中外產品召回制度的比較研究

過浩宇?鄧琦

摘要：產品召回制度是保障產品質量和消費安全的重要措施和途徑，相對于歐美等國家和地區長期應用和實踐，我國在產品召回制度建設上還存在一定的差距。本文通過對美國、日本、歐盟的產品召回制度的立法體系、管理體制、風險監測體系的比較分析，研究和總結其特點與經驗，并結合我國產品召回制度的實際，從中獲取完善我國產品召回制度的方向和啟示。

關鍵詞：產品召回制度 立法 管理 風險監測

A Comparative Study of the Recall Systems for Domestic and Foreign Products

Guo Haoyu， Deng Qi （Defective Product Recall Service Center of the Administration for Market Regulation of Hunan Province）

Abstract：? The product recall system is an important measure and way to ensure product quality and consumer safety. Compared with the long-term application and practice in Europe， the United States and other countries， there is still a significant gap in the construction of the product recall system in China. Through the comparative analysis of the legislative system， management system and risk monitoring system of the product recall system in the United States， Japan and the European Union， this paper studies and summarizes their characteristics and experience， and combines the product recall system in China to obtain and provide institutional direction and inspiration to the Chinese product recall system.

Key words：? product recall system， legislation， management， risk monitoring

0 引言

缺陷產品召回制度是指產品的生產者、進口者或銷售者在得知其生產、進口或銷售的產品可能存在危害消費者人身健康安全的缺陷時，依法向有關政府主管部門報告，并及時通知消費者，從市場上和消費者手中收回該缺陷產品，并對其采取修理、更換或退賠等合理措施的一種制度[1]。這項制度起源于20世紀60年代的美國，實踐后取得很好的效果，不僅直接減少了產品缺陷傷害，而且促進了產品質量的提升。隨后，日本和歐洲的工業發達國家競相效仿，逐步建立并完善自己的產品安全的法律體系，實行缺陷產品召回制度。2004年，我國發布了《缺陷汽車產品召回管理規定》，標志著我國缺陷產品召回制度正式建立。經過十多年建設，我國產品召回制度從無到有，逐步健全和完善。據統計，截至2021年底，我國累計發布汽車召回2 423起，

涉及召回汽車9 130萬輛；累計通報消費品召回3 061次，涉及召回消費品7 262萬件?？梢哉f，我國缺陷產品召回制度起步雖晚，但發展很快，進步與成效明顯。同時也要看到，產品召回制度在我國還是新生事物，相較于國外早在半個多世紀前就開展的研究和實踐，我國產品召回制度還有許多方面需要學習和完善。本文從產品召回制度實施時間、健全程度，以及與我國經貿關系的角度考量，選擇美國、日本、歐盟的產品召回制度進行分析比較，并從中獲得有益啟示。

1 中外產品召回制度

1.1 美國的產品召回制度

美國是世界上最早實行缺陷產品召回制度的國家。1966年，美國在制定《國家交通與機動車安全法》中就明確規定汽車制造商有義務召回缺陷汽車，開創了產品召回制度的先例。美國在產品召回方面頒布了諸多法律，有多個政府部門分別負責不同類別的產品召回，其中以消費品安全委員會（CPSC）層級最高，管轄的產品種類達15 000種。根據各自管轄領域的不同，美國各召回監管機構都制定了自己的召回規則，但具體內容大同小異，其中CPSC的召回規則最為詳細和全面。CPSC 規定的召回程序分為一般程序和簡易程序；召回形式分為主動召回和強制召回[2]。美國作為創立產品召回制度的國家，其早在半個多世紀前就開展了產品安全監管的實踐，開創了一套行之有效的模式，獲得不少有益經驗，是各國學習和引用產品召回制度的首選樣本。

1.2 日本的產品召回制度

日本政府自20世紀50年代開始構建缺陷產品召回管理的法律體系和制度框架，使日本成為緊隨美國之后最早實施產品召回制度的國家之一。日本在1968年制定的《消費者保護基本法》就明確要求企業召回缺陷商品以及收集和發布相關信息，并針對不同的產品制定產品安全法律。目前日本有三個政府部門負責監管產品安全和召回事務，其中產業經濟省負責的產品類別最多，除生活消費品、家用電器、家具、紡織品之外，還監管燃器灶具的召回事務。在召回程序上，根據傷害風險高低采取不同的召回程序，在召回形式上分為命令召回和自主召回兩種。作為東亞近鄰的日本，其健全的召回管理法律體系，完備的質量監管模式，以及在產品召回方面極具特色的做法是我國產品召回制度的重要參考。

