省級政府履行新時代教育評價改革職責情況分析
——基于10 省份教育評價政策文本的研究

劉國瑞，張 怡

（1.遼寧大學高等教育研究所，遼寧 沈陽 110036；2.沈陽師范大學教育科學學院，遼寧 沈陽 110034）

一、問題的提出

黨的二十大對深化教育領域綜合改革、完善教育評價體系作出了新的重大部署。教育評價是教育發展的指揮棒，是全面深化教育綜合改革的關鍵。繼續深化教育評價改革，對于實現新時代教育高質量發展、加快推進教育現代化和建設教育強國的目標，具有十分重要的意義。

實踐表明，省級政府在深化新時代教育評價改革中扮演著重要角色。一是省級政府作為教育政策的設計者、組織者、評價者，是教育評價改革的主要發起力量。在現行教育治理體系下，政府是教育評價的核心主體，集教育評價的領導權、管理權和評價權于一身[1]。從一定意義上講，新時代的教育評價改革本質上是政府教育治理方式的轉變。二是省級政府的資源配置權與績效主義掛鉤，是眾多評價問題的重要致因。在整個教育評價體系中，政府的評價方式是指揮棒，是所有教育評價的基本依據。即便由社會組織開展的教育評價，本質上也是緊跟政府的導向，抓住學校的關切點開展評價體系的設計與評價結果的發布。三是省級政府在國家治理體系中居于承上啟下的重要位置。省級政府既是中央決策部署的貫徹者與執行者，又是本區域內具體改革實施的設計者和組織者，是新時代教育評價改革的關鍵環節。2020年，中共中央、國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），明確要求必須充分發揮地方黨委和政府的領導與主體作用，樹立正確政績觀，營造教育評價生態體系[2]。

自《總體方案》頒布以來，中央有關部門不斷完善相關制度設計。例如，教育部、中央組織部、中央編辦等部門相繼聯合印發了《義務教育質量評價指南》《普通高中學校辦學質量評價指南》《幼兒園保育教育質量評估指南》《特殊教育辦學質量評價指南》等有關教育評價的文件。與此同時，各省級政府也積極細化實施方案，至少有16 個省份已出臺了本省的教育評價改革實施方案?？傮w上看，新時代教育評價改革取得了積極進展，特別是在“破五唯”方面形成了許多好的做法和經驗。但與此同時，教育評價改革的進度、力度和效度與社會各界的期望尚存在一定差距。因而，一些學者對地方政府在推進教育評價改革進程中實際發揮的作用提出了意見或建議。例如：張輝蓉、盛雅琦認為，部分地方政府推動評價改革的主動性和創新性有所不足[3]；張善超、仇國偉認為，部分地方政府有選擇地進行評價改革[4]；楊聚鵬認為，評價改革存在政出多門、效率低下的問題[1]。綜上而論，對省級政府的實際履職情況作出科學評判、發現存在的主要問題并提出改進的思路，是一項具有重要現實意義的工作。

二、研究設計

在我國的治理體系下，省級政府履行教育評價改革職責的主要模式，是按照中央的統一規定及結合地方實際制定具體的實施方案，將原則性要求具體化，把紙面上的規章制度落到實處。因此，深入了解各省出臺教育評價改革實施方案的進度，并對其政策文本的特征進行分析，是判斷省級政府履行深化教育評價改革職責情況的重要依據之一。

通常而言，政策文本分析主要包括三種類型：一是通過統計文本中的關鍵詞詞頻來描述文本的某些規律性現象或特點的定量分析；二是從某一視角出發對文本進行闡釋的定性分析；三是既有定量描述也有定性闡釋的綜合分析[5]。其中，綜合分析是較為常用的一種方法。在對政策文本的結構和內容進行深層次挖掘的過程中，需要對其中的標題、發文時間、發文機構、文本結構、信息類別、主題詞等變量從文本形式和文本實質方面進行“解碼”，以實現對研究變量的概念化和操作化[6]。而在政策文本分析過程中，要將“注意力配置”作為重要觀測點。這是因為，在實質上，政府的注意力配置就是將注意力資源反復權衡比較后合理分配到最需要它的各個領域中[7]，所以能夠反映“決策主體基于注意力這種稀缺資源以及自身決策的有限理性”[8]。

