基于“TOD-站城融合”的關中城際鐵路發展模式與路徑選擇

習江鵬 孫啟鵬 梁亞萍

摘 要：近年來，城際鐵路的發展引起社會各界的廣泛關注，已成為解決城市區域間快速出行的重要交通方式。本文根據陜西關中城際鐵路發展實際情況，分析了關中城市群經濟需求特征和城際鐵路推進緩慢的問題根源，借鑒國內外高鐵樞紐和軌道交通建設的成功經驗，探索運用基于“TOD-站城融合”的立體綜合開發理念，通過資產證券化創新融資模式，推動城際鐵路投資建設運營和屬地旅游、消費、商貿等一體化融合發展，以綜合開發收益反哺城際鐵路運營虧損，文章以關中城際鐵路為例，探索城際鐵路發展的新模式和新路徑，以期為城際鐵路的發展提供一定借鑒。

關鍵詞：TOD；城際鐵路；站城融合；城市建設；城市群

本文索引：習江鵬，孫啟鵬，梁亞萍.基于“TOD-站城融合”的關中城際鐵路發展模式與路徑選擇[J].中國商論，2023（15）：-129.

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）08（a）--04

“十三五”以來，陜西經濟和綜合交通持續快速發展，隨著關中5市1區（西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南和楊凌示范區）的快速融合發展和人民生活水平的不斷提升，關中城際鐵路的規劃建設成為陜西高度重視的公益性基礎設施，是陜西全面建設交通強省和促進經濟高質量發展的重大舉措。在此背景下，關中城際鐵路能否順利建成通車，如何實現助力關中區域經濟快速持續發展，已成為近幾年陜西社會各界關注的焦點。

1 關中城際鐵路規劃發展現狀和問題

關中城市群是國家為推動西部大開發，重點支持以大西安（含咸陽）為中心、寶雞為副中心，輻射渭南、銅川、平涼、慶陽、臨汾、運城等的城市群。國家發改委于2014年批復了《關中城市群城際鐵路網規劃》，同意建設關中城際鐵路網，以帶動絲綢之路經濟帶建設[1]。

然而，關中城際鐵路規劃的13條線路，截至目前只有西安北-西安咸陽國際機場城際鐵路于2019年建成通車，西安-韓城、西安-法門寺-機場、閻良-機場等其他城際鐵路項目因建設模式、資金來源渠道、投資效益分析等諸多困難處于停滯狀態。究其原因，主要問題如下。

1.1 項目建設資金籌措困難

城際鐵路投資額較大，收益來源有限導致投資回報率普遍低，投資回收期長，還款來源有限，銀行等金融機構對該類基礎設施建設項目的債務融資條件非?？量?，吸引社會資本金投資和金融機構項目貸款難度較大。

1.2 政府財政承擔能力有限

城際鐵路屬于準公益性的交通基礎設施建設項目，各級政府本應承擔主要的投資責任，但目前陜西省級及以下地方政府財政承擔能力有限，導致項目資金籌措難度大，資本金無法及時到位，影響了項目投資的進度。

1.3 運營管理模式亟待創新

當前國有體制下鐵路以票務為主導的運營管理模式，短期內難以改變新建城際鐵路長期運營虧損的現狀，引入更多的市場主體參與到鐵路運營管理過程中，采取“城際+”的多元經營模式提升城際鐵路綜合收入是一種新的嘗試。

1.4 土地綜合開發難以實現

受目前鐵路建設和運營管理體制、鐵路項目投資收益模式、鐵路沿線土地開發政策、鐵路運營特征等因素影響，地方政府普遍存在一定的地區保護，對城際鐵路沿線土地開發的支持力度不夠，土地綜合開發的推進難度非常大。