1.3 歐盟的產品召回制度

歐盟對缺陷產品實行預警與監測，采取成員國之間不安全產品快速信息交換機制，在歐盟快速信息交換系統中將產品召回分為食品類和非食品類，即食品和飼料類快速預警系統（RASFF）和非食品類消費品快速預警系統（RAPEX）。加入產品不安全快速信息交換系統的既包括歐盟成員國家，也有冰島、挪威、瑞士等歐洲自由貿易區國家。歐盟產品質量安全的指令與法規在成員國中強制執行，各成員國可直接使用或轉化為本國法律執行。歐盟提供的《召回整改措施指南》中召回程序分為危險產品發現、信息通報、風險評估、產品召回四個步驟；召回方式有強制召回和自愿召回兩種[3]。歐盟作為經濟、政治的共同體，其產品安全監管的策略是制定統一的安全規范與標準，依靠高效的安全風險快速預警系統，協調各成員國的一致行動，共同維護歐洲市場產品的整體安全。

1.4 我國的產品召回制度

我國在2004年引入產品召回制度以后，一直不斷致力于健全和完善制度體系，目前已將召回管理的產品由最初的汽車逐步向食品、藥品、醫療器械以及消費品等擴展和覆蓋。我國產品召回管理職能主要集中在國家市場監管系統，涉及的產品包括汽車、消費品、食品、藥品、醫療器械等。產品召回的專門法規有《缺陷汽車產品召回管理條例》，部門規章有《消費品召回暫行規定》《食品召回管理辦法》等。我國產品召回形式分為主動召回和責令召回兩種。我國產品召回工作起步較晚，目前正處于不斷完善和加強階段。近年來，隨著生產規模不斷擴大，產品品種日益豐富，我國在產品安全與召回管理上與時俱進地推出一系列新政策和舉措，不斷增強產品安全的制度體系和機制建設。

2 產品召回制度比較

2.1 立法層面的比較

美國是從法律層面來構建產品召回制度的，而非以法規的形式。如CPSC執行的法律就有《消費品安全法》（CPSA）、《易燃紡織品法》（FFA）、《聯邦危險品法》（FHSA）、《冰箱安全法》（RSA）、《預防兒童汽油燒傷法》（CGCPA）、《維吉尼亞·格雷姆·貝克游泳池及水療中心安全法》（VGB Act）等，而《聯邦肉產品檢驗法》（FMIA）、《禽產品檢驗法》（PPIA）、《食品、藥品及化妝品法》（FDCA）則適用于食品和藥品召回?？偨Y美國產品召回制度法律體系的特點：一是立法層級高；二是法律規定非常詳盡。

日本按其分級立法的模式建立產品召回法律體系，由基本法與專門法、施行令、施行規則多級構建而成。以《消費者保護基本法》為基礎，日本相繼頒布了《生活消費品安全法》《電器與材料安全法》《家庭用品質量標簽法》等系列關于產品安全的專門法。施行令有《道路運輸車輛法施行令》等，施行規則有《電氣用品安全法施行規則》等。概括日本產品召回法律體系的特點：一是立法層級較高；二是法律體系配套較為完善；三是立法內容覆蓋較為全面；四是實施規則指導性強。

歐盟產品召回法律體系由一般法與特殊法構成。一般法包括《通用產品安全指令》（2001/95/EC，簡稱 GPSD）、《缺陷產品責任指令》（85/374/EEC）等。以一般法為基礎，歐盟制定了一系列特殊法，如《玩具安全指令》（2009/48/EC）、《低壓電器指令》（2006/95/EC，簡稱LVD）等，其中與汽車產品相關的特殊法就超過70項。適用原則為特殊法優于一般法，但特殊法未覆蓋的產品，其安全技術要求則以GPSD為依據。同時歐盟以法規引用標準的模式管理產品安全，歐盟指令中就引用大量歐盟標準，僅LVD引用的歐盟標準就達760余項[4]。歸納歐盟產品召回法律體系的特點：一是特殊法與一般法互補性強；二是立法原則既體現統一又兼顧個性；三是充分發揮標準的規范與協調的作用。