本研究運用綜合分析法，在借鑒王迪釗、翁晨、習勇生、楚江亭、李文輝、李廷洲[7-9]研究思路的基礎上，應用Nvivo 質性分析軟件，導入省級政策文本并對其進行編碼分析，對部分省份出臺的深化新時代教育評價改革政策文本進行解讀。本研究在文本形式特征變量方面，主要選取頒布時間和文本結構作為分析對象；在文本實質特征方面，重點關注政府注意力配置、文本改革措施與創新度等要素，通過分析注意力配置把握省級政府推進本地區教育評價改革的價值取向和實踐邏輯。

本研究選擇各省政府辦公廳、教育廳（教育委員會）的官方網站，以及萬方數據庫和中國法律資源庫作為政策文本的樣本來源，截至2022年9月30 日，共收集到有關深化新時代教育評價改革的政策文本59 份?；诰V領性和權威性標準，本研究最終篩選出符合條件的10個省份的政策文本作為樣本。這些樣本的來源地既有東部發達地區，也有中西部中等發達地區，具有一定的代表性（見表1）。

表1 10 個省份“深化新時代教育評價改革”相關文件匯總

三、省級政府教育評價改革實際履職情況分析

本研究通過對比《總體方案》與各省的政策文本，并進行文本分析后發現，10 個省份的教育評價改革方案在改革重視程度、改革舉措創新度、改革舉措關注點和改革舉措可操作性4 個方面的表現可歸納如下幾個方面。

（一）省級政府對教育評價改革的重視程度較高

在我國的治理邏輯下，及時貫徹落實中央文件是地方政府應盡的責任與使命。其中，地方配套政策文件的頒布時間能夠體現出省級政府改革的主動性、積極性，配套政策文件的頒布機構代表著各省對中央文件的重視程度，而配套政策文件的關鍵詞分布則可反映出省級政府的政治站位。

1.省級政府對中央教育評價改革部署響應及時，配套文件制定主體層次高

從地方政策文件的出臺時間看，在《總體方案》出臺后的兩年內，有16 個省份①包括以上10個省份，其余6 個省份的文件未對外公布。相繼出臺了深化新時代教育評價改革的總領性文件。從文件頒布的時間順序看，東部經濟發達地區先行一步。其中，浙江省的反應最為迅速，歷時3 個月便完成了政策文本的編制并出臺了具體的實施方案，為其他省份提供了參考。以安徽省為代表的中東部地區頒布配套文件的平均用時則為9 個月，另有部分省份用時在一年以上。從文件頒布機構的層級看，《總體方案》由中共中央、國務院聯合頒布，地方政策文本中除河北省與江蘇省的頒布機構是省委之外，其余8 個省份的文件均為省委、省政府聯合頒布。

2.省級政府在教育評價改革的重點內容、關鍵指標等主要方面與中央保持密切協同

政策文本中的關鍵詞詞頻可以有效體現省級政府在推進教育評價改革過程中的關注重點。本研究通過將各省的政策文本與中央文件進行對比，可以分析出省級政府全面系統貫徹中央總體原則和部署的具體情況。本研究應用Nvivo分析軟件導出10 個省份政策文本的詞語云（見圖1），以及中央與地方文件中排名前10 的關鍵詞（見表2）。結合圖1 和表2 可以看出，省級政府以中央政策為藍本，相關文本的關鍵詞與中央文件基本保持一致。從關鍵詞可以看出，在《總體方案》的指導下，地方政策文本更加強調制度與標準的勘定，更為注重完善相關細則。

