鄉村振興背景下重慶市忠縣農村土地流轉現狀

黃 勇，劉江山

（1.重慶市通瑞農業發展有限公司，重慶 404300；2.重慶市忠縣不動產登記中心，重慶 404300）

0 引言

土地流轉是提高農村生產要素資源配置和利用效率、壯大農村集體經濟、增加農民財產性收入的重大舉措和有效手段，也是推進新時代農業農村現代化加快發展的行動指南和實施鄉村振興戰略的重要抓手[1-2]。同時農村土地流轉為“農村資產資本化、農村資源市場化、農民增收多元化”提供有力支撐[3]。目前，農村土地流轉存在不規范、交易平臺建設滯后、缺乏服務監督等問題[4-5]。規范引導農村土地流轉、發展農業適度規模經營、創新農業經營方式健康發展，是在新時代下有效利用農村資源資產、加快農村經濟高質量發展的迫切需求，是助推傳統農村產業轉型升級、實現農業現代化的必由之路。本文以農村集體產權制度改革試點城市重慶市忠縣為例，通過實地調研，分析研究區農村土地流轉現狀、存在的問題，對加強和規范農村土地流轉等方面提出對策建議，激發農村發展內生動力，旨在為實現農業農村現代化高質量發展、鄉村振興提供有益借鑒與參考。

1 研究區概況

忠縣位于重慶市中部，地處長江上游、三峽庫區腹心地帶，東與石柱縣毗鄰，西接墊江縣，南連封都縣，北靠梁平縣、萬州區，被譽為“巫峽中心郡”。位于東經107°3′～108°14′、北緯30°03′～30°35′。距離重慶市主城區210 km，境內低山起伏，溪河縱橫交錯，呈“三山兩槽”地形，海拔在117～1 680 m，屬亞熱帶東南季風區山地氣候，為典型的丘陵地貌?？偯娣e2 187 km2，下轄4 個街道、25 個鄉鎮。2021 年，全縣常住人口72 萬人，生產總值488 億元[6]。

2019 年10 月，研究區入選重慶市21 個區縣農村集體產權制度改革試點之一；同年12 月，入選全國農村創新創業典型縣。2020 年5 月，入選縣城新型城鎮化建設示范名單；同年8 月，入選“互聯網+”農產品出村進城工程試點縣。2021 年11 月，被確定為全國農業社會化服務創新試點縣。

2 土地流轉現狀調研

2.1 調研范圍及方法

選取經濟發展水平不同等級鄉鎮，即發展水平高的新生街道、烏楊街道、拔山鎮、汝溪鎮、新立鎮和石寶鎮，發展水平中等的馬灌鎮、官壩鎮、黃金鎮和白石鎮，發展水平一般的三匯鎮、花橋鎮、雙桂鎮、石子鄉和涂井鄉，通過走訪農戶、與村委座談、企業訪談、實地考察等方式，主要調研土地流轉方式、價格、期限、規模、效益、用途及交易市場建設等方面。

2.2 調研結果

2.2.1 流轉形式多元化

研究區土地流轉主要以土地承包經營權、林權、“四荒地”使用權和農房使用權為對象，流轉形式豐富多樣，滿足了不同流轉主體之間的需求，主要有出租、轉包、轉讓、互換和入股等形式。

一是出租、轉包流轉方式，約占流轉總面積的74%。如拔山鎮、石子鄉等鄉鎮村民將土地承包經營權、林權、“四荒地”使用權和農房使用權出租，承包方轉包發展“鄉村旅游精品示范點”。

二是轉讓、互換方式，約占流轉總面積的20%。如涂井鄉友誼村轉讓土地經營權用于發展柑橘產業，打造生態旅游“三峽橘?！?；黃金鎮大山村轉讓發展以農旅結合的“花田溪谷”；花橋鎮等村民將土地承包經營權轉讓給企業發展現代高效農業示范園，種植糧食蔬菜，實現規?；洜I。而互換方式主要發生在本村村民之間，通過雙方自愿原則進行互換，發展種養大戶和家庭農場。

