人口變動對教育資源配置的影響與對策

薛二勇

【關鍵詞】人口變動 教育資源 教育強國 教育改革

【中圖分類號】G52 【文獻標識碼】A

我國人口形勢和發展趨勢呈現出新的特征，學齡人口變動將對教育資源配置產生直接影響，人口波峰引起社會對教育需求的急速增加，人口波谷出現教育資源的大量閑置。如何妥善解決人口與教育資源配置之間的矛盾，使教育資源更好適應人口變動，是新時期教育高質量發展亟待回答的問題。

我國學齡人口變動的特征與態勢

我國學齡人口特征主要體現為總體規模逐步下降、不同學段階段性變動。學齡人口迎來短暫高峰期后將開啟下降趨勢，達到一定水平后，在政策干預與激勵下可能出現上升，教育資源配置逐步從規?；┙o轉向結構性調整。根據學者預測，到2035年，我國學齡人口總規模將降低至2.5億左右。學齡人口結構在2020年—2025年逐步向“兩頭小、中間大”的紡錘形結構轉變，2025年后，較低年齡組的學齡人口數量快速減少，逐漸形成“上寬下窄”倒金字塔學齡人口結構格局。①

我國各地區人口出生率均呈現不同程度的下降態勢。生育率下降意味著出生人口減少，繼而影響學齡人口規模，引發教育資源需求及供給的科學匹配問題。分地區來看，2010年—2020年，東部地區（京津冀、長三角等東南沿海地區）人口出生率在波動中下降，但降幅較小，且出生人口規模較??；中部地區人口出生率除2016、2017年等個別年份外，總體下降，但出生人口規模相對較大；西部地區人口出生率下降幅度比東部地區要大，但出生人口規模較??；東北地區出生人口規模較小，人口降幅較大。省際人口遷移規模巨大，湖南、安徽等中部地區、吉林等東北地區向東部沿海地區遷移態勢明顯。2010年—2020年，人口省際遷入地主要為上海、廣州和北京等長三角、珠三角、京津冀等地區，以及西部地區的新疆，遷出地主要為內蒙古、河南、江西等中部地區。凈遷出地區主要集中在中西部及東北地區，凈遷入地區主要為東南沿海地區及京津冀地區，非活躍地區主要為西藏地區。②家庭化遷移作為新的人口流動模式，隨遷子女異地接受義務教育現象日趨凸顯，導致流出地教育資源無法充分被利用，而流入地教育資源供給面臨較大的壓力。

七普數據顯示，我國人口流動仍然呈現出向沿海地區、向大城市及周邊都市圈、以及區域內中心城區集中的態勢。即使總人口收縮的城市，中心城區的人口仍然是增長的。我國特大城市和超大城市的人口擴張依然持續，2010年—2020年間國家統計局認定的14個特大城市和7個超大城市均出現明顯的人口增長。在嚴格的戶籍制度及土地與住房供應政策限制下，北京與上海人口自2010年至2020年仍分別增長了228.1萬人和185萬人。其他大城市的人口增長也超過預期。人口向大城市、都市圈和核心城區流動的特征對區域教育資源配置提出更高要求。教育供給呈現優質教育資源集中分布在中心城區、中心城區教師資源配置好于郊區、區域間教育經費投入不均衡等特征，出現城鎮和鄉村的教育資源配置不協調、區域內教育資源不均衡等問題。

人口變動對教育資源配置的挑戰

教師資源配置面臨的挑戰。教師是決定學校辦學水平和教育質量的關鍵因素，如何配置教師資源是教育資源配置的關鍵問題。2011年—2021年，我國學前至高中各階段專任教師數量均逐步上升，其中，學前教育專任教師增長176.10萬人，年均增長13.38%；義務教育階段專任教師數量增長較為穩定，年均增長率維持在0.5%左右；高中階段專任教師增長93.59萬人，年均增長率為3.83%。專任教師數量的波動上升與學齡人口的增加與在學規模的擴大高度相關。學前至高中階段具有本科及以上學歷的專任教師占比均有不同程度的上升，其中小學教師具有本科學歷的專任教師占比上升幅度最大，十年間增長了41.83%，初中階段上升了21.83%，教師質量均不斷提高。