圖1 10 個省份政策文本的詞語云

表2 中央與地方文件關鍵詞及頻次

（二）省級政府教育評價改革政策的創新度有待提高

在堅持中央統一規定的總體原則前提下，結合地方實際提出有特色、有突破的具體舉措，是省級政府教育評價改革創新性的重要體現和基本保證。從對10 個省份政策文本的分析情況看，其內容呈現出以下兩個特點。

1.文本結構形式較為單一

各省份出臺的教育評價改革政策，具體涉及黨委、政府、各級各類學校、教師、學生及用人單位等主體。就總體框架而言，各省的政策文本與《總體方案》在體例結構上保持了高度一致。這種體例結構的設置，體現出省級政府對國家宏觀政策的遵循，符合我國的地方性法規合憲性審查要求。而在以中央文件為指導原則，并結合地方實際進一步細化內容方面，僅有少數省份的文本結構形式體現出一定的差異化特征。例如：黑龍江省將學生評價主題下的樹立科學成才觀念融入組織實施部分；江西省在學校改革方面，將《總體方案》的5 項重點內容細化為13 項?？傮w上看，各省的政策文本更重視對國家政策文本的模仿，文本結構形式較為單一，改革措施均以國家的總體框架為依歸，地方特色有所欠缺，缺少有突破性的制度與機制創新。

2.內容趨同度較高

對比《總體方案》與各省的政策文本可以發現，各省的政策文本與《總體方案》在標題設置、語言表述、內容涵蓋等方面具有較高的一致性和相似性。例如，《總體方案》在完善幼兒園評價中提出：“修訂幼兒園質量評估標準，重點評價幼兒園科學保教、規范辦園、安全衛生、隊伍建設、克服小學化傾向等情況……推進學前教育普及普惠督導評估工作?！盵2]而江蘇省將其表述為：“完善幼兒園質量評估標準，重點評價幼兒園科學保教、規范辦園、隊伍建設、安全衛生等情況。優化幼兒園評價辦法，健全省、市優質幼兒園評估機制，實現各類幼兒園質量評估全覆蓋，定期向社會公布評估結果……”[10]僅有少數省份的政策文本內容與《總體方案》稍有差異。例如：安徽、河北兩省在方案中增加了改革的地方責任單位；江西省在改革學校評價、改革教師評價和改革學生評價等多個方面進行了細致分類；云南省對標《總體方案》形成任務清單，并建立動態調整機制。

（三）省級政府教育評價改革政策的關注點均衡度稍有欠缺

省級政府教育評價改革政策文本的注意力配置，在一定程度上反映了地方落實中央文件的全面性和系統性。以《總體方案》為藍本，本研究選擇政策文本中的“黨委和政府教育工作評價”“改革學校評價”“改革教師評價”“改革學生評價”“改革用人評價”“落實改革責任”“加強專業化建設”和“營造良好氛圍”8 個二級標題作為注意力配置研究的指標，并將10 個省份的政策文本按照以上8 個主題進行編碼①由于本研究收集到的文本結構清晰，體例與中央文件保持一致，選定主題能覆蓋所有文本，所以并未進行下一級的編碼。。在具體研究過程中，本研究根據8 個主題，按照詞性進行篩選，將動詞作為政策措施的關鍵詞，將同一主題下的主要措施編碼納入相同的節點容器，共計編碼1722 項。參考點數目越多，表示該主題下的措施越多，注意力配置的數值越高。