比較我國與美國、日本、歐盟在產品召回立法方面的差異，美國在產品召回監管上采取詳盡立法，力求將存在安全風險的產品和場景盡可能覆蓋，以及日本由上至下多級構建法律體系的做法很有借鑒意義。同時歐委會在統籌產品安全監管中，以統一健康、安全、環境等核心要求為前提，兼顧各成員國和市場主體的個性需求，以及在產品安全法規中大量引用標準，發揮標準在規范和協調的作用，也為我國質量監管法制建設開闊了思路。

2.2 召回管理體系的比較

美國CPSC為獨立的聯邦政府機構，工作直接向總統和國會報告。汽車產品召回由交通部所屬國家公路交通安全管理局（NHTSA）負責；衛生健康部所屬的食品藥品管理局（FDA）負責食品、藥品、化妝品、醫藥儀器及生物制品的召回；農業部所屬的食品安全檢驗局（FSIS）負責肉、蛋、家禽產品的召回；美國環保署、海防警衛隊則分別對有缺陷的農藥和娛樂船、艇及配套產品負責召回。概括美國產品召回管理體系的特點：一是主要召回管理機構層級高；二是機構職責分工上注重專業性；三是監管上幾乎涵蓋所有產品類別。

日本針對不同的產品，設置了專門的召回事務主管部門。產業經濟省設立獨立行政法人產品評估技術研究所（NITE），作為其產品召回管理的技術支撐；國土交通省負責汽車召回事務，根據《獨立行政法人交通安全環境研究所法》成立獨立行政法人交通安全環境研究所，負責汽車召回技術驗證業務；而食品、食品接觸材料、藥品、化妝品、醫療器械的召回事務由厚生勞動省負責?？偨Y日本召回管理體系的特點：一是機構職能設置既有分工又相對集中；二是產品召回管理多采用行政加技術的二元模式。

歐盟產品召回的管理機構分為兩個層級，歐委會負責產品安全的管理機構主要有企業與工業總司（簡稱DG ENTR）、健康與消費者保護總司（簡稱DG SANCO），以及各成員國依據指令設立的產品質量監管機構和海關。其中DG ENTR負責為歐盟制定與實施產品安全管理相關工作；DG SANCO負責開展與消費者保護相關的消費品立法和實施管理；各成員國相關監管機構依據GPSD及相關法律法規履行相應職能。歸納歐盟產品召回管理體系的特點：一是歐盟產品安全監管部門與各成員國主管機構各司其職，目標一致；二是建立了快速高效的協調與聯合機制。

比較我國與美國、日本、歐盟的產品召回管理體系，其中，美國高規格設立消費者安全保護機構的做法值得關注，日本在各主管召回事務的政府部門下增設法定召回技術機構，以行政加技術的二元模式來管理產品安全的經驗極具借鑒意義。另外，不同于美國將產品召回監管分散授權多個部門的模式，日本是把管理權相對集中在政府的三個部門，在考慮工作專業性的同時注重了行政效能。歐盟運用信息通報系統對產品安全進行快速高效的預警和監測，在保證消費者權益的同時，統籌和協調了各方訴求與利益，為在遵循市場經濟運行規律原則下開展產品安全監管提供了參考。

2.3 產品風險監測體系的比較

美國是全球最早開展產品風險與傷害監測的國家，也建立了全球第一個國家電子傷害監測系統（NEISS）。美國法律規定，產品傷害監測工作由CPSC負責，為此CPSC構建了多渠道的數據來源，包括“傷害和潛在的傷害事故數據庫”（IPII）、“深入調查數據”（INDP）以及死亡證明數據庫、全國消費者傷害評估、全國燒傷中心數據、全國火災事件報告系統、購買零售商以及港口的產品樣本等，每年NEISS數據采集量多達40萬條?；跀祿霤PSC協同多部門聯合發布研究報告，推動消費者保護制度的發展和完善，通過強大的產品安全評估能力，制定有針對性的傷害預防措施[5]。該系統為企業改進產品安全設計、提高產品安全標準，以及開展消費者教育、發布產品傷害預警、實施產品召回等提供技術支撐?？偨Y美國產品風險與傷害監測體系的特點：一是監測工作有高階法律依據；二是采集經費和人員有保障；三是注重傷害數據庫的綜合利用。