伴隨著我國學齡人口的調整，教師資源精準配置面臨挑戰。隨著城鎮化進程的加快，學齡人口高流動性對流出地和流入地區教師資源配置產生沖擊，需要盡快建立健全教師補償和調配制度以應對這一沖擊。據學者估計，“十四五”期間，隨著我國小學生人數的減少，2025年小學教師總數將過剩109.07萬人，而初中教師則需要補充15.98萬人。③將時間線拉長至2035年，義務教育面臨小學專任教師過剩較大，初中專任教師面臨先短缺后過剩的風險，其中小學教師需求較早達到峰值588.43萬（2024年），隨后加速減少，至2035年到411.87萬，較2020年過剩約149.55萬。初中專任教師于2029年達到峰值392.47萬，到2035年過剩37.26萬。④考慮到因教師年齡結構而產生的自然變動，根據《中國教育年鑒2020》公布的義務教育教師年齡段推算，到2025年將會有85.15萬小學教師和50.87萬初中教師退休，如何長遠規劃、科學調配教師資源成為一項挑戰。工資水平、生活待遇等因素對教師資源配置存在影響。農村教師存在“超編又缺人”的結構性矛盾，一些農村地區學校規模和班級規模相對城鎮較小，農村學校開齊開足課程，部分教師必然承擔更多課時或更多科目的教學，部分農村寄宿制學校教師承擔大量的教育管理和生活指導服務，加大了農村教師工作量。因待遇與生活配套等問題引起的農村優秀教師、青年教師出走，優秀教師匱乏、教師資源配置低水平成為農村生源減少的重要原因。⑤上述問題，導致教師、學生向城性的逆向流動，進一步影響教師資源配置。

學校布局調整面臨的挑戰。區域和城鄉間人口流動與教育水平差異導致人力資本差異，影響區域和城鄉間教育學校數量和設點布局。隨著新型城鎮化進程的不斷加快，學齡人口由農村向城鎮轉移、由經濟欠發達地區向發達地區轉移，造成學齡人口數農村減少與城市增長并存現象，出現學校布局供給不平衡矛盾。七普數據顯示，2020年，我國人戶分離人口49276萬人、占全國人口的34.9%，流動人口為37582萬人、占全國總人口的25%，比2010年增加了15480萬人，增幅達到70%。流動形式上，鄉城流動比重為66.3%，比2010年上升3.1%；城城流動人口規模達到8200萬人，比2010年增加3500萬人，鄉城流動人口占據主導地位，城城流動人口增長明顯。

流動距離上，2020年，省際流動人口約為1.25億，其中廣東、浙江、江蘇和上海四省市吸納了6659萬省際流動人口，占全部省際流動人口的53.35%，中西部地區省際流動人口占比上升8.5%。東南沿海對省際流動人口吸納效應明顯。省內流動人口規模約為2.51億人，較2010年增加約1.24億人，十年間省內流動人口增幅達85.7%，省內流動人口增長活躍。

在新的人口流動背景下，學校布局與學齡人口變化的矛盾突出表現為城鎮學校大班額與鄉村學?？招幕膯栴}?？h鎮學校同區市學校相比，學校數量有限，優質學校教育資源相對較少，“大班額”現象更為嚴重。截至2022年底，我國小學仍有56人及以上的“大班”和“超大班”1.38萬個，初中“大班”“超大班”4522個，⑥伴隨著人口出生率下滑，入學人口高峰后，隨之而來的將是生源萎縮與班額調整。針對人口流動與變遷的學校布局機制有待健全，應對鄉村教育空心化的村級教學點與寄宿制學校建設機制有待優化。

教育經費投入面臨的挑戰。教育經費是教育資源配置的關鍵要素，直接影響辦學條件、教師資源、學校布局等。學齡人口階段性變動影響教育經費配置的穩定性和均衡性。不同省份義務教育生均教育事業費和公用經費存在較大差異；⑦中西部地區與東部地區生均教育經費投入差異較大，個別省份城鄉差異較大。⑧2019年，初中階段全國農村生均教育經費不到17000元，超過全國農村生均教育經費平均水平的省份共21個，北京、上海、西藏、浙江和天津五省份均超過25000元。農村小學生均教育經費支出分省情況同初中類似。北京、上海與其他省份差距巨大，北京農村義務教育生均教育經費支出是其他省份的三倍到八倍。東部和西部大部分省份農村義務教育生均教育經費支出高于全國平均水平，中央財政轉移支付和地方經濟發展水平對農村地區生均教育經費支出增長作用較大。生均教育經費支出水平較低的省份以河南、河北、廣西、湖南等為主，其既是人口大省也是人口流出大省。這些省份不僅農村人口眾多，且受流動影響的學齡兒童人數也較其他省份更多，其教育資源保障水平有待提升。學齡人口階段性變動，將使各級教育階段教育經費投入呈現波動態勢，區域間人口流動與教育經費配置協同機制有待建立健全。

