張家港市楊舍鎮高標準農田建后管護現狀及建議

陳朱葉，趙 虎，楊風亮

（1.張家港市楊舍鎮農業服務中心，江蘇 張家港 215600；2.張家港市水務局，江蘇 張家港 215600；3.泰州市海陵區農業農村局，江蘇 泰州 225300）

0 引言

建設高標準農田是深入推進和全面落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略的重要抓手，是鞏固和提高糧食產能、保障國家糧食安全的有力支撐，也是推進農業農村現代化、推動農業轉型升級、實現鄉村振興的有效舉措[1-3]。

目前圍繞高標準農田建設方面的相關研究主要集中于建設前和建設中。張合兵等[4]、唐秀美等[5]、任艷敏等[6]基于耦合協調度模型、四象限法、限制因素分析等方法研究了高標準農田建設項目區選址及分區；張旭等[7]、薛劍等[8]探討了建設時序安排；熊冰瑤等[9]、湯峰等[10]從建設績效評價、建設適宜性評價等層面對評價體系進行了深入研究；劉昊璇等[11]、師諾等[12]從監管機制層面進行了深入研究。然而建設后期，尤其是建后管護方面的研究較少，對已形成的典型經驗做法缺乏系統的總結和研究，實踐中也多參照農田水利工程進行管護。后期管護不足成為影響高標準農田長期發揮功效的重要原因，高標準農田建后如何管護、誰來管護、資金來源等問題亟待解決。

本研究立足于基層實踐，從現狀剖析、問題識別與分析出發，以多年的管理經驗為基礎，分析當前高標準農田建后管護中存在的主要問題及原因，并以張家港市楊舍鎮建后管護的實踐為切入點，結合與相關單位的交流體會，歸納總結高標準農田建后管護的有益實踐與探索，就相關問題提出對應的建議與對策。

1 建設情況及管護現狀

楊舍鎮隸屬于江蘇省張家港市，地處繁榮的長江三角洲腹地，是張家港市的政治、經濟、文化和交通中心，下轄城東、城南、城西和城北4 個城區街道辦事處，以及泗港、塘市、乘航、東萊和晨陽5 個城郊辦事處，管理51 個社區及23 個行政村。

1.1 建設情況

2010 年起，楊舍鎮扎實推進高標準農田建設，建成了一批旱澇保收、穩產高產的高標準農田?！笆濉币詠?，堅持“藏糧于地、藏糧于技”，把高標準農田建設作為改善農業生產條件、提高綜合生產能力、保障糧食安全的重要抓手，優先在“兩區”（糧食生產功能區和重要農產品生產保護區）內建設高標準農田，開展平田整地、溝渠路建設等，著力構建“田成方、林成網、管相通、路相連”的高標準農田格局，實施高標準農田建設項目6 個，新建高標準農田775 hm2，完成投資6 766 萬元，平均8.7 萬元/hm2。截至2021 年底，實現“兩區”內高標準農田全覆蓋，農業生產條件得到明顯改善，農民生產積極性大幅提高。

1.2 管護現狀

楊舍鎮建立了工程管護機制，管理體系在不斷完善健全。成立了楊舍鎮高標準農田工程管護領導小組，出臺了工程設施管護實施細則與考核實施細則，明晰產權歸屬，明確管護主體，落實管護責任，保障管護資金。楊舍鎮農業服務中心、水利站、財政所等相關職能部門與相關責任村各司其職，齊抓共管，做到高標準農田建后管護有主體、有隊伍、有資金、有標準及有考核。灌溉排水、田間道路等工程設施總體運行管護情況良好，工程完好率超90%，有力地促進了農業提質增效。2021 年，楊舍鎮主要糧食作物耕種收綜合機械化率超98%，小麥單產達4 860 kg/hm2，水稻單產達9 150 kg/hm2，為“藏糧于地、藏糧于技”提供了有力保障。

2 存在問題及原因

自高標準農田建設以來，各地農田建成數量逐年增加，再加上早期建設的工程設施設備老化，工程建后管護面臨著新挑戰，取得成效的同時也暴露出一些問題。

2.1 管理未全面覆蓋

2018 年機構改革前，農田建設工作由水利、農業、財政等多部門管理實施，各部門執行的建設要求、投資標準等并不相同，管護責任部門也不明確，很長一段時間里，高標準農田處于“有人建、沒人管”的狀態。改革后，重建輕管等思想扭轉，但在具體實踐中，往往是水利部門按照小型農田水利工程進行管理，存在底數不清、部分工程管理缺失的問題。另外，農戶和農業生產經營組織只關注自家責任田及承包田而忽略了對公共設施的維護，再加上工程面廣量大，現有基層機構、人員難以覆蓋到位，導致高標準農田管護不到位、不及時的情況時有發生，農田設施不能長期、有效地發揮效益。

