縣域 “放管服”改革優化路徑探討

曾育芳　方伶俐

[摘要]? “放管服”改革的實質是行政管理體制改革，通過發揮市場的決定性作用和更好地發揮政府的引導作用，推動市場經濟發展?？h域作為“放管服”改革的主陣地，近年在“放”“管”“服”三方面開展了實踐探索，一定程度上推動了政府職能的轉變，優化了縣域營商環境，促進了縣域經濟社會的快速發展，但是仍然存在一些問題，一定程度上制約了縣域“放管服”改革的進一步深化。要從問題導向出發，解決制約縣域政務環境進一步優化的現實問題，同時也要以群眾的需求作為“放管服”改革不斷優化的方向。

[關鍵詞]? 縣域經濟；“放管服”改革；營商環境

[作者單位]? 湖北大學公共管理學院

黨的十八大以來，“放管服”改革在各個層面廣泛且深入推進，改革舉措不斷增多，改革力度不斷加大，改革范圍逐漸擴大?！胺殴芊备母锏膶嵸|是行政管理體制改革，通過調整政府與市場關系，發揮市場在資源配置中的決定性作用，使行政管理體制更好適應于社會主義市場經濟的發展，推動國家治理能力現代化。對于縣域政府來說，“放管服”改革是優化營商環境的有力抓手，通過改革能夠有效推動政府從管理職能為主轉向服務職能為主，以便捷、貼心的服務為市場主體的發展掃清障礙，推動縣域經濟健康發展。

縣域“放管服”改革實踐與成效

積極貫徹簡政放權，推動審批效率提速。一是各縣級政府積極落實“三集中、三到位”政策，將涉及民生的審批職能部門、審批事項幾乎都入駐政務服務中心，實行“一站式”服務，積極推進“一窗受理、內部流轉”。同時進一步精簡各項辦理手續、縮減辦理時間、優化辦理流程，變過去的串聯審批為并聯審批，大大縮減了辦理時限，提高了審批效率。二是通過行政審批制度改革，削減了大量行政審批事項、取消各類非行政性審批事項。同時進一步編制行政審批清單和推出“最多跑一次”清單，實現審批清單之外無審批，推進審批規范化、標準化。三是大力推行商事制度改革，為企業謀便利，激發經濟的活力。深化“先照后證”改革，實行“一照一碼，多證合一”的模式，推行電子證照，實行跨部門互認；推行容缺受理、告知承諾制，大大降低市場的準入門檻；在資金方面，全面落實減稅降費政策，做好穩崗紓企的工作；為小微企業和金融機構牽線搭橋，解決其資金不足、運行受阻的困難，通過擴寬市場主體融資渠道，解決融資貴、融資難的問題，真正為企業主體的發展掃清障礙。

積極創新監管方式，消除監管真空地帶。一是改革監管方式，通過事中事后監管，消除監管真空。同時，實行“雙隨機、一公開”的監管模式，以隨機抽取檢查人員和被檢查企業的方式，實現監管的公平與高效；構建以信用為核心的監管機制，推動“一處失信，處處受限”的失信懲戒機制。二是打造綜合執法隊伍。整合縣域內的執法隊伍、執法資源，通過精簡隊伍，打造高效、全能的執法機構。三是根據企業主體性質，進行分級分類監管?；谄髽I的信用信息，對企業進行等級劃分，實行分級監管，減少對信用高的企業主體的監管頻率，加強對信用低的企業主體進行監管的頻次；運用“互聯網+監管”的方式，整合監管數據，進行監管的實時監測，提高監管的效能。

