習近平生態文明思想法治原則的功能分析

劉 立 明

(安徽師范大學法學院,安徽 蕪湖 241000)

習近平生態文明思想的核心要義是“六項原則”,即“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態環境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同體”“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”“共謀全球生態文明建設”[1]。這“六項原則”是處理人與自然、人與社會關系方面的歷史經驗與教訓,是新時代加強生態文明建設的理論基礎和行動指南。其中,“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”這一原則可以歸納為法治原則。黨的十八大以來,在習近平生態文明思想和習近平法治思想的科學指引下,我國生態環境法治建設進入立法力度最大、監管執法尺度最嚴的時期。習近平生態文明思想的法治原則對于協調經濟發展與生態環境保護的關系具有十分重要的規范價值、生態價值和經濟價值。本文從認識論、方法論、實踐論視角,分析其理念整合功能、制度保障功能、技術支撐功能。

一、認識論視角:理念整合功能

經濟系統與生態系統的互動構成了人類文明發生、發展的主線,但以生態系統為基石的經濟系統卻日益侵蝕其賴以為生的物質基礎。習近平生態文明思想的法治原則以法律系統規范經濟系統,在價值理念上實現法律系統、經濟系統和生態系統的統一。

(一)民生觀、生態觀、發展觀的“三重理念”

從可持續發展的角度看,隨著經濟的不斷發展,工業化積累的環境污染接近環境承載力的極限,給人民群眾的生命健康造成威脅,環境保護與經濟發展之間的矛盾日益突出。生態環境保護是經濟社會可持續發展的必要前提,如何實現經濟系統的效益理念與生態系統的均衡理念之間的平衡,以滿足人民日益增長的美好生活需要和優美生態環境需要,是習近平生態文明思想要著力解決的民生觀問題。

從人類文明發展史的角度看,近代以來,人類社會經歷了從農耕文明到商工文明的轉型[2]。在人與自然的關系方面,文明轉型實現了從自然界主宰人類社會到人類社會駕馭自然界的嬗變。這一嬗變是以商工文明發達的理性思維和先進的科學技術為支撐的。其突破了農耕文明經濟系統對生態系統資源攫取的生產力邊界,拓展了自然資源經濟化的深度與廣度,但也背離了農耕文明塑造的親近自然、敬畏自然的生態觀,將自然界視為僅具有工具價值的物質客體。這種分離主義、工具主義的生態觀,掃清了資本主義工業化的思想障礙,卻埋下了生態環境危機的種子。這是習近平生態文明思想要著力解決的生態觀問題。

從經濟社會發展的角度看,以資本增殖為終極目標的資本主義發展觀通過政治上的自由主義、法律上的私權原則,形成了“合理、合法”侵害自然的生態性、公益性的事實。資本主義發展觀的隱形危害表現在資本攫取自然資源經濟價值過程中產生的3個轉嫁:將本應當由資本家負擔的生態環境成本轉嫁給全社會、將經濟系統所產生的成本問題轉嫁給生態系統、將發達國家的環境問題轉嫁給發展中國家。這是習近平生態文明思想要著力解決的發展觀問題。

(二)民生觀、生態觀、發展觀的“有機聯系”

生態觀上的分離主義、工具主義及發展觀上的資本主義是導致現代社會生態環境問題多發、頻發且不易解決的重要原因。為此,習近平生態文明思想遵循現代生態學的“物物相關律、相生相克律、能流物復律、負載定額律、協調穩定律、時空有宜律”[3],賡續天人合一的中國智慧,推進馬克思主義生態觀中國化時代化大眾化,提出人與自然是生命共同體的命題,揭示了生態危機與社會危機的聯動性和同構性。