通過對10 個省份政策文本不同指標的分析發現，省級政府在深化教育評價改革的措施上存在較為明顯的注意力分配不均衡的現象。一是“改革學生評價”與“改革教師評價”的參考點總數顯著高于其他指標，相關內容注意力比重高。例如：江西省在“學生評價”部分的注意力比重高達10.71%；云南省在“教師評價”部分的注意力比重達到8.68%。二是“落實改革責任”與“營造良好氛圍”部分的注意力占比小。例如：黑龍江省在“落實改革責任”部分的注意力比重僅為1.09%；云南省和安徽省在“營造良好氣氛”部分的文本覆蓋率則為0。合并10個省份的政策文本，能夠明顯看出整體政策的傾向性。教師評價、學生評價和學校評價是政策文本的主體內容，參考點數目多且占比均超過50%，說明各省在深化新時代教育評價改革過程中對于學生、教師和學校三個主體的關注度最高，措施更加詳盡。相對而言，省級政府在教育工作評價、用人評價及加強專業化建設方面的注意力占比均低于20%，因此對教育評價改革落實過程中的重視程度有待加強（見表3）。

表3 10 個省份教育評價改革文本注意力配置情況

上述狀況較為鮮明地體現出我國省級政府在教育評價改革中的特征，即大部分省份的注意力配置目標聚焦于學生、教師、學校等直接關聯主體，對于政府工作、責任的認定與追究主體等內容有所欠缺，尤其是政策宣傳工作的注意力比重較低。省級政府在改革責任落實、改革政策宣傳等方面存有的需要改進之處，一定程度上印證了省級政府在推進教育評價改革過程中存在“繞著困難走”的現象，反映出深化新時代教育評價改革的現實困境。

（四）省級政府教育評價改革政策的操作性有待提升

新時代教育評價改革涉及面較廣，各評價主體之間具有關聯性，因此要求省級政府在改革過程中不僅要注重整體方案的把握，還要協調各方、細化政策?！犊傮w方案》要求各地區根據國家層面確立的評價內容和指標，結合實際進行細化[2]，但由于未提出更加詳細的勘定標準，導致省級政府在編制政策文本時出現規范性內容粗細不一、改革進度差距較大等問題。各省深化新時代教育評價改革實施方案的配套政策落實情況可以分為兩類。

第一類是省級政府已出臺本級配套文件。例如：江西省制定了《江西省“十四五”期間“雙一流”建設實施方案》；遼寧省修訂了《遼寧省高等學?；究蒲许椖繒盒泄芾磙k法》；江蘇省頒布了《省教育廳關于深化高等學?？蒲性u價改革的指導意見》；云南省出臺了《云南省義務教育優質均衡發展實施方案》。以上省份在實施方案中均明確提及要制定配套的地方性改革文件，并要求在短時間內落實出臺，體現出省級政府推動教育評價改革的決心與力度。

第二類是省級政府已提及配套文件的制定，但尚未出臺實施。除以上4 個省份外，其余6 個省份在本級的教育評價改革實施方案中明確提及要制定配套方案，但還未具體落實。例如：河北省提出制定《河北省普通高等學校本科教育教學審核評估實施辦法》；浙江省提出制定“雙師型”教師認定、聘用、考核等辦法；湖南省提出制定《“雙一流”建設成效評價實施辦法》；安徽省提出制定完善《中小學教師績效考核指導方案》；黑龍江省提出制定《普通高中辦學質量評價標準》；河南省提出制定《義務教育學校辦學質量評價實施方案》。上述省份雖已提到要制定配套文件，但大多是對文本名稱作出簡單規定，只有個別省份籠統提及主要內容。例如，黑龍江省的《普通高中辦學質量評價標準》提出主要評價學生全面發展的培養情況[11]，但未對重點內容、具體評價標準等作出細化的說明。

通過上述分析可見，各省對中央推進新時代教育評價改革決策部署的重視程度均較高，但在推進教育評價改革的具體舉措方面仍存在不足，還有很大的提升空間，從而在一定程度上印證了學術界提出的意見和建議。