三是其他方式，包括作價入股、出資、抵押等，約占流轉總面積的6%。如新立鎮、雙桂鎮村民將閑置房屋作價入股交由三峽橘鄉田園綜合體經營，結合農村人居環境綜合整治，完成800 余戶農房風貌改造，打造“糖果小鎮”示范民宿集群，農戶年底分紅，同時還可在民宿內務工獲取報酬。

2.2.2 流轉價格較低

土地流轉價格高低取決于流轉土地用途、自然條件、區位優劣和流轉規模等因素。如交通便利、區位優勢明顯、質量好、坡度平整的耕地流轉價格每年達13 500 元/hm2以上，相反，流轉價格不到5 250 元/hm2。除農村集體建設用地外，從不同土地資源利用類別看，水面流轉價格平均高于耕地，耕地流轉價格高于園地，園地流轉價格與林地相差不大，林地流轉價格高于“四荒地”，具體差價需按實際用途、交通條件、自然條件和區位因素來綜合確定。從調研來看，普通農戶流轉耕地價格每年在3 000～7 500 元/hm2，園地2 250～3 000 元/hm2，林地1 500～3 000 元/hm2，水面4 500～6 000 元/hm2，“四荒地”1 200～2 100 元/hm2，而農房使用權同樣受區位條件影響價格波動較大，一般為3 000～10 000 元/（年·間），承包方再次流轉價格普遍高于普通農戶流轉價格，但流轉價格總體偏低。

2.2.3 流轉規模小和效益低

土地流轉呈現農戶自發流轉、未進入市場交易、交易規模小而碎、流轉收入效益偏低等特點。2014—2021 年，研究區累計成交土地470 宗，流轉面積9 352.67 hm2，金額5.506 億元，惠及農戶4.11 萬戶，雖然為農民財產性增收和農村集體資產保值增值做出了積極貢獻，但年均流轉面積僅有1 133.33 hm2，流轉規?？傮w偏小。近年來，土地閑置、撂荒較多，加之專業合作組織結構松散，企業引領帶動作用不強，管理服務不健全，政策宣傳引導力度不強。

2.2.4 流轉期限較短

一是土地流轉期限較短。根據調研，耕地、水面流轉期限在1～3 年較多，園地、林地、“四荒地”流轉期限相比耕地、水面流轉期限要長些，3～5 年及以上居多。二是流轉期限雙方多以口頭方式約定或簡單契約方式確立，約束力和規范性不強。當相關產品受市場波動價格上漲時，不少出租農戶鑒于物價上漲和市場波動行為，改變流轉期限、漲收租金或者毀約收回土地。三是土地流轉收入兌現主要以現金為主，很少有實物兌現形式或入股經營等；租金一年一付且先付后用，介于承包方前期投入資金方面較多且投入后產生收益周期緩慢，少有一次性付清承包期內全部租金。

3 流轉存在的問題

3.1 流轉方式不規范

農戶受傳統思想等影響，對土地流轉意識薄弱，加上宣傳引導力度待加強，致使土地流轉方式不規范。一是很多流轉都是農戶私底下進行交易，即隱型流轉多，少有委托中介服務機構介入，即顯型流轉少。二是受農村熟人社會的影響，流轉雙方口頭協商多，簽訂書面協議少，而流轉合同內容普遍過于單一，文本簡單不規范，如合同中未明確約定土地征占補償、各種政策性補貼歸屬、流轉期滿后地上附著物權屬及其補償辦法等內容，對流轉雙方的權利、履行義務及違約承擔責任缺乏明確界定和約束。四是由于流轉方式不規范，又未到相關部門登記備案，農戶合法權益在法律層面得不到有效保護，矛盾糾紛時有發生，農戶則處于弱勢地位[7]。