以人與自然是生命共同體的生態觀為基礎,習近平生態文明思想破除了資本主義的發展觀,破除了自然資源的生態價值與經濟價值的二元對立思想,形成了“綠水青山就是金山銀山”和“保護生態環境就是保護生產力,改善生態環境就是發展生產力”的綠色發展觀[4],在理論上實現了經濟系統與生態系統相統一,發展觀與生態觀相統一?！皟蓚€統一”構成了習近平生態文明思想的深層邏輯,具有堅實的歷史唯物主義根基。在歷史唯物主義創立之前,啟蒙思想家對人與自然的認識框架是二元的:人是認識和改造自然的主體,自然是被主體認識、改造的客體,主體與客體相對立。但在馬克思看來,人與自然二元對立的觀點是抽象的人同抽象的自然之間的對立,不是事情本身。人與自然的真實關系是現實的人同現實的自然的關系,“自然界,就它自身不是人的身體而言,是人的無機的身體”“所謂人的肉體生活和精神生活同自然界相聯系,不外是說自然界與自身相聯系,因為人是自然界的一部分”[5]。

在存在論的意義上,人與自然是生命共同體的理念植根于馬克思主張的一切歷史活動的基本條件即生產物質生活本身[6]。一方面,生產物質生活構成了一切經濟系統的基礎;另一方面,其預設了作為人的對象性關系而存在的自然界。所謂“預設”,意味著對人的存在而言,“人只是在與其他自然物之間的對象性關系中才存在”[7]。脫離與自然物之間的對象性關系,人是非存在。生態系統是人的存在的構成性要素,而經濟系統則是人在生產生活過程中的派生物。在邏輯上,后發的經濟系統必然與先在的生態系統相統一。這種統一在實踐中表現為經濟發展對生態環境的內在需求和依賴,即經濟發展的物質資料由生態環境供給,經濟發展的物質產品最終回歸生態環境。因此,生態環境是經濟發展的構成性要素,人類無法脫離生態環境抽象地談經濟發展。

(三)民生觀、生態觀、發展觀的“理念整合”

以生產物質生活本身為歷史的第一前提,人類社會、生態環境、經濟發展三者之間的真實關系清晰地呈現出來。生態環境既是人類社會的構成性要素,又是經濟發展的構成性要素。離開生態環境,既無從談人類社會,也無從談經濟發展。因此,為了實現人的自由全面發展,應當樹立人與自然是生命共同體的理念,并將其制度化、外部化。(1)人與自然是生命共同體理念的制度化。把人與自然的理性認識納入指導人類行為的規范系統,將人與自然是生命共同體的實然命題變為應然命題。根據人與自然是生命共同體的命題,可以反向推出傷害自然就是傷害生命共同體,即傷害人自身。再經過趨利避害的理性權衡,自然會得出否定形式的應然判斷:人不應當傷害自然。而其肯定形式就是人應當保護自然。人因為無法脫離自然而獨生,所以人應當與自然和諧共生。(2)人與自然和諧共生原則的外部化。根據習近平生態文明思想,人類行為可以被劃分為經濟、社會、生態、政治、文化等5個基本領域。當把人與自然和諧共生原則分別置入這5個基本領域,就會形成經濟領域中的“綠水青山就是金山銀山”,社會領域中的“良好生態環境是最普惠的民生福祉”,生態領域中的“山水林田湖草是生命共同體”,政治領域中的“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”,以及文化領域中的“共謀全球生態文明建設”。如此,在制度層面上就實現了人與自然是生命共同體這一價值理念的外部化。這表明,在協調經濟發展與環境保護的關系上,既要用經濟系統、生態系統對其予以“辨證”,又要用規范系統對其進行“施治”。而在充當“施治”角色的規范系統中,法律系統基于國家強制性和最低限度的道德而成為“施治”主角。因此,法律系統與經濟系統、生態系統一道,共同揭示了習近平生態文明思想的內在邏輯:經濟發展的物質基礎在于生態系統,生態系統的保護依靠法律系統。這一內在邏輯清晰展示了發展、環境、法律三者之間的依存關系。而實現這種關系協調有序運轉的樞紐就是“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”這一法治原則,其以法律系統的正義理念為遵循,為經濟系統效益理念與生態系統均衡理念的整合提供了規范性指引。

