處理土地山林水利糾紛需引入多元化糾紛解決機制

劉有進 李鈞

摘 要：化解社會矛盾是基層社會治理體系不可或缺的重要組成部分。鄉村治理中林地糾紛調處工作尤為繁瑣，也最考驗人的心志。當前山林權屬糾紛已經成為群眾上訪、信訪最集中的問題。由于分山到戶工作不細致、山林土地界線不清、山林糾紛牽涉時間周期長、牽連面較廣，林業工作者和基層干部對調處林業糾紛工作往往存在許多推諉現象。同時也有上級職能部門以“屬地化”管理為由“甩鍋”鄉鎮甚至村委會的行為。本文以廣西山林糾紛的調處研究為視角，尋求道德與法律協調之合理內核，促使政府行為規范化、法治化，使相互沖突的或不同的利益得以調和，并且不斷改進、完善具體的工作方式，切實提高履行職責的能力和水平，有效地滿足鄉土社會的現實期待。

關鍵詞：土地山林糾紛；解決機制；對策研究

1 廣西山林糾紛現狀

山林糾紛是廣西三大糾紛（土地、山林、水利）之一，農村山林糾紛關系到農村的基本生產資料和自然資源，牽扯到眾多村民的重大利益。如果地方政府和相關職能部門處理不當，矛盾容易激化和升級，甚至發展成農民群體性械斗或其他違法行為，例如聚眾斗毆、買賣或非法轉讓土地等。山林權屬糾紛不僅阻礙了林業發展和社會生產，而且還影響鄉村邊界的安定團結以及社會穩定。及時有效地化解、調處山林權屬糾紛對生產發展、維護社會穩定和平具有重要意義。

2 山林糾紛調處存在的主要問題及原因

山林糾紛涉及利益重大，關乎老百姓生活和生產，因此山林糾紛調處絕不是簡單調解就能處理的。從歷史上看，山林確權問題是引起村集體間、村民間、村集體與村民間糾紛的重要原因。

2.1 農村山林糾紛數量眾多、歷史遺留問題嚴重，山林糾紛調處實踐中也存在許多阻力

首先，農村森林面積大，山林糾紛數量眾多的難題。由于廣西的森林覆蓋率達62.55%，居全國第3位。廣西已經成為全國重要的森林生態優勢區、森林資源富集區、林業產業集中區、鄉村林業示范區和林業改革促進區。農村山林糾紛數量眾多，但由于許多地方對此采取能拖就拖、能推就推、能不報就不報的做法，具體山林糾紛數量難以確切統計。

其次，農村山林糾紛往往是山場之間邊界不清而產生，涉及到不同的村落或村民小組。即涉及山林糾紛的人數眾多，矛盾突出且激烈。當事人只能依靠本村村民證言或其它相鄰村的村民證言進行舉證，政府職能部門一時也難以證實雙方證據的真偽。

除此之外，由于歷史遺留問題的原因，林木林地糾紛往往具有隱蔽性和長期性的特點。解放以后，農村土地制度變動，主要經歷了土地改革、合作化和人民公社、“四固定”、農村家庭聯產承包和“林業三定”四個時期。但是由于每次農村土地制度變動的分配工作粗糙、隨意，一直處于不穩定狀態，以及檔案資料記載嚴重缺失等原因，導致如今山林糾紛的歷史檔案無法查找，山林權屬不清、界線不明，大量山林糾紛無法調處[1]。

2.2 山林糾紛調處難題的法制原因

首先是相關調處法律規范與政策缺乏連貫性、具體操作性。法律和政策不連貫，銜接不協調，甚至互相沖突，缺少深度接觸農村實際問題的專家和實踐者，這是農村山林確權和糾紛調處困難的法制原因。我國農村土地政策的不穩定、不連貫，直接反映為法律上對農村土地權屬規定的不明確。同時，為了適應農村土地政策的不穩定，有關農村土地權屬的法律規定也是抽象性的，過于原則和模糊，缺乏可操作性。這直接造成了農村土地、山林確權的困難和糾紛的頻發。

其次是調處工作缺乏法律專業性。在進行山林權屬糾紛調處過程中，調處的工作人員大多數不具備專業的相關法律知識，憑借自己的威望和經驗來解決，不能理清雙方的權利義務，降低了糾紛處理的速度和效率。當糾紛沒有得到解決時，調解意見往往與法律規定相悖，從而導致矛盾進一步激化，增加糾紛解決的難度。另一方面，調處工作有可能違法程序性規定，甚至導致基層政府的行政行為違法。

