PPP 項目全生命周期風險管理研究

文/周建設（中國交通建設股份有限公司總承包經營分公司）

PPP 項目的實施涉及多方利益相關者，如政府、投資者、承包商等，需要協調各方利益，平衡各方利益關系。加強PPP 項目全生命周期風險管理有助于預防或解決各方利益沖突，確保項目的順利實施；同時，加強PPP 項目全生命周期風險管理，有助于提升項目的可預測性和可控性，降低項目風險，從而吸引更多的投資者參與項目。由此可見，加強PPP 項目全生命周期風險管理的背景和必要性十分明顯。只有充分認識PPP 項目的風險特點，采取科學有效的風險管理措施，才能保證PPP 項目的成功實施和可持續發展。

一、PPP 模式定義及PPP 項目風險特點分析

PPP 是Public-Private Partnership（公共-私人合作）的縮寫，是一種政府和私營部門合作共同投資、建設、運營公共基礎設施或提供公共服務的合作模式。在PPP 模式中，政府通常出資、銀行貸款，私營企業則提供技術、資金、管理等方面的支持，共同承擔項目的投資、建設、運營和維護等風險和責任。PPP 模式旨在實現資源共享、風險共擔、利益共贏的合作形式。

結合PPP 項目特征，PPP 項目的風險特點主要表現在以下幾個方面：第一，風險周期長。PPP 項目往往是長期項目，通常涉及建設、運營、維護等多個階段，因此風險周期較長，需要對整個項目生命周期進行全面管理和控制；第二，與資金流關系密切。PPP項目的資金來源主要是政府出資、銀行貸款和私營企業投資，因此資金流的穩定性和可控性是風險管理的重要方面；第三，受政策影響較大。政策風險包括法律、政策等方面的風險，這些因素可能對PPP 項目的實施和收益產生影響；第四，受市場影響較大。PPP 項目的市場風險包括市場需求變化、市場競爭等方面的風險，這些因素可能對項目的收益產生影響。綜上所述，PPP 項目的風險特點較為復雜和多樣化，需要充分考慮不同的風險因素，采取相應的風險管理措施，降低風險，保證項目的成功實施和可持續發展。

二、PPP 項目風險識別

（一）立項階段

1.政治風險

政治風險是指政府制定政策和法規時，可能面臨的各種不確定性因素。在PPP 項目立項階段，政治風險包括政策法規的變化、政府部門的調整、政治環境的不穩定等因素。這些因素可能對PPP 項目的立項和實施產生影響，如政策調整導致項目無法獲得政府支持，政治環境的不穩定導致投資者失去信心等。

2.規劃風險

規劃風險是指PPP 項目立項階段的規劃設計過程中，存在的各種不確定性因素。在PPP 項目立項階段，規劃風險包括項目定位不清、需求分析不準確、項目規劃設計缺陷等因素。這些因素可能導致項目在后期建設和運營過程中出現問題，例如建設出來的設施與實際需求不匹配，導致運營效率低下，或者在后期運營中出現重大安全隱患。

3.組織風險

在PPP 項目立項階段，組織風險包括項目管理不規范、合作伙伴選擇不當、人員組織結構不合理等因素。這些因素可能會導致項目管理失控、合作伙伴之間出現矛盾、項目進展受阻等問題，從而對項目的實施和成功產生影響。

（二）采購階段

1.融資風險

融資風險是指在PPP 項目采購階段，因資金籌措而產生的一系列不確定性因素。PPP 項目通常需要大量的資金支持，但在采購階段，項目融資還沒有完成，可能會面臨資金緊缺、貸款難度大等問題。此外，由于PPP項目周期長、風險高，融資成本相對較高，這也增加了項目的融資風險。

2.合同風險

合同風險是指PPP 項目采購階段簽訂合同過程中，潛在的風險因素。在PPP 項目采購階段，合同風險包括合同約定不清、合同條款不完整、合同執行方式不規范等因素。這些因素可能導致合同無法履行，合同糾紛的發生，甚至導致合同無效。

3.采購風險

采購風險是指在PPP 項目采購階段，因采購行為而產生的一系列風險。在PPP 項目采購階段，采購風險包括招投標過程不公正、采購程序不合規、采購人員不熟悉相關法規等因素。這些因素可能導致采購過程中出現違規行為，采購結果不符合要求，甚至出現采購貪污腐敗等問題。

（三）建設階段

1.管理風險

管理風險是指在PPP 項目建設階段，可能出現的管理不善、協調不力、溝通不暢等不確定性因素。在PPP 項目建設階段，管理風險包括項目管理團隊缺乏經驗、管理制度不完善、項目進度管理不到位等因素。這些因素可能導致項目管理混亂，無法有效協調各方面的利益，進而影響項目建設進程。

2.施工風險

施工風險是指在PPP 項目建設階段，可能出現的各種施工問題和技術風險。在PPP 項目建設階段，施工風險包括工程質量不達標、施工進度延誤、施工安全事故等因素。這些因素可能導致工程質量差、工期延誤、安全事故發生等問題。

