析

城市規模與城市經濟密度之間呈現出分階段動態變化的發展規律。在城市發展的初期,在規模經濟和集聚效應的作用下城市的經濟密度不斷提升,城市呈現出高速發展的特征。城市規模的擴大對規模經濟效應起到推動作用,促使城市的人力成本降低、市場規模擴大,從而促使城市經濟密度提升。生產效率、經濟密度的上升促使城市單位面積的產出效率得以增加,進而在城市快速發展階段,其經濟密度呈現出隨著經濟發展而不斷提升的趨勢。由于城市規模在超過城市客觀承載范圍后其邊際效益遞減,城市內部的矛盾與承載壓力激增,導致城市經濟增長不再與城市規模擴大呈現線性關系。當城市規模超過其承載范圍時,城市規模的擴大會導致城市承載力失衡、社會矛盾激增、生產生活成本增加。城市規模的擴大所來的經濟增量的降低,進而在客觀上稀釋了單位面積產出效率,從而使城市規模在達到一定范圍后對經濟密度提升呈現負向作用?；谏鲜龇治?大量學者提出城市規模與經濟發展之間呈現倒U型關系[24],即存在著最優的城市規模。

但以陸銘為代表的城市經濟學者也發現城市規模的增長始終與經濟增長之間具備顯著的相關性[25]。城市規模擴大導致的承載壓力、環境問題、社會矛盾實際上是在基礎設施、公共服務、區域治理等方面政府供給與經濟發展之間的不協調[26]。隨著城市基礎設施的完善、社會制度及配套措施的建立健全,城市最終將在集聚—擴散效應下趨于平衡,由城市向城市群進行變遷,形成更大規模上的集聚效應,城市整體的經濟密度穩定提升。

結合兩個維度的分析成果,城市集聚、擴散、平衡三個階段的動態演化,研究將城市規模效應的動態變化與生態環境學庫茲涅茨曲線模型相結合,提出城市規模對城市經濟密度存在著先提升、后抑制、再改善的分階段動態變化[27-28]。固然城市規模擴大會持續性地對城市經濟密度形成正向作用,但隨著中國城鎮化快速發展,城市規模擴大速度超過地方政府治理水平、基礎設施與公共服務供給,則會導致“大城市病”。實際上,“大城市病”現象背后所反映的并非是目前中國城市發展已經超過“最優規?！?而是城市規模擴大受到了地方政府治理水平、基礎設施與公共服務供給發展的約束限制?？陀^考察“北上廣深”等國家中心城市,由于這些超大城市內部政府治理的現代化水平提高、基礎設施與公共服務供給強化,城市規模與經濟密度之間依舊會保持正向關系。潘士遠等對城市規模的分析也發現中國存在著超大城市規模過小,一般城市規模偏大的現象[29]。隨著科技水平、政府治理的發展,城市的綜合承載力也發生動態變化[30],當大規模城市的公共服務與基礎設施水平不斷升級完善后,一方面城市的規模經濟突破邊際效應的邊界,城市的承載壓力、成本問題、社會矛盾得以釋放,內部的經濟發展效率得以進一步提升;另一方面城市對周邊地區的輻射帶動能力會呈現出顯著作用,城市的演化規律由獨立城市發展轉變為區域性整體提升,進而使規模大小具備明顯優勢的城市的發展效率得到二次提升,打破由于集聚經濟邊際遞減帶來的“效率瓶頸”。

因此,當以城市規模為橫軸進行觀察,可以看到城市規模與城市經濟密度之間呈現出先上升、再下降、而后改善的正N型作用關系。城市規模對城市經濟密度的作用呈現在瓶頸期前的提升,隨著城市規模到達一定階段后進入瓶頸期,最后形成區域性城市結構使得城市規模對城市經濟密度依舊保持推動作用。

根據以上分析,提出以下研究假設。

H2:城市規模對城市經濟密度呈現正N型作用。

(三)幅員范圍維度的分析

從滿足城市發展需求的適度擴張角度分析,由于城市內部人口、產業、資本、各類要素資源的不斷集聚,使得集聚效應與城市有效的空間資源的矛盾不斷加劇,城市出現向外部擴張的需求。城市幅員范圍擴大一方面可以滿足城市內部各部門、各方之間對空間資源的爭奪,優化城市的空間關系與結構布局;另一方面也為城市未來發展預留空間,保證城市內部的高效集聚和城鎮化發展的需要。因此,城市幅員范圍的適度擴張會推動城市經濟密度的提升,符合城市客觀經濟發展的需求[30]。