2 “TOD-站城融合”的理論內涵和需求動力

2.1 TOD的背景和內涵

TOD（Transit Oriented Development）理論源于美國，是為解決第二次世界大戰后美國城市無限制蔓延，由美國著名設計師彼得·卡爾索普提出的。TOD最初是指以公共交通為導向的城市空間開發模式，最早用于城市公共交通領域，后來國內將其逐步延伸到高鐵和城際鐵路領域，核心是基于土地收益反哺交通項目開發的一種全新系統的思路[2-3]。

隨著交通運輸業從最早的公路汽車運輸、地下軌道運輸發展到今天的高鐵時代，車站與城市的關系已不再是單一的臨界關系，城市化進程的日益加快已經讓高鐵或城際鐵路車站逐漸滲入到城市之中，深度影響著城市生活，但同時也給城市發展帶來了城市空間割裂、交通擁堵等諸多現實困境?；诖?，國內學術界和鐵路行業管理部門提出“TOD-站城融合”的發展理念和模式，主要是破解矛盾困境，重構站城秩序，釋放城市活力，謀求站城共生，在交通組織、城市空間、土地開發等方面使站城關系邁向更高層次。

2.2 “站城融合”的需求動力

隨著我國經濟的不斷快速發展，高鐵、城際鐵路、城市軌道等交通基礎設施加快布局規劃，城際軌道交通與區域經濟發展的關系密不可分，“站城融合”的需求也日益迫切。

（1）城市人群特征變化的必然訴求。隨著城市化進程的加快，人們生活品質和需求大幅提升，工作節奏加快，跨城際間“高頻率、中短途、高時間價值”的商務客流以及中產階級“雙城居住”的城際間通勤客流持續增加，這類人群更希望“出門即可進站、到站即達目的地”。

（2）多層次融合鐵路網的必然支撐。長期以來，鐵路系統為城際出行、城鎮聯系等提供了更高層次的支撐，越來越多的群體對時間成本的敏感程度遠高于對費用成本的敏感程度，速度更快的鐵路網更有利于實現車站接近城市功能中心以及居民出行的中心[4]。

（3）區域城市功能發展的必然期待。隨著城鎮密集地區邁進高質量和一體化，城市需要更緊密的城鎮空間結構，越來越多的城市板塊迫切希望通過鐵路實現區域直聯和能級提升。

2.3 “TOD-站城融合”的作用機理

（1）改變城市發展格局?！癟OD-站城融合”將改變過去城市發展“攤大餅”的單一集中型城市結構，通過在城市近郊區實施TOD一體化綜合開發，形成新的交通樞紐、商業中心和生活中心，構建多中心的城市發展新格局，有效緩解中心城區的人口負荷和資源環境承載壓力。

（2）優化城市空間形態?！癟OD-站城融合”堅持城市綜合運營的理念，通過整體規劃、統籌連片實施，對站點核心區進行集約開發，讓出更多綠地和開敞空間，形成疏密有致、大開大合的城市形態，有效避免過去城市發展因強調功能劃分導致的城市景觀千篇一律的問題[5]。

（3）提升城市消費能級?！癟OD-站城融合”開發的項目，主要依托軌道交通站點的人流聚集效應，圍繞站點打造高密度的商業空間，植入新經濟業態，營造新消費場景，將軌道交通“客流”轉化為“人留”，提升城市生活品質和消費能級。

（4）緩解“大城市病”?！癟OD-站城融合”開發的項目有助于通過適當調配容積率，優化提升項目沿線土地資源的綜合利用效率；有助于營造舒適宜居、交通便捷的生活環境，引導人們選擇綠色出行，減少空氣、噪聲污染；有助于通過構建地上地下立體交通網絡，串聯多種交通方式，有效提高城市運轉效率，緩解交通擁堵。

2.4 “TOD-站城融合”的實現路徑

（1）站城融合要因城而異、因勢利導。我國正處在城鎮化進程的轉型期，經濟洼地與產業高地并存，不同城市發展環境懸殊，同一城市不同地段建設條件迥異。構建開放、共享、平衡的站城關系及良好的站城秩序，必須量體裁衣、對癥下藥，才能創造出乘數效應。