扎實推進“一網通辦”，助力政務服務標準化、便捷化。一是貫徹落實“互聯網+政務服務”的政策。各縣級政府都創建了各自的網上政務服務平臺，扎扎實實推進“一網通辦”。在此基礎上，投放了相應的政務服務自助辦理機器，提供24小時服務，進一步暢通群眾的辦理渠道。二是構建清單管理制度，規范政務服務。通過編制權力清單、責任清單、收費清單、服務清單，拉起政務服務一張網，既便利群眾也規范了自身的權力運作，將自身的責任置于制度的約束中。同時，通過編制相應的辦事流程和在大廳內部設置咨詢引導人員，進一步推動政務服務規范化、標準化。三是建立政務服務監管機制。部門內部建立監管評價機制，對辦理人員的工作進行監管考核。同時，通過12345服務熱線或政務大廳投訴渠道對工作人員的業務水平和服務態度進行評價，進一步完善政務平臺“好差評”制度，從制度上改變以前“門難進、臉難看、事難辦”的局面。

縣域“放管服”改革中存在的問題

縣域事權承接能力不足。放權賦能是“放管服”改革的重要環節，不僅包含向社會和市場放權，還包括上級對下級放權?；鶎拥某薪幽芰娙鯇τ诜艡嗟馁|量有著至關重要的影響。目前，在縣域層面普遍存在著對上級下放的權力“接不住、接不好”的問題。首先是技術水平不足，難以滿足下放事項的技術要求。與市級層面相比，縣級的互聯網技術水平較為落后，導致相關審批事項下放之后，縣級政府不能很好地進行承接。其次是縣級層面的工作人員編制和能力相對不足?？h級層面由于人員編制不足，往往出現一人多職、一崗多責等現象，而工作人員自身精力有限，無法兼顧到所有崗位的職責。最后是資金不足難以對承接提供支撐?？h級政府大多財政吃緊，往往出現有事權無財權的現象，導致承接能力不足。

忽視“管”對“放”的支撐作用，導致監管不足。簡政放權的關鍵在于監管，有效的監管能很好地解決 “一放就亂、一亂就收、一收就死”的問題。在行政審批制度改革中，縣級層面依然存在輕監管的問題，形成了“寬進寬管”的局面?？h級層面對于“放管服”改革的理念認識不到位?？h級政府工作人員大多缺乏對“放管服”改革理念的深入理解，只意識到了簡政放權的重要性，卻忽視了監管的保障作用，導致“放管結合”并未實現很好地銜接。在實際監管過程中，各部門之間依然存在監管信息不暢通等問題，各部門監管信息未進行聯通，“聯合懲戒”機制形同虛設。信用體系不完善?？h域層面對于信用體系構建不重視，很多縣域未建立專門的渠道公示信用信息，信用信息公開碎片化、未成體系，且公開不全面、不及時的問題屢見不鮮，很難發揮信用監管的功效。

政務服務便捷化水平低下，無法滿足縣域發展的需要?！胺殴芊备母锏穆淠_點在于構建更加便捷高效的服務型政府，以更高效和高質量的服務，提升群眾的獲得感。部門之間還存在信息孤島。每個部門在辦理業務過程中都有專門的系統，而且系統之間的數據未實現聯通，數據壁壘問題在縣域范圍內普遍存在。便民服務權限未完全下放。很多涉及民生類的辦理權限并未下放，鄉鎮政務服務點所能辦理的業務少之又少。傾向于“端菜式”服務。官本位思想仍然根深蒂固，“端菜式”服務代替了企業和群眾“點菜式”服務，沒有從企業和群眾的實際需要出發提供相對應的服務，自然談不上從根本上解決問題。

縣域“放管服”改革優化路徑建議

切實提高縣域的事權承接能力。加大對技術設施的投資力度，提高縣域技術承接能力?？h級政府針對下放的技術事項，要積極與上級進行溝通，了解事項的技術要求，及時進行技術設備的購置和技術平臺的建設，提高縣域層面的技術水平，通過技術變革推動政務服務便捷化，滿足群眾的辦理要求。

一是推進靈活用人機制和培訓考核機制，解決人員編制和能力不足的問題。首先，通過實行靈活用人機制，解決人員編制的問題。其次，在人員能力問題方面，實行上崗前培訓制度，同時要暢通市縣之間的溝通渠道，進行經驗交流和學習，扎扎實實提高承接能力。