3.2 流轉機構不健全

一是產權流轉機構不健全。因土地價格受地理位置、區位條件、實際用途等影響，產權評估缺乏統一標準，加上缺乏專業評估技術人員和交易實施可操作性辦法，產權流轉管理與服務跟不上、難到位。二是產權流轉交易品種少。自建立流轉交易平臺以來，進入市場流轉的品種只有承包地經營權、“四荒地”使用權和林權3 種，無農村集體經營性資產、小型水利設施使用權、農村土地產權抵押物處置，以及其他農業產前、產中、產后的社會服務和依法可流轉交易的品種。平臺治理機制存在缺陷，所接受的可交易農村資產種類少且收費受限，創新與發展正向激勵不足。三是沒有形成規范和流程簡潔的產權交易市場。交易平臺建設相對滯后，而部分農戶嫌程序麻煩，不愿到平臺申請交易，受市場價格波動不穩定因素影響，交易多次不成功，加上流轉供求信息不通暢、不及時，難以實現更高層次、更廣范圍的產權流轉。

3.3 流轉期限比較短

研究區流轉期限在1～3 年的占70%左右，4～5年的約占20%，5 年以上的不到10%。部分農民進城務工屬臨時性、季節性，隨時可能反村從事農業生產和種植，加上承包方前期資金短缺，在流轉資金上投入不足，致使土地流轉期限普遍較短。由于土地流轉期限過短，承包方在長期使用權益上得不到有效保障，又怕無盈利或虧本，不愿對土地、生產用房、基礎設施等方面投入過多，影響農業現代化高質量發展。

3.4 產權關系模糊不清

在農村土地產權流轉中，備受關注的是產權問題，而農村土地產權不明確、產權關系混亂在流轉市場中比較常見，進而在流轉過程中產生一系列問題和矛盾。調研發現很多農村土地產權關系復雜，存在矛盾糾紛，有些因歷史遺留原因無法明晰，產權關系模糊，嚴重制約了農村土地產權入市流轉。

3.5 流轉服務體系建設不到位

土地流轉缺乏配套完善的有效服務體系。一是宣傳引導不足。流轉雙方對流轉過程中需要什么資料、經過什么程序，如何保障合法性認識上都有不同程度的欠缺，對土地流轉法律法規、政策內容宣傳不足，致使部分農戶對相關政策不理解、不清楚，缺乏正確認識，對流轉工作的參與缺乏積極性。二是后期管理和督導跟不上。土地流轉后，雙方是否履行當初合同約定，流轉價格是否按時支付、使用用途是否符合要求，流轉后投入生產存在哪些問題，流轉期限到期后是否續約及收回，沒有進行及時跟蹤和后期管理服務，致使部分產權流轉履行約定有始無終。

4 對策建議

4.1 規范交易流程和流轉方式加快流轉

一是規范交易流程和方式，使交易標準化、規范化、便利化。在現行土地流轉相關政策、法律法規基礎上，加強規范化、科學化管理，規范交易流程健康發展，讓交易中介及監管服務組織介入，確保流轉操作過程材料齊全、公平公正、嚴謹規范，切實保護流轉雙方合法權益，服務“三農”高質量發展。二是探索創新丘陵山地流轉方式。結合研究區丘陵地貌，按照“山頂保生態、山腰建特色、山腳建新村、壩區?？诩Z”的思路，統籌山地資源保護與開發，充分利用壩區、山地、林地和水面等資源，鼓勵具備產業發展條件的區域因地制宜發展山地特色農業，加快流轉，增大流轉規模，盤活農村資源[8]。三是發展多樣化、多元化現代農業經營模式。鼓勵農戶依法委托集體經濟組織流轉土地經營權，招商引資龍頭企業興辦特色、高效和休閑農業，落實工商資本流轉農村土地經營權，實施現代山地高效農機化；培育新型農業經營主體、構建新型農業經營體系，支持龍頭企業與種養大戶、農民合作社、家庭農場建立農業產業化聯合體，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，發展多種形式的適度規模經營，加快土地流轉，提高農業經營專業化、集約化、組織化水平，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐。