但我們也可以看到東中西部地區之間形成了顯著差異,欠發達地區為了城市經濟發展、投資建設而普遍出現的“土地財政”的現象,導致政府對城市幅員范圍擴張的非理性需求[31]。由于我國在2003年后新增加建設用地指標向欠發達地區傾斜,特別是在2008年后為應對金融危機在全國范圍內出現的新城建設[32],進一步加劇了城市幅員范圍擴大,導致土地城鎮化遠遠快于人口城鎮化。城市的建成區擴大、如火如荼的新城建設帶來的基礎設施投資、產業園區與商業區建設推動了城市的經濟增長,但毫無節制的城市幅員范圍擴大也降低了城市空間資源的使用效率,對城市經濟密度形成了“稀釋”。

因此,研究提出城市幅員范圍擴張對城市經濟密度的影響受到是否理性擴張的影響,即若城市適度外部擴張則對城市經濟密度存在正向作用,而若城市盲目擴張則會對城市經濟密度起到抑制作用。

根據以上分析,提出以下研究假設。

H3:幅員范圍擴張對城市經濟密度的影響受到其擴張狀態的影響。

二、研究模型設定與變量說明

本研究結合理論分析,建立行政級別、城市規模、幅員范圍與城市經濟密度的實證模型。通過式(1)可以對研究假設H1進行檢驗,通過式(2)可以對研究假設H2進行檢驗,通過式(3)可以對研究假設H3進行檢驗,通過式(4)進一步對式(1)、(2)、(3)進行聯立分析。

LnDensityit=α0+β1LEVELit+βicontrol+timet+idi+uit

(1)

LnDensityit=α0+β2LnSCAit+β3(LnSCAit)2+β4(LnSCAit)3+

βicontrol+timet+idi+uit

(2)

LnDensityit=α0+β3LnSCOit+βicontrol+timet+idi+uit

(3)

LnDensityit=α0+β1LEVELit+β2LnSCAit+β3(LnSCAit)2+β4(LnSCAit)3+

β5LnSCOit+βicontrol+timet+idi+uit

(4)

其中, Densityit表示城市經濟密度,為城市生產總值與建成區面積之比,通過城市經濟密度可以對城市的經濟集聚及土地利用狀況進行衡量[33]。LEVELit表示行政級別,研究依據中國特色政治制度下城市劃分標準對行政級別變量進行虛擬變量賦值,直轄市賦值為4,副省級城市賦值為3,非副省級的省會城市賦值為2,一般地級市賦值為1[34]。城市規模SCAit用城市年末總人口進行衡量。(LnSCAit)2、(LnSCAit)3為城市規模取對數后的平方項、立方項,通過取城市規模的平方項、立方項可以對城市規模的正N型變化進行檢驗。SCOit為城市的幅員范圍,用城市的建設用地面積以衡量實際發展擴張范圍。control表示控制變量,timet、idi對模型時間效應、個體效應進行控制。uit表示隨機項,i表示第i個城市,t表示第t個年份。

本研究參考其他學者的研究成果進行控制變量的選取,包括:社會消費品零售總額(RET)、金融機構存款余額(DEP)、規模以上企業數(ENT)、年末道路面積(ROAD)、職工平均工資(SAL)、非農產業比重(IND),通過上述控制變量對城市的市場規模、投資能力、企業發展、物流水平、居民收入水平進行衡量。