2.3 山林糾紛涉及利益重大，糾紛當事人出于利益驅動

中國經濟社會迅速發展，土地、山林經濟價值迅速提升，農民法制意識、權利意識不斷增強，敢于提出并堅持自己的利益訴求。山林作為一種有價資源，是隨著生產力的發展而不斷變化的。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的建立，不少有識之士和開發商把山林開發作為致富的源泉，使山林身價急劇上升，這是誘發山林糾紛的動因。

2.4 政府方面的調解工作不到位

一是調解組織建設不夠完善，調解工作管理機制不夠健全。雖然在縣、鄉兩級黨委政府的統一安排部署下，村級人民調解組織實現了村村掛牌，但部分村級調解組織卻是只有牌子，無專責人員或是專責人員未履行職責，調解工作由村支書或者村主任主持，基層人民政府、司法行政機關與村級調解組織缺乏互動機制、監督機制，在面對較為棘手的糾紛問題時一次調解成功率低、工作重復率高，使得一些本來可以通過村級調解組織就能化解的矛盾糾紛激化，導致上訪、上訴情況發生。

二是調解員待遇偏低，缺少經費來源。農村專職調解員除了享受少量調解個案補貼外，基本沒有其他待遇；《人民調解法》規定人民調解組織調解民間糾紛不收費，可以說農村調解組織基本上沒有經費來源保障，也可以說是調解人員沒有開展調解工作的必要經費，這很大程度上影響了調解工作的正常開展。

3 山林糾紛引起的基層權責“失衡”原因

基于上述山林糾紛調處存在的主要問題，可得出山林權屬糾紛中引起政府部門間權責失衡的原因，比如基層治理功能泛化。

3.1 調解流程不清晰

《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》（以下簡稱《條例》）第二十五條規定土地、山林和水利工程權屬糾紛確權處理應當按照下列程序進行：①實地調查，核實證據；②聽取各方當事人意見；③組織和解、調解；④行政主管部門集體討論提出確權建議；⑤人民政府集體討論決定。

為了應對不同市、縣的具體情況，《條例》的第二十五條只作出原則性規定。正是由于山林調處的法律法規以及規章制度的高度概括性、抽象性，導致調解流程缺乏具體操作性。調解糾紛的工作人員無法依據明確的調解流程進行山林糾紛調處工作。這一原因直接導致許多農村山林糾紛無法得到及時解決，進而成為遺留多年的山林糾紛案件。這不僅耽誤了當事人的生產利益而且有可能對政府造成不良影響。

3.2 各部門對于山林糾紛調解的職權不清晰

由于《條例》缺乏具體性規定、各部門推諉，調解人員缺乏專業法律知識等原因導致村調解委員會、司法所與政府職能部門之間的職責不清晰。

《條例》第二十四條僅規定糾紛應當先行調解，各級政府受理土地山林水利權屬糾紛處理申請后，并沒有具體的政府內部處理流程，導致相關部門的職權和責任無法確定。

《條例》第二十六條、第二十七條[2]規定由調處工作人員進行現場勘驗、行政主管部門組織調查收取證據、進行調解等工作。這兩條規定沒有明確指出調處人員和行政主管部門，即沒有具體到哪個部門負責相應的工作，因此導致相關協作人員責任推卸。

4 如何解決權責失衡及做好林權矛盾糾紛調處工作

4.1 明確林業糾紛調處流程根據《條例》第九條，林業糾紛的調處流程大致可以歸納如下：

4.1.1 糾紛當事人向村調委會申請調解，或村調委會主動調解；村民委員會、居民委員會及其人民調解委員會也可以主動調解。

4.1.2 經村民委員會調解未達成協議，由鄉鎮人民政府組織調解。糾紛當事人向鄉（鎮）政府提交確權處理申請書。根據《林木林地權屬爭議處理辦法》第一十五條，申請處理林權爭議，申請人應向林權爭議處理機構提交《林木林地權屬爭議處理申請書》。

4.1.3 為充分發揮行政調解、司法調解、人民調解的重要作用，新條例增加了司法確認的內容，保障調解協議的效力和執行力。根據《條例》第十四條規定，權屬糾紛當事人達成和解協議的，應當制作和解協議書。

4.1.4 調解不成，林木林地權屬糾紛屬于小組集體與本小組成員、小組內個人與個人之間，由鄉鎮人民政府作出調處決定。當事人對處理決定不服，可以向上一級行政機關申請復議或向人民法院提起訴訟。