4.2 健全交易流轉機構引導流轉

一是農村土地產權交易所堅持“政府主導、公益為主”。土地流轉的目的在于壯大農村集體經濟組織收益，實現農戶增值增收，實現農業現代化發展，助力鄉村振興；立足為農服務宗旨，為減輕農戶和集體經濟負擔，政府應明確交易所不以盈利為目的，突出公益性[9]。二是建立健全并完善農村土地產權交易市場管理制度。按照“產權誰所有誰收益”的原則，建立科學合理、公平公正的利益分配機制，探索建立符合研究區農村實際和農村土地產權流轉交易特點的市場形式、交易規則。三是加大財政資金支持力度和完善涉農補貼政策。對農戶將承包地進入市場流轉的進行一次性獎勵或補貼，提高農戶積極性，引導農村土地經營權有序流轉，為促進農業適度規模經營創造基礎條件并營造良好發展氛圍。四是增加市場交易流轉品種。鼓勵將農村集體經營性資產、小型水利設施使用權、農村土地產權抵押物處置等產權納入市場交易，并結合城鄉建設用地增減掛鉤、生態移民等項目，將結余指標進行流轉交易，拓展交易品種。

4.3 強化流轉指導服務和監督幫助流轉

一是建立并完善縣、鄉（鎮）、村3 級農村土地產權交易中介服務機構和交易信息服務網絡平臺。提供法律政策咨詢、資產評估、信息發布、簽約指導和抵押融資等服務，做到有交易規則和流程、有監督管理制度和規范、有專業人員和專項經費，及時發布流轉供求信息，完善流轉服務體系，幫助流轉。二是各級農村土地產權流轉機構要加強日常管理，積極創新管理模式，拓展服務范圍和空間，對供求交易雙方提供全流程優質指導和服務，推進農村土地產權流轉實現規范、高效、合法和合理流轉。三是加強宣傳引導流轉。充分利用電視、報刊和互聯網等多渠道、多形式宣傳農村土地產權流轉的相關政策、法律法規和規模經營的成功典型案例，打消農戶思想顧慮，提高流轉積極性、主動性和參與性。四是土地流轉事關農村經濟社會發展，要強化監督。各級黨委政府、相關涉農部門要切實加強對流轉工作的領導和監督，完善工作制度、改進工作方法，及時防范社會風險、化解矛盾糾紛，共同推動農村土地產權流轉穩定運行格局。

4.4 創新激勵多舉措促進流轉

一是創新收益分配模式。加快推廣“土地流轉+優先雇用+社會保障”“訂單收購+分紅”“農民入股+保底收益+按股分紅”等多種收益聯合方式，完善企業與農民利益聯結機制，讓農戶分享加工、銷售環節收益，拓寬農民增收渠道，讓農戶不再擔心收益而縮短流轉期限。二是加快完成農村土地產權制度改革，完善農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”并明晰產權確權登記，促進“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革，喚醒農村沉睡資產，實現農業農村現代化、規?；洜I，促進產權流轉。三是設立土地流轉專項扶持基金和金融信貸支持，扶持基金向實施土地流轉的種養大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體傾斜，獎勵農業適度規模經營。引導金融機構把推動土地流轉、發展規模經營作為信貸支農的重點任務，適度降低信貸利率，幫助新型農業經營主體解決資金困難問題。四是積極向上級爭取資金和涉農項目，圍繞土地流轉重點區域，結合美麗田園鄉村建設、全域土地綜合整治、高標準農田建設等項目，完善農業基礎設施建設，為促進土地流轉創造充分條件，壯大農村集體經濟，助力鄉村振興。

5 結束語

土地流轉是推進新時代農業農村現代化發展和實施鄉村振興戰略的重要平臺和抓手，但因其流轉與農戶思想轉變、農業技術創新推廣、農業適度規模經營、社會保障和農戶福利等有關，土地流轉需要以政府為主導，農戶為主體，各方社會力量、人員與資金共同參與，從制度完善、基礎設施建設、農戶思想教育和創新激勵等方面共同推進，土地流轉方能高效實施。