研究以2003—2017年為時間段對行政區劃設置與城市經濟密度展開研究,為確保研究的準確性,研究選取2003—2017年行政級別保持穩定的282個地級及以上城市作為研究對象,由于研究著重分析城市行政區劃設置的變化情況并且將城市建成區面積統計為市轄區范圍的指標,因此選用城市市轄區數據進行面板數據構建。研究依照直轄市(4個)、副省級城市(3)《中央機構編制委員會印發〈關于副省級市若干問題的意見〉的通知》 (中編發〔1995〕5號),明確將16個市定為“副省級市”,其中重慶市于1997年升格為直轄市后,中國的城市行政級別未有重大變化。因此研究中副省級城市為15個。副省級城市中包含部分副省級省會城市及計劃單列市。省會級城市有:廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州;非省會的計劃單列市有:大連、青島、深圳、廈門、寧波。(15個)、非副省級的省會城市(4)考慮到我國非副省級的省會城市,其整體部門級別與晉升空間、自主審批權限、財政優勢與普通地級市之間存在較大優勢,因此研究將非副省級的省會城市單獨設置虛擬變量,與地級市形成區分;非副省級的省會城市有:南寧、昆明、長沙、石家莊、太原、呼和浩特、合肥、福州、南昌、鄭州、?？?、貴陽、拉薩、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。(17個)及一般地級市(247個)對城市行政級別進行劃分(5)考慮到香港特別行政區、澳門特別行政區及臺灣地區的特殊性,研究未將其納入研究范圍,拉薩市數據空缺較多,因此也未將其納入研究范圍。。研究所使用的地級及以上城市數據來自《中國城市統計年鑒(2004—2018)》,部分數據來自于各省統計年鑒、各城市的國民經濟與社會發展統計公報中的城市宏觀數據。研究所使用的相關價格數據運用《中國統計年鑒(2000—2018)》的GDP指數以2000年為基期進行平減,由于年鑒統計口徑為省域數據,因此研究對各市的GDP指數用其所在省份數據進行換算。表1為282個城市面板數據的描述性統計。

表1 變量的統計性描述

三、實證模型分析

(一)全國地級及以上城市樣本估計

研究以全國282個地級及以上城市的數據作為全樣本,對行政區劃設置(行政級別、城市規模、幅員范圍)與城市經濟密度的關系進行面板數據檢驗。由于城市行政級別為不隨時間變化的虛擬變量,因此研究參考王麒麟[14]的方法,建立LEVELit與timet的交互項(Lncityit)以進行固定效應估計;同時考慮到模型可能存在的異方差性,進一步通過Hubei目標函數對模型進行Robust穩健性檢驗。結果見表2。

表2 實證檢驗回歸結果

所得到的實證回歸結果基本驗證了研究假設。通過模型(1)可以看到行政級別對城市經濟密度具備顯著的正向作用,行政級別越高的城市其集聚效應發展更具優勢。通過模型(2)可以看到城市規模在一次方、二次方、三次方項上均達到了5%水平上顯著,且三次方項系數為正,說明城市規模對城市經濟密度產生正N型作用。通過模型(3)可以看到城市的幅員范圍擴大對城市經濟密度具備顯著的負向作用,說明在我國城市發展過程中面積擴大對經濟密度的“稀釋”效應極為顯著。通過模型(4)進一步將行政級別、城市規模、幅員范圍納入統一模型中進行分析,系數基本保持平穩。在控制變量部分,城市的社會消費品零售總額、金融機構存款余額、規模以上企業數、職工平均工資、產業結構對城市經濟密度具備顯著的正向作用,而城市道路面積對城市經濟密度呈現出的負向作用可能是由于城市的道路面積增加往往與其建設面積擴張之間存在著顯著聯系,因而導致道路面積的鋪設與經濟密度之間呈現負相關性。

(二)穩健性、內生性檢驗與異質性分析

由于城市行政級別不隨時間變化,研究在表2的回歸模型中通過與時間趨勢項的交乘并控制時間效應進行估計。在穩健性檢驗中研究進一步通過城市行政級別LEVELit虛擬變量的形式對模型展開OLS估計,以反映各類別行政級別城市對經濟密度的影響效果,結果可見表3模型5?？紤]到對城市經濟密度估計的準確性,研究進一步以單位面積就業人員、城市人均GDP對模型展開穩健性檢驗,結果可見表3模型6、7。研究通過對城市行政級別的分類變量估計、穩健性檢驗,所得到的回歸結果與表2基本保持一致。同時,研究對表2模型各變量進行0.5%的上下縮尾后結果基本相同,說明研究模型具備一定的穩健性(6)具體結果受篇幅限制省略,感興趣讀者可向作者索要。。