二是加大資金保障。上級政府對事項的下放不僅是上下級之間職能的調整，而且還包括支撐職能運行物質方面的調整。在實踐中，針對事權和財權之間的不對等，縣級政府要積極與上級政府進行溝通，將情況如實反饋給上級政府，讓上級充分知曉制約承接能力不足的原因，及時將財權下放。

加強縣域層面的監管，提高監管對改革的保障作用。加強基層工作人員對“放管服”改革理念的認識。組織“放管服”改革教育學習，使工作人員認識到“放管服”改革是一個整體，“放”“管”“服”一個都不能落下?！胺殴芊备母镆浴肮堋睘榛A推動“放”的深化，只有監管到位，簡政放權才能夠真正為群眾提供便利，保障社會秩序的正常運轉。

一是構建縣級信用平臺，充分發揮聯合懲戒機制效用。首先，打破制約縣域的技術瓶頸，建立縣域層面的信用平臺。在信用平臺運行的過程中，及時更新信用信息，保證信息的全面、準確。其次，利用政府網站、公眾號等平臺對信用平臺進行推廣，借助輿論壓力推動企業規范日常經營活動。最后，在構建縣域信用平臺的基礎上，要推動縣級平臺與全國信用平臺互聯互通，加強信息之間的聯動性。

二是推動監管信息暢通，促進監管的高效。暢通監管部門與審批部門之間的溝通渠道，推動審批、監管信息雙向流通，真正發揮聯合監管的實質效用。針對綜合執法隊伍，首先要健全隊伍內部的協調機制，從制度上確定監管職責。其次要加強對執法人員的崗前培訓，尤其是涉及食品安全、環境保護類別執法人員的培訓，通過上崗前的系統學習，提高執法人員的技能水平。最后要推動監管過程全記錄制度化，及時公布監管結果，防止隨意執法、徇私執法等行為出現。

線上線下融合發展，推動政務服務滿足多樣化需求。政府各部門之間要打破數據壁壘，解決部門分制的局面。借鑒省市層面打破部門分制的典型做法，通過破除技術瓶頸，整合部門內部辦理系統，建立部門內部的一體化政務平臺。通過推動部門之間辦理的一體化，實現數據的互聯互通，真正實現一站式服務。

一是形成縣、鎮、鄉三級服務聯動機制?？h域要將社區、鄉、鎮高頻辦理事項的權限下放，推動“就近辦”落到實處。對于權限不能下放的公共服務事項，可以采取“幫辦代辦”機制，真正解決民之所需。此外，為保證權力下放的有效性，在權限下放的同時，要對基層干部的業務能力進行培訓，提高辦事效率和質量。

二是加強政務服務的規范化、標準化建設。首先，要推動政務服務辦理流程制度化。其次，將辦理事項所涉及的流程以簡單易懂的流程圖形式在政務大廳和網站上予以公布，同時要注明辦理的時限。此外，政務服務的提供要以群眾需求為導向，暢通政府與群眾的溝通渠道，充分聽取民意，以“點菜式”服務代替“端菜式”服務，真正以群眾的需要為服務方向。

促進縣域層面“跨省通辦”便利化。我國是人口流動大國，縣域人口流動數量占全國人口流動總量的絕大多數。流動人口面臨著業務辦理需要多頭跑、來回跑的難題，辦理時間長、成本高等問題隨之產生。對此，縣級政務服務大廳可設置“跨省通辦”窗口，為市場主體和流動人口提供更加便捷的服務。如今，全國一體化政務服務平臺的建立在很大程度上解決了區域之間數據和業務分散的局面?；诖?，各縣域要以全國一體化政務服務平臺為樞紐，設立“跨省通辦”窗口，落實涉及民生高頻事項“跨省通辦”的政策，大力推廣網上“跨省通辦”業務。同時，要加強對“跨省通辦”窗口工作人員的培訓，提升技能水平，以更好地提供便捷服務。