4.2 明確相關各部門的職權以及法律責任

根據《條例》第十條[3]規定，村民委員會應當做好組織協商工作，做好疏導教育工作，促成雙方和解。鄉鎮人民政府及司法所對村民委員會的調解工作應當給予指導幫助?；鶎尤嗣穹ㄔ簩τ谕恋厣搅炙麢鄬偌m紛調解工作進行業務指導。

《條例》第三十九條規定了有關行政主管部門的法律責任，筆者認為應當根據廣西各地的具體情況對《條例》作出解釋，以明確各個部門的責任。

4.3 借鑒矛盾排查調處工作經驗及實踐應用

4.3.1 靖西市林業局對于山林糾紛的調處經驗可歸納如下：一是提高認識，加強領導。市林業局認真貫徹落實調處工作部署，加強組織領導，充實了山林權屬糾紛調處的人員力量，針對“涉林”矛盾糾紛問題逐個分析研判，組織工作人員現場勘察。二是認真排查，掌握實情。開展山林糾紛排查，及時掌握山林糾紛動態，分析山林糾紛原因，制定相應方案和措施，做到早發現、早預防、早化解，把山林糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態。三是強化聯動，積極調處。堅持依托基層組織，召集爭議雙方協商。加強與有關部門、鄉鎮、村屯協調溝通，合力開展調處工作。

4.3.2 清代的調處息訟制度：清代的調處息訟制度是在封建社會下君主為了緩解社會矛盾的一種產物，不可避免地帶有一定的局限性。但是，這項制度卻凝結著我國古人調解糾紛的智慧，傳遞著中華傳統的法律文化，為我們當下調解制度的完善提供了些許可資借鑒之處。

一是多方聯動促調解。清代的調處息訟制度中的調處主體具備多樣化，既有以官方力量為代表的州縣官，也有以民間力量為代表的族長、鄉保、親鄰、鄉紳。這使得調處工作不單單只是依賴官方力量，而是在多方力量的主導下進行，使得案件的處理效率得到大大的提高。

當前我國調解制度的發展已成體系，主要有法院調解、仲裁組織調解、行政調解、人民調解委員會調解等。調解的主體主要有法院、仲裁機構、人民調解委員會、勞動爭議調解委員會、行業組織等，這些主體呈現出多元化的趨勢，在調解的過程中，不論是訴訟內的調解，還是訴訟外的調解，都可以借鑒清代的調處息訟制度，納入更多的主體進來調解糾紛、化解矛盾，使多元化調解主體化解糾紛成為一種常態化。

二是創新模式助調解。清代的調處不拘泥于固定的形式，既有堂上調處，又有堂下調處，甚至是在田間調處。因不同的情況開展不同方式的調處，這使得在調處的過程中既能解決矛盾，同時也能取得良好的社會效果。

4.3.3 調解工作的實踐與思考：山林土地權屬糾紛有因林地重新發包發生糾紛的，項目建設也涉及到林地的補償問題導致山林糾紛問題。例如四個案例的啟示：

案例一：李老伯將承包的林地轉包給王某，新任村委會因此要求將林地收回重新發包的行為，應當認定：A李老伯違約；B村委會違約；C李老伯與王某的轉包未經登記，所以轉包行為無效；D李老伯有權取得該林地的承包經營權。

對于調處林業糾紛而言，涉及具體問題具體分析是化解矛盾和解決糾紛的方式。土地承包經營權糾紛不屬于土地權屬糾紛，應向當地政府提出土地權屬糾紛的處理申請，由此政府組織調整社會生活的功能和權限范圍不斷擴大，如何規范使用自由裁量權已經成為人們關注的一個問題，行政自由裁量權的正確行使，不僅離不開法律控制，而且需要設立道德邊界。

案例二：2020年末，調解平桂工業園區涉及的龍江組土地征收補償分配糾紛。土地征收涉及到的是集體經濟組織的土地所有權及用地人的土地使用權，作為業務的參與者，對村民代表推心置腹，經過磋商，促使雙方達成調解協議。

隨后，又以相同方法成功調解該小組另一起土地糾紛。根據這幾次成功調解經驗設計了“順手調”模式的分析框架，主動將協同解決問題作為工作主基調，化解了十多起征收土地糾紛。

有鑒于農村集體經濟組織成員就用于分配土地補償費數額提出民事訴訟法院不予受理的情形，本文旨在通過調解方式，有效平息紛爭、解決矛盾，促進集體和諧，達到緩解社會矛盾的效果，那么案件處理就是成功的。