表3 穩健性與內生性檢驗

由于模型估計可能存在偏誤及雙向因果關系等引發內生性問題,因此,為解決可能存在的內生性問題,研究進一步采用工具變量法進行兩階段GMM估計,具體結果見表3模型8。研究選用城市行政級別、城市規模及其平方項立方項、幅員范圍的滯后項作為工具變量。為證明工具變量選取的合理性,對模型8進行識別不足檢驗和弱工具變量檢驗。在模型8中,識別不足鑒定為0.000,拒絕原假設,說明不存在識別不足的問題,弱工具變量檢驗Cragg-Donald Wald F為4 794.216,遠大于10%的臨界值,說明拒絕原假設,不存在弱工具變量的干擾,表明工具變量的選取是合理的。在對行政區劃設置與城市經濟密度的兩階段GMM估計中,城市行政級別、城市規模、幅員范圍的系數與基本回歸結果相符,說明研究結論具備較高的科學性與可信性。

本研究在理論假設部分提出幅員范圍擴張對城市經濟密度的作用受其擴張狀態的影響,因此研究進一步就城市幅員范圍對城市經濟密度的影響展開異質性分析。分別對城市人口增長率是否高于建設用地面積增長率進行分組,再對不同規模城市進行分組(參考國家新型城鎮化規劃(2014—2020年),將城市規模按照100萬、300萬、500萬、1 000萬人口進行分類),最后單獨對國家中心城市的城市幅員范圍擴張展開分析。

考慮人口增長率與建設用地面積增長率關系時,當人口增長快于土地增加時,幅員范圍擴張與城市經濟密度之間呈現非顯著的正向關系,而當土地供給增加顯著快于人口增長時,兩者呈現顯著的負向關系。當對城市人口規模進行分組時,可以看到隨著城市規模擴大,城市幅員范圍擴大對城市經濟密度的抑制作用不斷降低,當城市規模超過1 000萬人時,幅員范圍與城市經濟密度之間呈現非顯著的關系。當單獨考慮國家中心城市時,城市幅員范圍擴大與城市經濟密度之間呈現非顯著的正向關系?？偨Y而言,當考慮全國城市全樣本時,城市幅員范圍擴大形成了經濟發展“攤大餅”效應,抑制了城市經濟密度上升;而隨著高質量的城鎮化發展、城市規模擴大,城市幅員范圍擴張“攤大餅”的現象趨于消解。

(三)行政級別的中介效應分析

本研究在理論分析部分提出行政級別在政府事權、財權的作用下主要由權力職能、財政能力兩個維度推動城市經濟密度的提升。在此基礎上,研究構建城市市轄區內區一級單位數量(DIS)、政府財政收入(GOV)作為政府職能范圍(7)以城市市轄區(不包含縣域)的區一級單位數量表征政府職權范圍。城市市轄區的區一級單位數量,一方面會顯著影響城市的財政收入與支出情況,是政府權力的延展;另一方面由于未有地方政府公務員的數量規模統計,一般而言,市轄區的區一級單位數量越大,其城市內部公務員規模越大,由這一指標希望能夠度量城市政府的權力規模范圍。、財政能力(8)研究選用政府財政收入指標數據進行估計分析,原因主要出于兩個方面的考慮:其一,政府財政收入能夠反映省市間財政分權狀況,進而評估城市政府對財政資源的掌控能力,具備更高行政級別的城市在財政分權體系中更具資源的分配優勢。其二,已有大量文獻建立的政府規模指標是以政府財政收入與城市生產總值之比進行衡量,由于本研究被解釋變量中也包含了城市生產總值信息,因此在中介變量選用時使用政府財政收入以衡量政府的財政規模能力。的代理變量對行政級別的中介效應進行分析。研究參考溫忠麟、葉寶娟[35]的方法建立行政級別的中介效應分析模型。

在式(4)的基礎上,研究將DIS、GOV納入模型以分析其是否為行政級別的中介變量,得到式(5)、式(6)。

LnDensityit=δ1LnDISit+δ2LnGOVit+δ3LnSCAit+δ4(LnSCAit)2+δ5(LnSCAit)3+δ6LnSCOit+

δicontorl+timet+idi+uit

(5)

LnDensityit=α0+φ1Lncity+φ2LnDISit+φ3LnGOVit+φ4LnSCALEit+φ5(LnSCALEit)2+φ6(LnSCALEit)3+φ7LnSCOit+φicontorl+timet+idi+uit