四、省級政府教育評價改革履職困難的原因分析

（一）教育評價改革的復雜性、艱巨性

教育評價改革被喻為教育綜合改革的“關鍵一役”和“最硬一仗”，其重要性、艱巨性和復雜性都十分突出。

第一，教育評價問題的成因極其復雜。其中：既有政府治理方式慣性的影響，如以政府主導、政策驅動、項目牽動、評估檢查、自上而下、由外到內為特征的傳統治理方式催生了下級對上級、學校對政府的路徑依賴；也有國家歷史的、現實的戰略需求因素，無論是在“站起來”“富起來”階段還是走向“強起來”的新時代，在社會主義初級階段的基本國情下，為實現現代化、實現中華民族偉大復興，必須走通過重點建設來提高國家競爭力的路徑；還有歷史文化傳統的影響，不能讓孩子輸在起跑線上、望子成龍等教育理念深深植根于國人的內心；也有社會主要矛盾的現實影響，無論是在社會主義初級階段我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間矛盾的判斷，還是新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的變化，教育都是優質資源不足、競爭十分激烈的領域。概言之，教育評價問題的形成并非一蹴而就，而是歷史、現實、文化、制度、政府、社會等多重因素交互作用的結果。

第二，政策落實落地的任務極其艱巨。教育評價的問題病在教育，根源在社會。教育評價改革涉及政府教育職責評價、地區教育發展評價及學術評價、學業評價等不同領域，更涉及治理理念與治理方式、發展理念與發展方式、辦學理念與辦學模式、育人理念與育人模式等方面的系統改革。讓好的政策取得好的效果，各級政府有很多艱苦的工作要做。深化教育評價改革，既需要各級黨委和政府及教育系統敢于“啃硬骨頭”，也需要社會與文化的系統性變革；既要有打“攻堅戰”的決心，也要有打“持久戰”的耐心。

（二）省級政府教育統籌的現實局限性

作為“國之大計、黨之大計”，教育領域諸多基礎性的政策是中央制定的?？傮w來講，中央政府是教育評價改革的總體設計者，省級政府是教育評價改革的主要組織實施者。省級政府統籌區域內教育評價改革的實效，既取決于其統籌能力，也與其實際統籌權力有密切關系。當下，客觀存在的責權利不匹配、統籌權力與能力脫節等問題，使得省級政府在教育改革中的責任不清晰、角色不穩定、作用發揮不充分，在推進教育改革上存在避重就輕、選擇性改革等現象[12]。

五、省級政府進一步落實教育評價改革責任的思路

（一）強化系統思維

省級政府推進新時代教育評價改革，必須重視統籌協調、協同推進。

第一，堅持統籌謀劃與分層推進相結合。省級政府既要堅決貫徹落實中央的部署，全面推進“五破五立”，避免“消極變通”、選擇性改革和形式主義，也要認識到“五破”并非并行的、平擺的，而是涉及不同主體、不同對象、不同取向、不同方式和不同用途。因此，省級政府要準確把握“五破”的內在關系及具體內容的相互聯系，明晰哪些是根本問題，哪些是關鍵問題；要準確區分評價體系的問題層次、類型，明晰評價設立問題、評價內容問題、評價方式問題和評價導向問題的差別。同時，省級政府既不能割裂改革之間的內在聯系，搞各自為戰、單兵獨進，也不能眉毛胡子一把抓，一個模式套所有改革，一把尺子衡量所有改革。

第二，堅持正確導向，注重改革實效。省級政府要堅持立德樹人為本，牢記為黨育人、為國育才使命[2]，要把改革的成效體現在各級黨委和政府落實教育優先發展地位、推進教育高質量發展上，體現在學校按規律辦學、科學發展上，體現在教師教的責任充分落實與專業發展上，體現在學生學的積極性充分迸發與全面發展上。

第三，堅持破立并舉，銜接緊密。省級政府要把握好改革的節奏，科學確定改革的階段性目標和重點：一方面，要全面清理各類認證、評估、評價，諸如專業評價、學校評估、學科評估、學位點增列、各種項目評選、各種人才稱號評選等一系列與政府資源配置相連、事關學校層級和聲譽的項目，推進教育評價關鍵領域改革取得實質性突破；另一方面，要緊密結合地方政府履行教育職責要求制定正向激勵措施和反向約束機制，避免出現評價真空地帶，或者出現導向缺失與混亂的狀態。