2.2 管護資金需求大

資金短缺是制約高標準農田建后管護工作開展的共性問題。高標準農田工程設施數量多、分布范圍廣，容易受自然災害或人為影響，發生損壞的數量較多，管護經費需求較大。雖然省、市、縣每年度開展管護考核，并給予一定的管護經費補助，用于農田灌溉工程維修養護，但資金量有限，資金缺口較大，經濟薄弱地區的鄉鎮和村集體難以承擔管護經費，農戶個體更無力承擔。如2021 年楊舍鎮范圍內列入項目的渠道維修費用就達116 萬元，縣級以上農田灌排工程設施運行管護補助資金僅11 萬元，剩余部分需鎮政府與村集體自行承擔，給鎮財政及村集體造成了較大負擔。因而，不少地區雖然落實了管護主體和責任，但難以真正落實管護資金，或者資金投入不足，導致日常管護往往不到位，農田面貌不理想。

2.3 公眾參與度不高

高標準農田建后管護多以政府主導，未充分調動社會力量，公眾特別是農戶及農業生產經營組織作為高標準農田的直接使用者和受益者，參與度并不高，設施一旦損壞，就無人過問，大都推到政府解決。主要原因是宣傳的缺乏，公眾對建后管護的認識不夠，管護意識淡??；而相關信息未能及時發布、監督反饋渠道不暢通等也在一定程度上影響了公眾參與度。

3 農田管護實踐與探索

高標準農田絕不能一建了之，更重要的是后續的管護和利用。經過近幾年的改革及調整，楊舍鎮在管護體制機制、資金落實、監督考核等方面進行了有益地探索和實踐，致力于解決各種無序現象。

3.1 切實壓實責任

考慮到轄區內村委會組織能力強，在管理農業農村事務方面有明顯優勢，完全可以承擔本村高標準農田建后管護任務，楊舍鎮將高標準農田建后管護主體責任放在村一級。2014 年出臺了《經開區（楊舍鎮）小型農田水利工程設施管護實施細則》，明確高標準農田及灌溉設施產權歸所在地村民委員會，村委會是項目工程建后管護的責任主體，運行費和管理費由村集體承擔。項目竣工驗收后，鎮政府及時和項目所在村辦理固定資產移交手續，并簽訂管護責任書，由村委會落實管護責任，明確管護責任分工，由村書記對本村的高標準農田建設工程建后管護總負責，農業經營組織負責人負責建成項目的日常巡查、信息反饋、組織維修等，并積極引導使用者愛護設施設備，確保工程長期有效發揮效益。

為進一步規范和加強農田建設工程管護，建立長效機制，同年，楊舍鎮成立了工程管護領導小組，由經開區農業農村局局長任組長，楊舍鎮農業服務中心、水利站、財政所負責工程管理和資金管理，各村村書記對管護總負責。通過建立工程管護機制，完善管理體系，壓實責任有效促進了高標準農田建后管護。

3.2 保障管護資金

落實管護資金是高標準農田建后管護的關鍵。為切實保障管護資金，加快推進高標準農田設施日常維修養護，提升農業基礎設施管護，促進現代農業可持續發展，楊舍鎮將高標準農田建后管護工作列為重點保障事項，明確工程管護經費列支渠道，并設立專項管護資金，在年度財政預算中足額安排高標準農田建后管護經費。

蘇州市和張家港市財政每年下達一定的維修養護補助資金，用于農田灌溉設施的維修養護，但這部分資金有限，資金缺口較大。2020 年5 月，楊舍鎮出臺《區鎮小型農田水利設施維修經費使用備忘錄》，明確維修經費鎮、村各承擔50%，各村根據各自轄區內農田灌溉設施情況申報維修項目，嚴格按照村級工程審批流程，并安排專人進行現場管理，竣工后由鎮農業服務中心、水利站、合作發展科、財政所和工程監督科等部門聯合驗收，大大減輕了村集體負擔。