(6)

若δ1、δ2、φ2、φ3均為顯著,則說明城市市轄區內區一級單位數量(LnDIS)、政府財政收入(LnGOV)存在著中介作用。若φ1顯著則說明LnDIS、LnGOV的作用為非完全中介,若其不顯著則說明LnDIS、LnGOV對行政級別形成了完全中介效應。若δ1、δ2、φ2、φ3中存在不顯著的現象,則需要通過Bootstrap法對中介效應進行檢驗。在此基礎上進一步判斷中介效應的占比。具體分析結果見表4。

表4 中介效應回歸結果

由模型(9)、(10)、(11)就城市市轄區內區一級單位數量(LnDIS)、政府財政收入(LnGOV)對行政級別的中介效應進行了基本檢定,表明政府權力職能、財政能力與國家發展規劃實施效率顯著正相關,可以作為行政級別的中介變量。在模型(12)、(13)、(14)中進一步對包含行政級別Lncity的情況下LnDIS、LnGOV的顯著性進行分析,可以看到政府職能范圍、財政能力依舊顯著,表明兩者對行政級別具備中介效應的替代作用,然而行政級別Lncity依舊保持顯著,也說明這一中介效應并未完全中介,政府權力職能、財政能力并不能夠完全解釋行政級別。在此基礎上,本研究進一步對政府權力職能、財政能力對行政級別的中介效應的直接與間接效應進行分析。具體分析結果見表5。

表5 中介變量的直接效應與間接效應分析結果

首先在Boostrap方法下(反復抽樣800次)模型通過了顯著性檢驗,表明城市市轄區內區一級單位數量(LnDIS)、政府財政收入(LnGOV)確實是城市行政級別的中介變量。研究進一步對城市市轄區內區一級單位數量(LnDIS)、政府財政收入(LnGOV)對行政級別的中介效應的效果展開分析,其中城市市轄區內區一級單位數量(LnDIS)對城市行政級別的中介直接效應為0.129、中介間接效應為0.012,并且通過了顯著性檢驗;政府財政收入(LnGOV)對城市行政級別的中介直接效應為0.106、中介間接效應為0.011,并且通過了顯著性檢驗。說明存在著由行政級別→政府權力職能→城市經濟密度、行政級別→政府財政能力→城市經濟密度以上兩條影響路徑。研究分析結果驗證了理論分析及研究假設H1。

(四)城市規模的門檻效應分析

表2實證檢驗回歸結果表明城市規模對城市經濟密度起到正N型作用,說明在一定區間的城市規模對城市經濟密度起到負向作用。本研究進一步運用門檻效應模型對城市規模的結構變化點進行判斷。本研究運用面板數據門檻模型對式(2)進行改寫:

LnDensityit=α0+δ1LnEXP(SCAit<γ1)+δ2LnEXP(γ1

δ3LnEXP(SCAit>γ2)+βicontorl+yeart+idi+uit

(7)

LnEXP為城市財政支出,由于城市的財政支出水平在極大程度上取決于其客觀規模大小,因此本研究選用城市財政支出水平作為城市規模的門檻變量進行識別檢驗。研究通過結合城市財政支出與城市規模之間的關系構建式(7),即城市規模處在不同大小時,會對城市財政支出與城市經濟密度之間的關系產生影響。研究對門檻效應進行自抽樣檢驗進一步對城市規模存在的結果變化點個數進行確定。結果見表6。

表6 門檻效應檢驗

通過表6分析可以看到在800次自抽樣門檻效應檢驗下城市規模在單個門檻、雙重門檻下保持顯著,在三重門檻檢驗中不顯著,說明城市規模存在兩個結構變化點,進一步對研究假設進行了驗證。研究進一步建立城市規模雙門檻效應的虛擬變量并與城市規模(LnSCAit)進行交乘,以進一步檢驗在不同區間段內城市規模的作用。結果見表7。