（2）站城融合要強化協同，發揮規劃的引領作用。城市要將鐵路規劃納入城市總體發展規劃中，將鐵路樞紐總圖規劃作為城市空間布局、土地利用等規劃的關鍵要素，要促進站城在歷史傳承、環境結構和城市區域實現交通融合、空間融合、多元融合。

（3）站城融合要堅持一體化設計，統籌建設實施。城市要結合鐵路客站技術經濟屬性、城市承受能力和發展潛力，一體化規劃設計，合理確定建設規模，分期分塊分層實施項目建設，量力而行實施綜合開發，力求保持站城融合可持續發展。

（4）站城融合要破除體制障礙，不斷激發市場活力。交通運輸行業特別是鐵路系統，要進一步深化體制機制改革，開放管理理念，提升治理效能，以市場為導向激發多元主體活力，以共商共建為基礎平衡站城利益，推動站城關系逐步走向協同共生、實現多變共贏。

3 關中城際鐵路未來發展的模式和路徑選擇

本文認為，城際鐵路的發展不能簡單停留在傳統地旨在解決城鎮居民基本出行的思維模式，實施“TOD-站城融合”的綜合開發模式才是根本出路。

3.1 以投資收益為導向，確保城際鐵路建設與沿線綜合開發主體統一

城際鐵路實施“TOD-站城融合”綜合開發的根本目的是解決鐵路建設的投資收益問題，即最大程度地通過沿線綜合開發獲得的收益直接反哺于城際鐵路建設投資?；诖?，實施“TOD-站城融合”綜合開發應由一個主體同時承擔城際鐵路建設和沿線土地開發，確保兩個站城開發建設的主體相統一，至少兩者的投資受益方是同一單位或利益關聯體，這樣才能確保綜合開發的收益直接反哺給城際鐵路建設本身，實現真正意義上的收益共享。

3.2 以站城融合為目標，確保鐵路建設施工和沿線綜合開發要同步實施

時效性是實施“TOD-站城融合”綜合開發的重要決定因素，站城一體化則是城際鐵路和沿線土地綜合開發成功的關鍵。實施基礎設施綜合開發必然涉及土地、環境、消防等行業審批手續，加之項目本身的投資建設周期比較長，建設過程中各類政策風險變化較多，要想在城際鐵路建成通車時達到預期客流和綜合收益，就必須同步設計、同步實施、同步使用，只有這樣才能最終達到“TOD-站城融合”綜合開發的效益[6]。

3.3 以推動經濟為根本，確保城際鐵路建設按照站點區位功能分類開發

城際鐵路是典型的線性交通設施，項目建設涉及不同的站點，途徑不同的城市，每個站點的客流需求和帶動經濟效應不盡相同，有必要針對不同站點設施，根據所在城鎮產業結構、經濟發展水平、地形地貌等，確定差異化開發理念[7]。本文以西法城際鐵路為例：西安南、西安北都屬于城市樞紐車站，應注重開發建設交通綜合體，強化客流輸送及換乘功能，配套提供中轉旅客餐飲、購物、休息等消費需求；樓觀臺、太白山、紅河谷、法門寺都屬于典型的旅游集散車站，應當注重以站點為中心，配套開發旅游休閑莊園、溫泉假日酒店、娛樂競技場館等生活設施；眉縣、乾縣、禮泉都屬于帶動沿線經濟發展的小城鎮中途車站，應注重當地特色體驗、綜合購物、參觀展覽、居民住宅、商務洽談、新城開發等配套設施，讓城際鐵路游客到達后，不需要二次換乘交通工具，就能迅速融入當地工作和生活圈。