3.3 強化成效考核

為督促管護主體做好工程管護，確保工程長久發揮效益，楊舍鎮出臺的《經開區（楊舍鎮）小型農田水利工程設施管護考核實施細則》明確，對設施設備運行管理情況、隊伍建設、制度建設、經費保障和臺賬資料等方面進行考核，建立管護長效機制，根據考核結果采取“以獎代補”的方式對管護主體給予補助和獎勵。

為進一步夯實管護成效，從2021 年起，開展農村小型水利工程管理提標行動計劃，通過3 年行動推進管理提標，并同步配套了工程管理提標驗收細則，明確了適用范圍、驗收標準、驗收流程和成果應用，3 年行動結束后，未通過或未開展提標行動的工程，后續將不納入管護補助范圍。

4 建議與思考

近年來，高標準農田建設逐步向建管并重轉變，積累了實踐經驗，取得了一定成效，但仍需進行積極的探索，從創新機制、完善政策上著手，整合各類資源與資金，充分調動社會力量。

4.1 實行一體化管護

目前，農村農田、河道、綠化等公共基礎設施的管護多是條線式的，歸屬各條線部門管理，資金分散，但具體的管護責任大多都在鄉鎮或村一級。建議探索建立一體化管護機制，統籌農業、水利、住建、交通和城管等部門的相關資源與資金，將高標準農田建設工程建后管護同農村河道保潔、綠化養護、道路養護及村莊環境保潔等結合起來統一管理，形成多位一體的農村公共基礎設施管護機制。

具體操作時，可由鄉鎮或村一級負責對轄區內包括高標準農田在內的各類公共基礎設施進行統一管護、統一監管，每年縣級以上各部門對管護成效開展聯合考核、綜合評價，根據評價結果給予一定的獎補資金。通過整合資源，形成巨大合力，實現資金資源的高效使用，推動管護綜合化、常態化。

4.2 引入保險機制

為切實破解建后管護資金和人員難題，可考慮將金融保險機制引入高標準農田建后管護中，由政府機構對包括灌排溝渠、機耕路、電灌站等設施在內的保險標的進行投保，承保機構按照合同約定，安排人員開展日常巡查、查勘定損、支付賠款及維修養護等，保險期間的費用均由承保機構承擔。管理得當，則承保機構盈利多，反之則盈利少，倒逼承保機構加強管護，以最少的資金投入獲得最大的回報。

建議在保險機構的選擇上，優先考慮政策性農業保險中標單位，原則上應在當地設有營業網點，熟悉當地農業保險業務，并設有快速理賠通道。對于新建的高標準農田，可將項目區所在鄉鎮人民政府作為投保人，與保險公司簽訂保險合同，保險期限原則上不少于10 年，保費可從小農水管護專項資金中列支。另外，應在不同類型地區先行試點，為全面推開積累經驗。

4.3 提高公眾參與度

實踐發現，村集體重視，農戶及農業經營組織愛護意識強的農田環境和設施設備一般都管護得較好?？赏ㄟ^各類獎懲措施，充分調動各類主體參與管護的積極性。如將農田環境及設施設備管護納入土地承包合同條款，管護不當的則提高租金或不再續約。同時，涉農獎補資金向管護好的農戶及農業經營組織適當傾斜，激勵其參與管護。

相關信息未及時有效地傳達、監督反饋渠道不暢通等也在一定程度上造成公眾參與不足。因此，高標準農田建成后，應建立統一、規范的高標準農田建設工程永久性標志牌，標明工程的范圍、面積、主要設施及管護責任單位等，公示監督渠道，接受公眾監督。要充分利用微信公眾號、村務公開欄、墻繪等宣傳陣地，引導各主體尤其是小農戶、種田大戶及家庭農場、農業公司等組織負責人樹立長期的合作觀，切實增強公眾的愛護意識，增強管護自覺性，營造良好的“軟環境”。

5 結束語

在分析目前高標準農田建后管護中存在的不足及問題的基礎上，從建后管護機制、資金保障、成效考核等方面對實踐中有益的探索和經驗進行了歸納、總結和提煉，并提出了相關建議與對策，具體而有針對性，可供各地高標準農田建后管護提供參考借鑒經驗。但還存在一些不足，保險機制相關的研究仍有待進一步深入與完善，尤其是年代久遠、基礎設施運行管理狀況不佳的高標準農田，投入大而成效差，保險機構的承保意愿低，需在實踐中不斷探索和總結。