通過表7可以看到在城市規模未到達第一門檻值之前,城市規模與城市經濟密度之間呈現顯著的正向關系。在城市規模處在第一門檻、第二門檻值之間,城市規模與城市經濟密度之間呈現顯著的負向關系。在城市規模超過第二門檻值之后,城市規模對城市經濟密度再次回到正向作用,但是其作用系數較小。所得到的門檻估計,第一門檻值為47萬人,第二門檻值為105萬人。本研究通過門檻效應模型進一步對城市規模與城市經濟密度之間的正N型作用進行了驗證,得到了城市規模正N型作用的兩個結構變化點,并發現城市規模與城市經濟密度之間在第一門檻值之前作用能力較強,在跨過第二門檻值之后雖然起到正向作用,但其作用能力出現了下降。

表7 雙門檻效應回歸結果

研究進一步對2017年我國城市市轄區人口規模的分布區間展開統計(9)具體結果受到篇幅限制省略,感興趣讀者可向作者索要。。通過統計發現門檻模型所得到的47萬人、105萬人的城市規模門檻區間反映出我國小城鎮、中小型城市、大中型城市三類處于不同階段城市的發展特征。其中,大中型城市、小城鎮都顯現出顯著的集聚效應所帶來的經濟密度提升,而中小型城市由于其人口規模增加與城市空間布局之間存在著的不協調、城市政府治理水平的欠缺導致其城市規模擴大并未帶來經濟密度的提升。這一結果也符合理論分析中所提出的:城市規模擴大對城市經濟密度提升產生顯著作用,城市規模所帶來的負面效應主要是由于政府區域治理與經濟發展水平之間不協調所導致的。

四、研究發現與討論

通過對我國行政區劃設置對城市經濟密度的影響研究,所得實證結果對研究假設H1、H2進行了驗證。實證回歸及異質性分析結果表明城市幅員范圍擴大將抑制城市經濟密度提升,而隨著高質量城鎮化與城市規模擴大,這一負向作用將逐漸消解。下面針對所得到的研究發現展開進一步的總結及分析。

第一,行政級別對城市經濟密度具備顯著推動作用,行政級別對城市經濟密度的推動作用主要通過政府權力職能、財政能力兩個維度得以實現。我國區域經濟發展中滲透著強烈的政府行為作用,進一步理解及運用我國特色行政區經濟模式下政府作用對于新時代形成區域協調發展、推動國家治理體系和治理能力的現代化具有重要意義。由于行政級別的制度設計直接決定著城市政府的權力職能(管轄范圍)、財政能力(政策實施),更高行政級別的城市無論是在基礎設施建設、公共服務供給、資源集聚及調配能力,亦或是在政策實施靈活性、人力資本水平、政府治理能力等方面都更具備優勢,進而不僅能夠形成更高效的集聚效應,推動城市經濟密度提升,還能夠有效處理隨著城市規模擴大所導致的承載壓力、環境問題、社會矛盾,避免城市規模增大過程中出現的負面效應。因此,固然行政級別的制度設計作為國家的重要政治體制結構,基本保持穩定,但研究對行政級別與城市經濟密度之間顯著關聯的發現,一方面說明我國行政區劃當中的梯度設計在極大程度上決定了區域的結構體系布局,通過進一步優化市縣的行政區劃的級別設計能夠有效推動區域的等級結構體系;另一方面,對行政級別與城市經濟密度之間影響路徑的研究也說明通過進一步調整各城市的管轄范圍(縣區數量)及靈活的財政體系能夠有效增強城市的經濟發展活力。

第二,城市規模與城市經濟密度之間呈現出正N型關系,當市轄區人口規模處于47萬～105萬人時,由于政府治理與城市規模擴大之間的不協調,城市規模對城市經濟密度顯現出抑制作用。區域經濟學中關于城市規模報酬邊際遞減理論認為城市規模不斷擴大會引發城市的擁擠、污染、社會矛盾、成本上升,進而使城市出現“大城市病”,進入集聚不經濟的發展階段。但以陸銘為代表的中國城市經濟學者關注到城市發展過程中的政府作用問題,建立起空間政治經濟學的分析框架,提出城市規模的集聚不經濟現象實際上是在規模擴大過程中政府治理能力欠佳、基礎設施與公共服務供給不足導致的,通過強化完善城市的相關建設及制度設計可以緩解甚至消除集聚不經濟的負面影響。本研究將傳統區域經濟學理論與空間政治經濟學相結合,從理論與實證兩個維度論證了城市規模對城市經濟密度存在著正N型的作用關系,當城市處于由小城鎮向中小型城市發展的階段時,城市規模呈現出負向作用。研究發現說明當前我國中小型城市的規模效應與城市政府治理能力之間存在著不協調,在小城鎮向中小型城市轉變的過程中,人口規?？焖僭黾佣鞘械幕A設施建設、公共服務供給以及政府的治理能力都存在著不足,導致城市規模擴大呈現出諸多負向效應,抑制了聚集效應的發展。而我國的大中型城市由于具備較好的基礎設施、完善的公共服務供給體系以及較高的政府治理水平,城市規模對城市經濟密度具有正向推動作用。