日本收集產品傷害信息并進行調查的機構有兩個：NITE主要面向消費者、制造商和經銷商、地方公共團體、行業協會、新聞媒體、警察署、消防署、醫院等收集消費品事故信息，負責對消費品事故信息實施監測和調查；國民消費生活中心（NCAC）與全國490個地方消費者中心合作，負責收集非重大產品事故信息，收集包括消費者反饋意見、調查研究消費者問題、開展比較實驗、提供商品危害與合理選購商品的信息等，同時日本在各地建有“全國消費生活資訊網絡系統”（PIO-NET）收集消費者投訴、咨詢等信息。為追蹤事故原因，規避潛在傷害，日本還建有類似于美國的產品安全事故統計的系統，采集全國樣本醫院急診室產品傷害數據、監測和調查附加數據，確保專家能對消費品關聯傷害及時評估。歸納日本產品安全監測和風險預防的特點：一是機構分工合作；二是NCAC廣泛的覆蓋面。

歐盟產品傷害監測與預防干預已開展了30余年，建有“歐洲家庭和休閑事故監測系統”（EHLASS），收集成員國的家庭和休閑事故數據，特別是發生事故的數據，包括醫院或其急診科就診數據，后來發展成傷害監測系統（ISS）以及傷害數據庫（IDB）。依托ISS系統和IDB數據庫，歐盟每年發布歐洲傷害報告，利用IDB的傷害數據開展相關產品風險評估。歐盟在每個成員國設立了RASFF與RAPEX的聯絡點，將本國發現存在嚴重安全風險的產品信息迅速傳達給歐委會和其他成員國，防止在一個國家發現的危險產品流入到其他國家消費者手中。歐委會協調各成員國采取統一的監管和執法行動，保障歐洲市場產品的整體安全。綜合歐盟產品傷害監測與預防體系的特點：一是監測以標準作后盾；二是建立在多國渠道上的監測系統，對風險與傷害的識別、分析、處置能力要求更強大。

比較我國與美國、日本與歐盟產品風險與傷害監測預防的理念和舉措，雖然形式上大同小異，但具體做法和效果上仍然存在著一定的差異。其中，美國NEISS由專人負責采集和審核樣本數據，并建立以IPII為基礎的風險評估與傷害預防干預機制，很具實際指導意義。日本按傷害程度分類歸口不同收集機構，并在全國設立NCAC直接面向公眾消費者，不僅能及時收集產品安全信息，而且在產品傷害發生時能盡早介入和提供幫助，非常值得學習和借鑒。歐盟建立的RASFF與RAPEX，用以協調和統一各成員國產品安全監管行動，以及快速通報和預警產品風險，也極具研究和參考價值。

3 啟示

3.1 完善產品召回立法建設

目前，我國除汽車產品召回有條例外，無論食品、藥品、醫療器材還是消費品的產品召回的立法都只是部門規章。法律層級低，無法對其他部門產生法律效力，產品召回管理權威性和法律約束力都受到影響，因此迫切需要提高我國產品召回管理的立法層級，出臺法律層面的產品召回管理“法”或針對不同產品類別的專門“條例”，增強召回管理的法律約束力，更好地保護消費者安全。在提高產品召回法律層級的同時我國還要完善法律體系，構建由基本法、專門法、實施條例、部門規章等組成的嚴密、完善的召回管理法律體系，并且隨著形勢的發展不斷完善，為召回管理工作提供堅強有力的法制保證。

3.2 健全召回監管體系

相對于美國以高規格設立政府機構總攬消費者安全保護事務，以及日本和歐盟在政府機構中設立專門的司局主管，我國目前將召回管理的主要工作歸口于國家市場監督管理總局的司局職能中，并未設立專門的政府機構和獨立部門管理，工作一直影響有限，社會參與度不高。因此，健全我國產品召回監管體系，建議設立國家層面的獨立主管機構以統籌主導召回工作，并在各地設立分支機構，在全國形成一個比較完善的召回系統，以對產品召回全過程實施閉環管理。另外，日本在政府召回管理機構中另設法定的召回技術機構，以行政加技術的二元模式來管理產品安全和召回的做法也值得借鑒。