案例三：烏東德電站送電廣東廣西特高壓多端直流示范線路工程17標施工項目，輸送線路基本上每個塔基都是架在山頭，因此基塔征占、臨時用地補償的都一一對照國家征地果樹賠償標準進行補償。在基塔占地涉及其中一個山區村時，每個塔征占的林木林地補償都與集體和個人密切關聯，盡管村集體認為補償應劃給集體，但村民個人亦能證明其耕作事實，同一個地方不同時期不同人種植有之，“村鎮代表”采用知情人參與協調化解方式，保障土地征用順利進行。

農村基層政權面臨最嚴重、最危險的問題是信任危機，項目建設方面有引發群體性事件苗頭的重大敏感山林糾紛案件，收集信息、盡力溝通，是提出建議很重要的方面。

案例四：張三煉山失火燒了李四家林地林木，公安機關將案件交由鄉鎮人民政府調處，經協調，張三適度補償李四種植苗木款及人工費用后，免于刑事處罰[4]。作為一名基層調解員，具體案例調處過程中，要準確理解運用證據及調處方法，強化依法調解。

4.4 做好調處工作，辦好利民事

林權糾紛調處，說到底是做人的工作，思想支配行動，依法調處要有法有授權必須為的精神。

4.4.1 法無禁止即可為：必須承認的是法律是有局限性的。對當前農村服務工作中存在的問題，不能視而不見，解決人民內部矛盾，只能用討論的方法，說理的方法。

例如，2023年4月，經過警民、干群的團結協作，廣西賀州市平桂區沙田鎮成功調解了該鎮某移民村兩村寨長達三十多年的心結、涉及200余畝的林木林地權屬糾紛，最終雙方在調解協議書上簽字，按手印并握手言和。

4.4.2 推進工作主動作為：立足工作崗位，主動擔當作為，基層治理任何一項工作的開展，要圍繞著人民群眾的根本利益，創新社會管理。比如，惠林的政策要推陳出新，開展服務群眾免費“法治體檢”活動，進一步提高群眾對林業政策法規的認識了解。

群眾未辦理林業采伐證砍伐自家種一些林木，可能構成違法犯罪都不知曉，執法依據不完善，勢必適得其反，此外還有一些林權糾紛化解合力不足，致使宜林荒山荒地長期閑置，造成了林業資源的浪費。責任落實就需要不斷增強責任意識擔當意識。

5 總結

農村山林糾紛全國各地都普遍存在，山林權屬糾紛一直是群眾反映強烈的熱點問題之一?，F代政府角色轉換，是由管理向服務角色轉換，有效的公共服務供給是政府善治的表現。目前，從制度層面給基層社會治理減壓有限的情況下，堅持把調處山林權屬糾紛作為一項維護農民利益、穩定基層政權和促進社會和諧的大事來抓，抓緊、抓實、抓好，是解決農村山林糾紛的必由之途。

參考文獻

[1] 陳永富，周伯煌，張慧.浙江省山林權屬糾紛現狀及對策研究.

[2] 第二十六條：調處工作人員進行土地山林水利權屬糾紛現場實地調查、勘驗，應當邀請當地基層組織代表參加，通知權屬糾紛當事人到場?？彬灥那闆r和結果應當制作筆錄，并繪制權屬爭議區域圖，由勘驗人、權屬糾紛當事人和基層組織代表簽名或者蓋章。權屬糾紛當事人無正當理由拒絕到場或者到場拒絕簽字的，不影響實地調查、勘驗的進行，但應當在調查、勘驗筆錄上加以說明。第二十七條：行政主管部門根據案情需要可以組織調查、收集證據，有關單位和個人應當配合。必要時可以舉行質證。

[3] 第十條：村民委員會、居民委員會及其人民調解委員會應當組織權屬糾紛當事人進行協商，做好疏導教育工作，促成和解或者達成調解協議。鄉鎮人民政府及司法所對村民委員會、居民委員會及其人民調解委員會調解土地山林水利權屬糾紛工作應當給予指導幫助?；鶎尤嗣穹ㄔ簩τ谕恋厣搅炙麢鄬偌m紛調解工作進行業務指導。

[4] 森林法第六章法律責任、森林法實施條例第38條，從法律的視角解讀是有待修正的，比如，盜伐濫伐森林，是無法完成補種任務的，林木價值是按照原木材積計算，林木總價值不大的森林案件，適合調解以定分止爭，實現案結事了。