二、方法論視角:制度保障功能

通過習近平生態文明思想的法治原則,習近平生態文明思想與習近平法治思想實現有機銜接。作為總體布局之一的“生態文明建設”獲得了作為戰略布局之一的“全面依法治國”的保障,科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的法治環節為法治原則制度保障功能的實現提供了方法論。

(一)貫穿“黨規—國法”的立法保障

1.建立生態文明黨內法規體系。黨的十八大以來,由黨章、生態文明專門黨內法規、生態文明相關黨內法規及支持和保障生態文明建設與改革的其他黨內法規組成的生態文明黨內法規體系逐步建立[8]。依靠紀在法前、紀嚴于法、紀法銜接等基本原則,以及“最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的法治原則,生態文明黨內法規體系提供了更加嚴密的制度設計及更為嚴格的行動指引[9]。如在制度設計上,提出了關于國土空間開發保護制度、生態保護紅線制度、生態環境保護督察制度等60多項制度改革措施[8]。再如,在行動指引上,制定了更高標準的藍天、碧水、凈土保衛戰行動目標,更加嚴格的能源、資源消耗和碳排放行為標準,以及更為嚴厲的黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法等。

2.完善生態環境法律體系。在我國《憲法》層面上,1982年《憲法》延續了1978年《憲法》確立的國家環境保護義務,并在2018年《憲法修正案》中將生態文明協調發展寫進《憲法》,納入“五位一體”總體布局。在法律層面上,遵循《憲法》的生態環境保護義務性原則,對職能機關設定了生態環境監督管理、違法行為處罰追責等方面的義務性規則,對環境保護法進行了較大修改,進一步完善了生態環境保護基本制度。此外,修改完善大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染等污染防治類法律和森林、土地、濕地、草原等資源保護利用類法律,對重要流域、特殊區域的生態環境保護制定新法。據統計,我國已有生態環保類的法律30余件,國務院行政法規100多件,地方性法規1000余件,形成了覆蓋全面、務實管用、嚴格嚴密的中國特色社會主義生態環保法律體系[10]。

(二)貫穿“中央—地方”的執法保障

1.實行中央和省、自治區、直轄市的兩級督察體制。中央環境保護督察采取例行督察、專項督察、派駐督察等方式,對省、自治區、直轄市黨委和政府及其有關部門,對國務院有關部門和中央企業以及其他中央要求督察的單位,實行中央生態環境保護督察。對環境保護法律執行和落實方面存在的不作為、慢作為問題,進行有針對性的督導監察。

2.實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。為解決以塊為主的地方環保管理體制問題,探索省以下環保機構監測監察執法垂直管理方式,市(地)縣監測監察機構的人員安排和工作經費由省級環保部門直接管理,市(地)級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理體制,縣級環保局作為市(地)級環保局的派出機構。

3.建立生態環境保護綜合執法隊伍。整合污染防治和生態保護執法職責及隊伍建設,相對集中行政執法權,解決“多頭多層執法”導致的監管執法效能不高等問題;完善權責清單制度,明確248個生態環境保護綜合行政執法的事項名稱、職權類型、實施依據、實施主體,落實清權、減權、制權、曬權等改革要求,消除行政執法中的模糊條款,解決因執法不嚴格、不規范、不透明導致的監管執法不作為、亂作為問題。

(三)貫穿“檢察—審判”的司法保障

1.實施生態環境檢察專門化。在生態環境案件上,檢察系統堅持以辦案為中心,加大對破壞環境資源保護罪案件的查辦力度。在協調配合上,有序推動行政執法與刑事司法的銜接。如一些地方明確檢察機關與生態環境部門在生態環境領域協作配合的職責分工,建立“河(湖、林)長+檢察長”的協作機制,形成法治合力。