3.4 以服務民生為宗旨，確保站城綜合開發與沿線生態環境和諧共生

城際鐵路主要功能是帶動區域經濟和城鎮化發展、服務沿線居民交通出行、提升周邊居民生活品質，其服務的核心是人。因此，關中城際鐵路在實施“TOD-站城融合”綜合開發時不能簡單的追求經濟效益和投資收益，必須充分考慮沿線所經區域的自然生態和經濟形態，讓綜合開發在滿足功能需求和投資收益的情況下，盡最大可能減少對沿線和周邊生態破壞，特別是在途徑秦嶺沿線時嚴格執行《秦嶺保護條例》，讓城際鐵路與自然生態和諧共生，讓關中沿線居民在優美自然風光中享受城際鐵路帶來的交通發展成果。

4 關中城際鐵路實施“TOD-站城融合”的對策建議

關中城際鐵路要選擇實施“TOD-站城融合”綜合開發的模式，必須由省級政府統籌部署并明確政策，重點從政策、資金、機制三個方面做好保障。

4.1 統籌做好城際鐵路站城綜合開發的政策規劃

城際鐵路沿線各市縣（區）人民政府必須將沿線土地統籌納入當地土地利用總體規劃和重點項目用地范疇，與鐵路建設單位共同進行土地開發，并確保站城開發的一體化高度融合[8]。省市發改、國土、環保等部門應按照國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的政策要求，加大對關中城際鐵路土地開發相關手續報批的支持力度，積極爭取國家層面的政策支持，同時主動研究出臺省級層面的土地和財稅等支持政策。省政府應將TOD-站城綜合開發作為城際鐵路建設的新模式、新趨勢給予高度重視和支持，并將其納入未來推動陜西乃至關中鐵路可持續發展的政策保障體系。

4.2 多元化尋求城際鐵路站城綜合開發的建設資金

城際鐵路項目建設單位應加大與銀行，尤其是政策性銀行和金融機構的洽談合作，發揮交通基礎設施的屬性特點和社會效用，積極爭取銀行的信貸支持解決部分資金難題。深入研究國家有關基金發行政策，在政策框架允許的前提下，積極與金融機構合作，探索建立陜西城際鐵路發展專項基金，通過市場化手段籌集鐵路建設資金。統籌交通行業和沿線地方政府的優質資源和資產，系統研究國家有關證券和融資政策，通過資產證券化的方式在證券市場融資，并出臺城際鐵路建設資金貼息政策，穩步吸引社會資金投入城際鐵路建設。

4.3 健全完善推動城際鐵路站城綜合開發的運營機制

按照國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的政策要求，由陜西鐵路集團組建相應的鐵路土地綜合開發單位，統籌實施關中城際鐵路沿線土地綜合開發，實現城際鐵路建設主體和綜合開發主體高度統一。城際鐵路建設單位要主動學習借鑒日本、香港、成都等國內外TOD站城綜合開發的成功經驗，邀請世界知名的TOD規劃咨詢機構，對關中城際鐵路沿線站點按照TOD綜合開發理念進行全面設計。省級有關部門、各市縣政府要聯合建立保障城際鐵路土地綜合開發的體制機制，定期會商研判城際鐵路TOD綜合開發過程中的重大問題，確保及時研究解決。

5 結語

綜上分析，在當今城市化和城際鐵路加快發展的新時期，城際鐵路建設的主要目的不是單純地解決沿線居民的基本交通出行問題，而是優化改善沿線區域的交通環境，帶動沿線城鎮的經濟高質量、高層次發展，助推沿線城鎮化水平得到飛躍式提升。目前，破解關中城際鐵路建設瓶頸的根本舉措，只有按照“以資源換資本、以時間換空間、以建設促發展、以開發補投資”的思路，對城際鐵路實行“TOD-站城融合”的一體化綜合開發模式，推動交通基礎設施和用地的一體化發展[9]，才能以交通基礎設施的建設帶動土地的增值，進而以土地的增值反哺城市的發展，從而確保城市土地的經濟效益、社會效益、生態效益最大化，既能解決城際鐵路投資收益平衡的問題，又能帶動沿線城鎮化和經濟快速增長。

參考文獻

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