在“省級統籌，以縣為主”的基礎教育管理體制下，地方政府承擔主要的基礎教育支出責任，中央轉移支付發揮國家財力調節作用。教育作為具有長期性和外溢性的社會事業，其效果往往很難直接和短期式地衡量。地方政府存在較強的生產性支出沖動，熱衷于基礎設施建設和招商引資，教育等非生產性支出則被擠出。⑨⑩個體或家庭的遷出影響流入地、流出地政府的支出責任，公共教育財政負擔區域差異較大。教育經費投入需要更加精細化，結構和方向需要及時調整，轉移支付精準性有待提升。教育經費使用存在一定的“重物輕人”傾向。？硬件建設支出比例偏高擠壓人員經費的增長空間。國際經驗證據表明，教師的高工資與學生的高學業表現呈正相關關系，工資保障及激勵是吸引和留住優秀教師的必要條件和物質保障。？在教育基礎設施不斷完善的背景下，教育經費支出應由設備購買、維修等“硬件”建設更多地轉向人員經費與課程改革開發等“軟件”建設。

人口與教育資源配置的國際經驗

美國：數據驅動教育資源的科學配置。用數據說話、用數據決策、用數據管理的教育模式，能夠解決教育資源配置粗放化引發的資源供需錯配、乏力與效益低下問題。俄亥俄州教育管理人員通過審查學生生源、師資規模、學業進展數據等，了解學區學齡人口密度演化趨勢和師資隊伍結構，確定教育人力資源配置的優先次序，及時啟動、修改或停止人力資源服務項目與方案政策。亞利桑那州兒童安全部通過與州教育部即時共享寄養學生住房、交通、就讀學校等數據，為其推薦條件最適合、交通最便捷、環境最優化的家庭安置場所和入讀學校。教育數據推動財力資源優化。德克薩斯州教育部根據學生的家庭平均收入、住房信息、父母教育程度及是否離異等數據對學生進行分類資助。

在體制機制建設上，教育數據政策法是美國形成自上而下教育數據使用的政策保障。有關政策不僅對教育數據采集、儲存、分析、共享、安全等事宜進行系統規定，同時也對教育數據使用等作出詳細解釋。美國《教育部數據戰略》（2020年12月）提出，充分挖掘教育數據潛能，培育和踐行數據文化，加速向數據驅動組織邁進。威斯康星州、特拉華州、伊利諾伊州以及俄亥俄州等為公立學校學生分配了唯一標識符，對學生進行縱向數據跟蹤，同時確保學生身份敏感數據安全。美國通過聯邦贈款形式向各州投入基本教育數據庫建設經費。2005年，美國“全州縱向數據系統撥款計劃”首次向14個州發放贈款，總投入份額達到7.21億美元，用于教育數據信息收集和47個州的縱向數據系統開發。

英國：人口家庭變遷與兒童照管政策。20世紀60年代后，隨著婦女大量就業，英國雙職工家庭大量出現，夫妻雙方都參加工作，形成了兒童照管問題。1984年至1987年間，英國0—2歲孩子接受公共兒童照料服務的比例僅為2%，20世紀90年代提高到34%。1997年至今，英國兒童照顧設施的數量翻倍，成為歐盟在兒童照顧方面花費最多的國家之一。？1998年，英國發起“國家兒童照管戰略”。高質量的兒童照管服務對兒童自身、父母、家庭、社區以及社會經濟的發展都是有益的。21世紀初，英國政府提出“兒童保育十年計劃”，更加強調國家對兒童的照管責任。2006年起，英國政府為所有3—4歲的兒童提供每年38周的兒童保育時間，將每周接受12.5個小時的兒童保育服務時間延長到15個小時；2010年后，將每周兒童保育服務時間延長至20個小時。地方當局立法保障提供充足支持來滿足所有家庭和兒童的保育需要。？

“兒童保育十年計劃”還對有孩子的家庭提供現金支持。兩個孩子同時接受兒童保育服務的雙職工家庭每年可得到政府3400英鎊的援助。這些措施幫助更多的家庭減輕兒童保育的負擔，使孩子度過比較富足的童年生活，促進其身心健康發展。兒童照管政策雖然并未從根本上改變英國長期低生育率的現實問題，但很好地緩解了雙職工家庭父母的育兒壓力，有助于提高工作積極性和社會滿意度。

日本：少子化與寬松教育和個性教育。近40年的時間內，日本總和生育率持續下降。1980年—2000年，日本小學在校生數量不斷減少：由1182.7萬人銳減到736.6萬人，20年減少451.6萬人，減幅達38.2%。？在新的人口結構下，日本的教育理念出現顯著變化，“寬松教育”理念盛行，學生自主選擇空間大大提升?！秾W習指導要領》（1989年修訂）明確提出，小學廣泛導入“體驗式學習”。