（二）理順中央與地方在教育評價改革領域的事權

省級政府要明確中央與地方及政府與學校之間的改革責任劃分，切實調動地方改革的主動性和學校改革的創造性，避免形成地方對中央政府改革的模仿及學校對政府主導的依賴，克服“地方是傳遞者”“學校是被改革者”“教師、學生及社會組織是旁觀者”的問題。同時，省級政府應堅持頂層設計與基層創新相結合、目標導向與問題導向相結合的原則，注重發揮基層的主動性、創造性，區分同一問題在不同層面的責任及不同問題在同一區域的協同，不搞文件口徑上下一邊粗、文件內容上下簡單重復，越往下越要在破解問題的真招實策上下功夫。

（三）凝聚教育評價改革合力

教育評價改革與政府職能轉變、分類管理、資源配置、招生考試制度乃至學校內部的薪酬制度等方面的改革具有密切關聯。深化教育評價改革，省級政府需要樹立科學的教育發展觀、人才成長觀、選人用人觀，凝聚黨委、政府、學校和社會的改革合力，做到各級黨委和政府之間的改革責任分工明確、同級黨委和政府的相關部門之間改革協同有效。

第一，省級黨委和政府要發揮承上啟下作用，將中央精神轉化好：一是要在配套政策細化上用心思，在具有本地特色的創新舉措上動腦筋，在結合本地實際落實落地上下功夫，切實避免層層發文件、以文件落實文件的形式主義現象；二是要避免責任層層下移，千頭萬緒最后都落到學校和教師身上；三是要避免改革措施虛化，簡單放權，搞絕對化。

第二，省級政府既要勇于刀尖向內，帶頭改革不合理、不科學的各種評價制度，也要在指導學校評價改革和引導社會評價改革上履職盡責。同時，省級政府要高度重視相關改革之間的協同及政府、學校、社會的協調，做好配套政策的細化工作，確保本地區的教育評價改革取得預期效果。

第三，黨委和政府的橫向相關部門要強化全局觀念，把改革措施銜接好。組織、宣傳、編制、人事、財政、教育、科技等各有關部門要主動對標中央文件，認領任務、查擺問題、認真改革。同時，省級政府要避免以往改革中存在的相關部門之間缺乏有效協同，教育改革政策之間及教育政策與其他政策之間不對話、不搭橋的現象，努力實現教育評價改革的系統集成、協同高效。

（四）依法保障教育評價改革的健康發展

教育評價改革涉及不同主體，牽一發而動全身[13]，僅靠傳統的思維和手段，既無法真正突破“深水區”，也難以保證改革的深入、持久和成效。教育評價改革必須在黨的統一領導下，強化改革的法治思維：一是要依法明確相關改革方的責任要求，完善不同利益主體參與教育評價改革的行動規則、監督機制和司法機制；二是要依法約束政府部門的權力，解決有些地方無限放大績效評估、績效撥款的作用，過度干預學校內部的運行，行政權力介入教學、科研、學科等專業領域等現實問題；三是要依法規范社會評價行為，營造良好的社會環境。依法保護改革的成果，把可復制、可推廣的成功經驗和模式及時上升為制度[12]。

客觀而論，教育評價改革問題極其復雜，僅憑政策文本分析，并不能全面反映省級政府履行新時代教育評價改革職責的情況。即便是很好的政策，如果離開了良好的改革生態和基層的努力，也難以達到預期目的。評價省級政府履職情況的根本標準，是評價改革在推動區域教育高質量發展上所取得的實際效果。而對地方教育評價改革成效的科學評價，還有待在理念、技術與方法上進行更加深入的探索。