3.資金風險

資金風險是指在PPP 項目建設階段，資金籌措和管理存在的各種不確定性因素。在PPP 項目建設階段，資金風險包括資金來源不穩定、投資方變更、資金管理不善等因素。這些因素可能導致項目資金缺口、融資成本上升、資金管理混亂等問題。

4.環境風險

環境風險是指在PPP 項目建設階段，可能對環境造成負面影響的各種不確定性因素。在PPP 項目建設階段，環境風險包括施工過程中對環境的破壞、廢棄物處理不當、污染物排放等因素。這些因素可能導致環境質量下降，環境污染問題加重，進而對項目的可持續發展造成威脅。

（四）運營階段

1.運營風險

運營風險是指在PPP 項目運營階段，可能出現的各種管理和運營方面的不確定性因素。在PPP 項目運營階段，運營風險包括運營管理不當、設備維護保養不到位、人員管理不善等因素。這些因素可能導致設備故障頻繁、運營效率低下、服務質量下降等問題。

2.市場風險

市場風險是指在PPP 項目運營階段，可能由于市場變化導致的各種風險。在PPP 項目運營階段，市場風險包括市場需求下降、競爭加劇、政策變化等因素。這些因素可能導致收益下降、業務量減少、運營成本上升等問題。

（五）移交階段

PPP 項目移交階段是指項目運營期滿后，由私人部門向政府部門移交項目的過程。在此過程中，可能存在以下幾個方面的風險：第一，資產評估風險。在項目移交前，需要對項目資產進行評估。資產評估風險包括資產估值偏低、資產損耗率高等問題；第二，法律風險。在移交階段，需要完成各種法律手續，包括土地、房屋、設備等方面的法律手續。法律風險包括移交文件缺失、合同漏洞、法律條款不符等問題；第三，維保風險。在項目移交后，政府部門需要對項目進行維保管理，確保項目運行穩定。維保風險包括維保成本高、設備老化等問題；第四，服務風險。在項目移交后，政府部門需要對項目進行服務管理，確保項目服務質量。服務風險包括服務質量下降、服務投訴增多等問題。

三、PPP 項目全生命周期風險管理對策

（一）立項階段

PPP 項目立項階段是PPP 項目管理中的關鍵階段，也是風險最高的階段。

針對政治風險，政治風險是PPP項目立項階段的主要風險之一。政治風險控制的關鍵是確保政府支持項目，并減少政府干預項目的可能性。為了降低PPP 項目立項階段的風險，可以采取以下措施：（1）積極開展溝通和協商，確保政府和民間企業的利益得到平衡；（2）提供詳細的項目資料，使政府能夠全面了解項目的情況；（3）建立良好的政府關系，確保政府部門支持項目。

針對規劃風險，規劃風險控制的關鍵是建立合理的項目規劃和決策機制。為此，可以采取以下措施：（1）開展前期調研和論證，確保項目的可行性；（2）制定詳細的項目規劃，包括項目建設、運營和退出計劃；（3）建立合理的項目決策機制，確保項目決策的科學性和合理性。

針對組織風險，組織風險是由于組織機構和管理體系存在問題導致的風險。組織風險控制的關鍵是建立完善的組織機構和管理體系。為此，可以采取以下措施：（1）設立專門的PPP 項目管理機構，明確職責和權限；（2）建立完善的項目管理體系和流程，確保項目管理的規范性和高效性；（3）做好團隊建設和人員培訓，確保項目管理團隊的素質和能力。

（二）采購階段

PPP 項目采購階段是項目實施中的關鍵階段，主要涉及融資、合同和采購等方面的風險。

在融資風險控制方面，融資風險是PPP 項目采購階段的主要風險之一。為了降低融資風險，可以采取以下措施：（1）制定融資計劃，明確融資渠道和融資方式；（2）提高項目的信用評級，以便更容易獲得融資支持；（3）尋求多元化的融資來源，降低單一融資來源的風險；（4）制定合理的還款計劃，確保還款能力。

在合同風險控制方面，合同風險是由于合同約定不明確、不完善、不合理等問題導致的風險。為了降低合同風險，可以采取以下措施：（1）制定合理的合同條款，確保各方權益得到充分保障；（2）明確合同的履行標準和時間，避免合同糾紛；（3）考慮各種情況下的合同變更和終止規定；（4）制定完善的合同管理制度，確保合同管理的規范性和有效性。

在采購風險控制方面，采購風險是由于采購過程中存在的各種問題導致的風險。為了降低采購風險，可以采取以下措施：（1）制定合理的采購方案，明確采購標準和程序；（2）選擇可靠的供應商，進行供應商評估和管理；（3）確保采購合同的合法性和有效性；（4）建立完善的采購管理制度，確保采購管理的規范性和高效性。