日本政府制定諸多應對少子化的法律法規，包括“育兒支援計劃”“兒童放學后綜合計劃”等。學生作業減少，休息日增加，必修科目的學分減少。針對學校經營壓力，許多學校追求個性化辦學，注重倡導本校獨有的教育哲學和方法，以吸引學生入學，“千校一面”情況得以轉變。學校注重教育教學與地域生活的聯系，注重讓學生間形成合作性學習共同體，讓學生在探索、合作和交流中完成學習。

建立人口與教育資源配置的協同機制

精準配置教師資源。教師資源精準配置是科學應對學齡人口變動的重要影響因素。精準配置教師資源包括教師聘用和教師培養兩個方面。首先要建立健全教師科學補償調配制度，解決教師資源需求、尤其是結構性短缺問題。對于學齡人口繼續擴充地區，有關部門應制定和優化教師補償制度，完善教師崗位聘任制，拓寬師資來源渠道，加強崗位設置管理，運用多種方式適時補充優秀教師資源；對于學齡人口減少地區，應完善教師調配和退出制度，科學安排超編教師，促進教師合理輪崗、換崗、調崗，實行動態化管理。

根據生源變化、學校布局調整和中小學編制余缺等情況，及時調整學段、學校之間的編制。全面梳理區域教師編制，實行編制動態管理，深化人事制度改革，建立區域流動編制制度，為教師配置提供制度空間。對超出編制員額的教師予以調配分流，對于由教師退休、外調、非正常減員導致不足等情況，合理確定每年編制使用計劃總量，確保師資得到快速有序補充。根據學齡人口變動，及時調整區域、學校之間的編制與教師結構。改革農村學校教師編制測算標準，推進生師比、班師比、科師比相結合的師資配備政策落地，優化農村小規模學校資源配置標準，著重提高邊遠地區和緊缺學科教師編制。

政府和學校協作建立健全教師成長平臺和培養體系，采取定點精準服務方法，結合每位教師實際需要助力其發展。圍繞教師個人需求靈活安排培訓與繼續學習活動。統籌考慮教師在不同發展階段產生的不同需求，初期、中期、成熟期教師所面臨的階段性問題，確立培訓方向、研修主題與指導路徑等。切實保障中西部及農村地區教師進修的權利與機會，以外出、就地等多種進修和集中、分散等不同培訓方式相結合的方法，縮小區域間教師質量差異；以補償性政策保障優質教師資源向中西部、農村及薄弱學校合理、有序流動。在師范生培養中，適當提高師范生培養層次并不斷優化教師隊伍結構。穩定部屬和省屬師范大學的招生計劃，減少高職高專的教師專業招生計劃。？提高師范生培養學歷層次和學校水平，鼓勵更多優秀學生從事教師職業，不斷優化教師隊伍結構。

優化調整學校布局?？茖W合理的學校布局是教育發展的物質基礎。學齡人口分布的空間與密度、新型城鎮化進程、人口變化趨勢等是學校布局的基本要素。學前和義務教育學校布局受人口流動影響，不同區域學位需求程度不同。東部地區依然是最主要的人口流入地，但在新型城鎮化戰略、雙循環新發展格局的引導下，流動人口有向中西部分散的趨勢。以市域為主、省級統籌，加強人口流向的科學預判，妥善解決城鎮學前和義務教育學位供給問題。特別關注東部經濟發達地區及在國家戰略支持下中西部大城市的就學壓力問題，快速增加公立幼兒園和學校學位，提高入學（園）率，解決隨遷子女入學問題。針對農村學前和義務教育適齡人口總量逐步下降趨勢，提前規劃、統籌利用閑置校舍開展文化康養活動，研制鄉村小班化教育實施方案，提升留守兒童教育教學質量。

高中階段教育學校布局，要針對高中學齡人口先增加后快速下降的特點設立預警機制，避免造成學校建設資源浪費，動態布局學校。按照國家標準班額要求，在實現全面普及高中階段教育目標指引下，綜合調配教育資源，優化高中學校布局結構。把城鎮高中學校建設納入城鎮化總體規劃，預留高中教育用地，確保在新城區開發中，高中學校與居民設施同時規劃、同時建設、同時交付、同時使用，學校布局向縣城傾斜，滿足城鄉人口結構變動對城鎮高中教育資源的需要。中等職業教育學校布局與區域經濟產業結構優化調整相協調，與普通高中建設相協同，滿足高中學生個性化、多樣化教育需求，為成長成才提供堅實的知識和能力基礎?？茖W合理處置農村地區閑置高中校舍，用于社區教育、鄉村文化培訓，提高資源利用效率。