3.3 完善產品風險預警系統

我國雖在2007年已開展產品傷害監測工作的試點，但相對于國外產品傷害監測與風險預防的長期實踐，還有諸多不足。首先，迫切需要建立全國統一的產品風險預警平臺；其次，針對傷害監測樣本數據不足的問題，要擴充樣本醫院數量，合理布局，提高覆蓋面和代表性，并安排專項資金和專人從事數據采集工作，確保采集持續穩定和數據質量；同時，要拓寬產品風險信息采集渠道，將存在于消費者、學校、公安、消防、法醫中心、新聞媒體等渠道中的產品傷害信息，以及生產者、檢測機構的產品風險信息全面匯集；再次，要運用預警平臺及時組織風險評估、及時通報產品風險、及時發布消費預警；最后，還要做好傷害數據庫的綜合利用，對公眾開放，方便消費者查詢，幫助企業改進設計和提升產品質量，并以此開展多部門合作，共同提升產品風險與傷害預防能力。

3.4 完善產品召回標準體系

標準在產品召回管理工作中有著極其重要的作用，一方面標準是監管部門開展產品召回工作的技術支撐，另一方面又是企業進行生產與管理，以及提高產品質量的重要參考，同時標準還是保護消費者合法權益的有力依據。歐盟的產品安全指令和法規引用大量標準，以總體安全要求加具體安全要求的模式，規范產品質量安全。國內權威研究機構提出我國產品召回標準體系由通用基礎標準、缺陷產品召回、產品質量擔保三個層面的標準構成[6]。而目前我國產品召回國家標準發布不足十項，標準制定嚴重滯后于實際工作需要，大量產品召回標準還處于空白，亟待主管部門統籌標準規劃，健全相關標準技術機構，組織標準科研攻關，盡早完善產品召回標準體系，為產品質量安全監管提供有力的技術支撐。

3.5 探索推行簡易召回程序

目前，我國產品召回雖然以主動召回為主，但產品缺陷無論是企業主動發現，還是受監管部門調查影響，都由企業實施主動召回，兩種情形召回程序區別不大，且都要進行社會公告。一旦產品發生召回，企業多少有對聲譽影響的顧慮。因此對于企業主動發現產品缺陷，并且能在短時間內收回缺陷產品或消除缺陷，能給消費者滿意的補救措施的，可以參照美國的簡易程序模式，快速完成召回，不作評估和公告，以提高企業對召回的積極性，鼓勵企業最快地把危險降到最低，從而更好地保護消費者，也提高了召回管理的效率。

3.6 完善產品召回保險制度

我國雖從2003年起陸續有保險公司推出產品召回保險業務，但由于受國內召回制度剛剛起步，法律體系配套尚不完善，企業對產品召回保險認知較低的影響，加之保險公司沒有設計適合我國企業的保險產品，所以這項保險業務開展得并不盡人意。但隨著我國經濟的不斷發展，民眾維權意識的不斷提升，企業的實力與規模以及風險管理需求的日漸增強，產品召回保險業務發展的前景不可估量。完善產品召回保險制度將對我國企業有效分散經營風險，更好地保障消費者權益，促進社會經濟穩定，推動產品召回都有著積極的作用。

3.7 引入懲罰性賠償機制

縱觀歐美與日本對于違反產品召回法律規定，都設定了多種處罰方式，包括刑事處罰、行政處罰和民事賠償。美國制造商的民事責任罰款額上限為1 500萬美元，日本對違反食品召回規定的最高可處1億日元的罰金，對違反汽車召回規定的最高可處

2億日元的罰款。相比之下，我國對于違反食品、藥品、消費品召回的生產者最高罰款限額為3萬元。產品召回是有時間和經濟成本的，也可能對企業聲譽有一定的影響，但如果沒有強有力的追責制度做后盾，企業難有迫切的召回意愿。同時處罰力度過輕，沒有懲罰性賠償的罰則，對惡意隱瞞產品缺陷、消極對待產品召回、造成嚴重安全隱患的生產者也根本起不到威懾作用。

4 結語

產品召回制度建設是一項系統性的長期工程，目前我國尚處于起步階段，需要從制度設計、機制建立、體系構建、社會環境優化等多方面推進和實施。開展中外產品召回制度的系統研究和比較分析，有利于從整體上把握質量管理發展的普遍規律，有利于把握產品安全與召回管理的國際趨勢，有利于取長補短地學習和運用國外先進經驗，有利于我國產品召回制度體系不斷完善，更趨成熟定型。

參考文獻

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