2.實施環境資源審判專業化。不斷深化法院系統的組織體系改革。最高人民法院和高級人民法院普遍設立環境資源審判庭,中級人民法院和基層人民法院根據需要,采取單獨設立環境資源審判機構、指定基層法院管轄、設立環境資源合議庭等形式,推進覆蓋全域的環境資源審判專業網絡。要求環境資源刑事、民事、行政案件由專門審判機構歸口審理、集中管轄,注重立案、刑事、民事、行政、執行等部門的分工負責、相互配合,進而完善案件管轄制度。推行以生態功能區為單位的跨區案件集中管轄,構建長江經濟帶各省市、黃河流域九省區的環境司法協作機制。

(四)貫穿“公權—私權”的守法保障

1.以黨政領導干部為環境守法的“關鍵主體”。中共中央辦公廳聯合國務院辦公廳出臺《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》,強化黨政領導干部生態環境和資源保護職責;制定《生態文明建設目標評價考核辦法》,明確生態文明建設目標評價考核黨政同責,地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責;印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,健全環境治理領導責任體系,明確“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的責任體系架構。

2.以自然資源資產所有權人為環境守法的“重點主體”?！渡鷳B文明體制改革總體方案》提出推進確權登記法治化,劃清全民所有和集體所有、全民所有和不同層級政府行使所有權、不同集體所有者的邊界;建立權責明確的自然資源產權體系,制定權利清單,明確各類自然資源產權主體權利。按照所有者和監管者分開和一件事情由一個部門負責的原則,組建對全民所有的自然資源統一行使所有權的機構,實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的制度。

3.以企業和公民等私權主體為環境守法的“普遍主體”。我國《環境保護法》明確指出,一切單位和個人都有保護環境的義務。企事業單位和其他生產經營者應當防止環境污染和生態破壞,對造成的損害依法承擔責任。環境保護主管部門通過實施按日連續處罰辦法,促使違法企業守法。普通公民應當筑牢生態文明觀念、增強環境保護意識,鼓勵采取綠色、低碳、節儉、適度的生活方式。

三、實踐論視角:技術支撐功能

針對改革開放以來個別地方存在的“經濟要上、環保要讓”和“發展要上、法治要讓”的思維定式和路徑依賴,習近平生態文明思想給出了“用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態環境”的法治實踐路徑,其要旨在于以“義務重心”為價值取向制定生態環境領域的法律規范。

(一)避免生態環境保護與法治在經濟發展面前的“雙重避讓”

以環境法協調經濟發展與環境保護關系的做法,是應對商工文明生態破壞和環境污染的有效手段,也是習近平生態文明思想法治原則的必然要求。

1.法治原則中的最嚴格制度要求。從“六項原則”的內容來看,習近平生態文明思想在生態領域描述了自然要素之間的關系,在經濟及社會領域描述了人與自然之間的關系,在政治、文化領域規定了人與人之間的關系。其中,自然要素之間的關系受自然規律支配,人類只能服從、無法改變。但工業化的生產方式致使人類活動超出環境承載力,導致空氣、土壤、水等自然要素被污染及生態系統被破壞。要防治環境污染、恢復生態系統,只有將人類的行為控制在環境承載力的范圍內。這需要從社會規范入手,通過制定符合自然規律的技術規范,實現人與自然和諧共生。由于“環境破壞型”發展模式所具有的慣性以及“生態赤字”所造成的恢復性難題,勢必要求以社會規范和技術規范為主體的生態文明制度建設達到最嚴格要求。