在體制機制建設上，強化學校布局調整中的資源協調。相關部門要根據人口戶籍與臨時居住證等信息，對學齡前人口與學齡人口進行信息采集，對其變動及時進行監測、追蹤與核查。？對不同類型城市、不同規模學校的教育承載力進行測算。依據人口基礎和變動信息，為區域間、學校間教育承載量調整和學校擴建、新建與改建提供決策參考。建立健全人口、規劃、建設部門與教育部門聯席制度，在舊城區改造與新區建設中，前瞻設計、科學規劃，留足高中學校發展后備用地，避免出現因學齡人口增加和用地緊張導致的入學問題。

科學管理財政投入。教育投入是否充足、有效和公平，關系到教育事業持續、穩定、健康發展。教育經費是以貨幣形式支付并實際用于教育發展的費用，是教育高質量發展必不可少的財力資源。建立健全教育經費動態管理機制，以應對因學齡人口階段性變動而導致的教育經費分配不均且缺乏穩定性的問題。

加強政府財政預算績效管理和中長期規劃管理，在“省級統籌，以縣為主”的管理體制下，建立以充足性為導向、“以需定支”的財政性教育經費劃撥方式和常態化經費直達機制，適時提升教育經費供給的政府層級，加大省級政府的統籌力度。建立健全教育經費投入績效考核體系，落實政府財政投入職責，引導社會科學投入教育，推動教育資源均衡配置，提高使用效率。建立教育經費績效評價指標，將其與教育經費劃撥和政府責任追究相結合。探索建立學校預算制度，以獨立核算的學校為基本編制單位，按照量入為出、統籌兼顧、保證重點、收支平衡的原則合理編制預算，提高教育經費預算支出的科學性、準確性和規范性。

優化教育經費投入結構，根據區域內學校實際情況和地區經濟社會發展水平，構建“軟硬件”結合的教育經費投入模式。建立以經常性支出為主導、項目性支出為補充的教育投入機制。以人為本，轉變教育經費使用“重物輕人”的傾向，提高人員經費在經常性支出中的比重，加大校本教育改革與開發等直接關聯教育教學質量的經費支出，降低設備購置的費用占比，給予學校資金使用自主權，激發學校辦學活力。大力推進教育數字化建設，設立教育數字化財政專項資金，統籌轉移支付經費，引導各地加大對教育數字化的支持力度，建立泛在化的終身學習環境。

（作者為北京師范大學中國教育政策研究院副院長、教授，北京師范大學教育學部博士研究生劉英倜對此文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重點項目“新時代思想政治教育體系建設體制機制研究”（項目編號：21VSZ004）的研究成果】

【注釋】

①張立龍、史毅、胡詠梅：《2021-2035年城鄉學齡人口變化趨勢與特征——基于第七次全國人口普查數據的預測》，《教育研究》，2022年第12期。

②龍曉君、鄭健松、李小建等：《全面二孩背景下中國省際人口遷移格局預測及城鎮化效應》，《地理科學》，2018年第3期。

③莫東曉、黃姣華：《“十四五”期間我國義務教育教師規模和結構預測》，《現代教育管理》，2021年第8期。

④喬錦忠、沈敬軒、李漢東等：《2020—2035年我國義務教育階段資源配置研究》，《華東師范大學學報（教育科學版）》，2021年第12期。

⑤閆榮國：《資源配置水平與農村教學點校際規模的關系——基于陜西省調查數據的實證分析》，《教育與經濟》2016年第3期。

⑥于佳鑫、葉開：《全國仍有1.4萬個中小學“大班”，專家稱未來生源減少應小班化教學》，第一財經網，2023年4月6日。

⑦雷麗珍：《省級統籌體制下義務教育經費支出的省際差異分析》，《上海教育科研》，2018年第7期。

⑧柳海民、李子騰、金熳然：《縣域義務教育經費投入均衡狀態及改進對策》，《東北師大學報（哲學社會科學版）》，2017年第6期。

⑨尹恒、朱虹：《縣級財政生產性支出偏向研究》，《中國社會科學》，2021年第1期。

⑩張莉、皮嘉勇、宋光祥：《地方政府競爭與生產性支出偏向——撤縣設區的政治經濟學分析》，《財貿經濟》，2018年第3期。

陳純槿、郅庭瑾：《世界主要國家教育經費投入規模與配置結構》，《中國高教研究》，2017年第11期。

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責編/馬寧遠 美編/李祥峰