（三）建設階段

PPP 項目在建設階段需要加強風險控制，以確保項目能夠按時按質完成，并最終實現預期的經濟和社會效益。以下從管理風險、施工風險、資金風險和環境風險這四個角度論述PPP 項目在建設階段如何加強風險控制的措施。

在管理風險方面，管理風險是PPP項目建設階段最常見的風險之一，通常表現為項目管理能力不足、溝通不暢、組織機構不合理等。為了加強管理風險控制，可以采取以下措施：（1）建立健全的管理機構和項目管理體系，明確各個管理職責和工作流程，加強內部溝通和協作，及時發現和解決管理問題；（2）定期開展風險評估和管理工作，及時發現和識別管理風險，采取相應的預防和控制措施；（3）招聘具有專業知識和管理經驗的人員，加強對項目管理人員的培訓和考核，提高管理水平和能力。

在施工風險方面，施工風險通常表現為工期延誤、施工質量不達標、安全事故等問題。為了加強施工風險控制，可以采取以下措施：（1）嚴格按照施工計劃和安全規范開展施工工作，加強對施工現場的管理和監督，及時發現和解決施工問題；（2）加強對施工企業和施工人員的管理和培訓，提高施工質量和安全水平；（3）建立健全的施工現場監控和應急預案，確保及時應對可能發生的突發事件。

在資金風險方面，資金風險通常表現為資金周轉不暢、資金缺口、融資成本高等問題。為了加強資金風險控制，可以采取以下措施：（1）嚴格按照資金計劃開展融資工作，提前做好融資安排和準備工作，防止資金周轉不暢和資金缺口；（2）選擇穩健可靠的融資渠道和融資方案，降低融資成本和融資風險；（3）建立健全的資金監控和風險管理體系，及時發現資金管理過程中存在的收支問題，提前預警和防范資金風險。

（四）運營階段

在運營風險方面，PPP 項目的運營風險主要涉及項目管理、設備維護、技術更新等方面。為了降低這些風險，需要加強以下措施：（1）建立完善的項目管理制度，對PPP 項目的運營進行全面管理，確保項目按照合同約定開展，同時建立風險評估機制，及時發現并處理運營風險；（2）建立設備維護保養機制，保證設備處于良好運行狀態，定期進行檢查和維修，提高設備使用壽命；（3）對于需要更新技術的設備和系統，進行定期的技術升級和更新，提高項目的整體效率和服務質量。

在市場風險方面，市場風險主要包括市場變化、市場競爭等方面。為了降低市場風險，可以采取以下措施：（1）通過市場調研和市場營銷策略，尋找更多的合作伙伴和客戶，擴大市場占有率，降低市場變化風險；（2）通過提高服務質量、降低成本、不斷創新等方式，提高PPP 項目的競爭力，從而在市場競爭中處于優勢地位；（3）建立合理的定價機制，同時根據市場變化和競爭情況進行調整，避免價格過高或過低造成損失。

（五）移交階段

PPP 項目在移交階段是指項目建設完成，轉入運營管理階段，這個階段也是項目生命周期中非常重要的一個環節。為了降低PPP 項目在移交階段的風險，可以采取以下措施：第一，梳理移交程序。在項目建設階段，應當就移交程序進行規劃，確定移交的標準、流程和要求，明確各個參與方的職責和義務。在移交階段，應當按照規劃的程序進行移交，確保程序的完整性和有效性；第二，確保項目資產安全。在移交階段，應當對項目的資產進行清點和驗收，確保項目的資產安全。對于不合格的資產，應當及時進行處理，以避免損失和風險；第三，建立運營管理機制。在移交階段，應當建立有效的運營管理機制，確保項目的正常運營和管理。運營管理機制包括人員安排、管理制度、技術支持和安全管理等方面；第四，確定風險控制措施。在移交階段，應當針對可能出現的風險，制定相應的風險控制措施。這些措施包括風險評估、風險分析、風險預警和應急處理等方面，旨在最大限度地減少風險對項目的影響。同時，還需要對風險控制措施進行監督和檢查，確保其有效性；第五，加強合作與溝通。在移交階段，各個參與方需要加強合作與溝通，密切協作，共同解決問題。建立有效的溝通機制和合作機制，及時解決問題和難點，保證項目順利移交。

四、結語

PPP 項目作為一種新興的投融資模式，具有一定的風險和挑戰，需要在全生命周期內加強風險管理和控制。在立項階段，要注意政治、規劃和組織方面的風險，采取相應的措施減少風險。在采購階段，要注重融資、合同和采購方面的風險，加強合同管理和風險評估。在建設階段，要注重管理、施工、資金和環境方面的風險，采取相應的措施加強風險管理和控制。在運營階段，要注重運營和市場方面的風險，采取相應的措施加強風險管理和控制。在移交階段，要注重資產移交和運營方面的風險，加強資產移交和轉型管理，確保項目順利移交。綜上所述，PPP 項目的風險管理和控制需要綜合考慮各個階段的風險，采取相應的措施加強風險管理和控制，確保項目的順利運行和實現預期目標。