第三,幅員范圍對城市經濟密度呈現顯著的負向作用。本研究在理論分析部分提出城市幅員范圍擴張對城市經濟密度的影響受其擴張狀態的影響,進一步的實證分析發現城市幅員范圍擴大將抑制城市經濟密度提升,而隨著高質量城鎮化與城市規模擴大,這一負向作用將逐漸消解。研究驗證了合理適度的城市擴張有利于調節城市的空間布局及承載壓力,符合城市發展的客觀需要。但目前我國城市普遍存在著盲目擴張、土地城鎮化快于人口城鎮化的現象,導致幅員范圍擴大會劣化城市經濟密度。實證分析部分發現城鎮化水平較低、城市規模較小城市的城市幅員范圍對城市經濟密度顯現出顯著的負向作用,說明目前我國城市普遍存在著的建設用地擴張并不能夠有效推動經濟密度的提升,政府為尋求短期經濟效應而展開的盲目擴張、土地財政、重復建設在極大程度上“稀釋”了城市發展的集聚效應[36]。因此,我國行政區劃設置過程中應當注重保持城市幅員范圍擴張與人口規模的一致性,提升土地的利用效率,通過縮減和控制欠發達地區的建設用地供給以倒逼其城市內部空間布局的優化,形成城市發展的高效集聚。

五、政策建議

關于行政區劃設置對城市經濟密度影響的研究發現,對于中央及各級政府進行行政區劃設置調整、優化土地資源配置、建設緊湊型地區空間布局結構、協調行政區與經濟區發展、政府區域治理現代化提供了重要的理論與實證參考。本研究提出以下通過行政區劃設置工作提升城市經濟密度的政策建議。

第一,重視行政級別與城市經濟發展之間的匹配關系,協調二者關系以促進區域及城市的經濟社會發展。通過對地區資源配置的進一步高效利用以及創造相應的政策環境實現對現有經濟密度較低地區的改善提升。一方面應當著眼長遠發展展開行政區劃的設置工作,厘清行政級別制度在我國行政區經濟模式下對區域空間結構體系的作用。另一方面應當將行政級別的制度設計與城市群發展目標相結合,充分利用政府作用推動我國以中心城市和城市群為主要空間形式的區域協調發展新機制構建。

第二,改革完善城市規?？刂频捏w制機制,通過政府管理體制的科學化、合理化優化城市發展中出現的規模不經濟問題。一方面利用城市的規模集聚效應推動城市發展及政策的有效落實,政府要根據地區發展形勢,有規劃地擴大城市人口規模,構建梯度化的人口規模分布結構。另一方面也要避免城市人口過度增加導致的承載力危機。對城市規?？刂频墓ぷ鞑粩鄡灮毣?促進城市的規模分布與行政級別之間的協調統一。通過城市規模的科學規劃實現城市間發展差距的逐步縮小,有效進行城市空間資源的利用,提升城市經濟密度。

第三,從國家戰略層面和頂層設計角度推進城市幅員范圍的規劃設計,充分優化城市空間布局,實現高效集聚。研究發現幅員范圍擴大對城市經濟密度起到負向作用。為消除目前我國城市建設用地面積的盲目擴張對經濟發展帶來的負面效應,政府應當著眼于城市經濟發展的長期效應。一方面應當積極進行制度創新,開展廣泛的試點工作,協調處于不同發展階段城市的建設用地供給制度設計,協調經濟發展與行政區之間的關系,實現各地區各城市的高效集聚。另一方面應當從頂層設計的角度對各地區的戰略定位進行研判,建立系統科學的城市范圍擴張的審核制度,通過行政區劃制度推動國家及地區更加科學、合理、有序、穩定地發展。