2.法治原則中的最嚴密法治要求。實踐中,綠色發展理念由于缺乏嚴密的法治保障,一些地區存在“發展要上、法治要讓”的誤區[11]。這一誤區的深層原因在于對法治原則中最嚴密法治的理解出現偏差。如以甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題為例,由于當地經濟增長過分依賴礦產、水電等資源開發,地方發展在處理眼前利益與長遠利益、局部利益與整體利益上出現認知偏差,在處理生態環境與經濟發展的關系問題上出現了生態環境保護向經濟發展讓路的錯誤做法,導致法治為發展讓路,立法上“放水”,執法上“放棄”[11]。鑒于環境與法治在發展面前出現“雙重避讓”,這就要求生態文明和法治文明在面對相同問題時,只有突出法治原則中最嚴密法治的要求,加重法治文明的砝碼,才能扭轉實踐中經濟社會發展與生態環境保護之間的失序、失衡格局。

(二)打通生態文明與法治文明之間的“綠色通道”

“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的法治原則是習近平生態文明思想的制度主線。這條主線實現了習近平生態文明思想與習近平法治思想的對接。通過法治原則的制度鏈接功能,習近平法治思想的“十一個堅持”融貫到生態文明建設之中,共同支撐習近平新時代中國特色社會主義思想的理論體系。

1.法治原則的獨特性。相較于一般意義的法治原則,習近平生態文明思想中的法治原則在程度和范圍上都有所擴展。首先,在生態環境領域中突出體現制度的剛性。這既是生態環境自身所具有的生態價值與經濟價值的必然要求,也是商工文明下環境承載力的現實需要。再加上生態環境的公共性、共益性和對人類生存的不可或缺性,這些加重了公權機關的義務。其次,一般意義上的法治原則主要是以一國現行的法治實踐為背景展開的,而習近平生態文明思想中的法治原則是從生態環境的系統性和廣延性出發,站在生態環境和經濟發展一體化的全球視角來討論國際生態環境治理的法治化路徑。

2.法治原則的規范性。通過構建生態文明制度,生態文明思想的價值理念變成具有指引性、體系性和可操作性的行為規范。在調整、規制個體行為的社會規范中,法律能夠對違規行為給予強制糾正,法治能夠為人類因覬覦短期經濟利益而破壞生態、污染環境、濫用資源的行為豎起“防火墻”。因此,習近平生態文明思想的法治原則為生態文明制度的建設提供規范性保障。

(三)以“義務重心”為價值主導制定生態環境法律規范

針對生態環境領域法律規范制定時的價值取向,學界總體上持2種觀點:一是環境權利本位說,主張環境法應當通過設定環境權來提高實效性[12];二是環境義務本位說,認為適合用來解決環境問題的分配方法是義務方法[13]。筆者認為應遵從生態環境保護義務性規范設定的優先性原則和適度性原則。

1.優先性原則。社會成員既需要滿足生態利益,又需要滿足經濟利益。但鑒于環境資源總體上的有限性和環境承載力的極限性,為避免生態利益的底線被突破,社會成員應當理性選擇環境資源的生態利益,讓經濟利益的滿足以生態利益的滿足為優先原則。在優先滿足生態利益且未超出環境承載力的前提下,可將剩余的生態利益轉化為經濟利益,以滿足社會成員的經濟利益需求。體現在生態環境法律制度的設計中,即遵守和履行生態環境保護義務性規范是擁有和使用相應權利的前提。

2.適度性原則。在堅持優先性原則的同時,要兼顧適度性原則。生態環境保護義務性規范的內容應當是“不得損害生態環境”,而非“不得影響生態環境”,前者沒有排除使用生態環境資源的自由與權利,后者因為限定過于嚴格和寬泛而難于執行。人類在生產生活中離不開生態環境,“不得影響生態環境”是一個過高的要求。只要法律主體的生態環境行為不會導致生態環境的損害,其對生態環境資源的使用行為就應當是被允許的,是法律主體應當享有的客觀利益和主觀權利。因此,為了確保生態環境安全和人類的環境利益,應當按照“義務重心”的價值主導,在嚴格履行生態環境保護義務性規范的基礎上,允許人們享用并善意行使生態環境資源的權利。