我國公共政策評估的研究熱點與未來展望

周均旭 劉冰潔 劉子俊

摘 要：運用知識可視化分析工具 Citespace，從發文年度、機構、作者及關鍵詞聚類等方面，繪制我國公共政策評估研究的知識化圖譜，對我國2000—2021年公共政策評估的研究熱點進行分析。研究發現：從時間上看，研究發文數持續增長，并可分為起步、發展、深化三個階段；從內容上看，研究緊跟時代背景和國家大政方針，研究熱點包括“指標體系”“政策過程”“教育政策”“科技政策”等內容。整體來說，我國政策評估涉及公共政策過程與效應評估、各個實質性政策領域評估、公共政策評估技術的應用與發展，并呈現出多元化、縱深化、科學化的發展趨勢。展望未來，需要加強跨機構跨領域的合作，構建中國特色公共政策評估體系。

關鍵詞：公共政策評估；Citespace；知識圖譜

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2023）03 - 0073 - 10

一、引言

黨的二十大明確指出，我國未來五年的主要目標之一是“改革開放邁出新步伐，國家治理體系和治理能力現代化深入推進”。當前，我國正處于全面建設社會主義現代化國家的關鍵時期，公共政策是推進國家治理現代化的基本工具。公共政策評估能夠對政策從制定到實施過程的各種環節進行全面分析和考察，檢驗政策制定與執行的實際效果，有利于促進政府決策科學化，近年來逐漸成為理論界研究的熱點內容。經過近30年的發展，學界積累了大量針對公共政策評估的研究成果，主要集中在以下幾個方面：政策評估的作用[1-3]、政策評估方法和體系搭建[4-7]、政策評估實踐[8-11]。也有學者對政策評估進行文獻綜述類歸納和整理，針對科技創新政策評估[12-13]、政府財政政策[16-17]等方面進行了研究。然而，關于公共政策評估的研究，目前還缺乏可視化分析。本文運用Citespace對2000—2021年我國公共政策評估的相關文獻進行量化分析，并結合傳統定性方法對相關研究進行回顧，通過關鍵詞聚類、文獻計量分析等挖掘相關研究熱點和變化趨勢，并分析公共政策評估的研究走向，以期為后續研究者提供啟發。

二、數據來源和研究方法

（一）數據來源

為提升數據來源的準確性和可靠性，本文采用的相關文獻全部來源于中國知網（CNKI），以“政策”和“評估”、“政策”和“量化”、“政策”和“工具”為關鍵詞進行高級檢索，搜索范圍為2000—2021年，搜索時間截止到2021年4月22日。研究選取CSSCI、CSCD、北圖核心期刊文獻作為數據來源，采取人工核對的方式對獲得的文獻資料進行篩選，剔除會議綜述、書評、征稿啟事類文稿以及與“公共政策評估”主題明顯不符的文獻后，共獲取樣本文獻1177篇。

（二）研究方法

本文主要通過文獻計量分析法來展現中國公共政策評估的研究熱點和發展趨勢。關于文獻計量的常用工具主要有Citespace、VOSviewer等，其中Citespace軟件能夠有效揭示該學科領域演化的關鍵路徑及知識轉折點，并通過一系列可視化圖譜分析學科發展前沿，已成為國內外文獻計量研究的重要工具。因此，本文運用Citespace 對我國20余年來公共政策評估的相關研究進行分析，具體的研究思路如下：首先利用Excel對公共政策評估相關研究的時間變化趨勢進行整體描述，然后利用Citespace對核心機構、作者等進行可視化分析，最后分析關鍵詞熱點及研究趨勢，總結出我國公共政策評估相關研究的熱點。

三、我國公共政策評估研究的時空分布

（一）公共政策評估研究的發文時間分布

公共政策評估是公共政策制定和實施過程中的重要一環，它能夠通過對政策整體的回顧，評價政策制定的合理性及實際實施效果。因此，公共政策評估受到國內研究者的關注和重視，逐步成為國內政治學領域的重點研究對象之一。

2000—2021年，我國公共政策評估領域共發表了1177篇文獻（見圖1）。對比分析歷年發文量，可以將我國公共政策評估研究大體分為起步、發展、深化三個階段。第一階段（2000—2007年）為起步期，少量學者開始進行這方面研究，年度發文數量均在20篇以下，雖呈上升趨勢，但發展幅度較為緩慢。第二階段（2008—2015年）為發展期。這一階段，我國公共政策評估研究呈井噴式增長。第三階段（2016—2021年）為深化期，發文數量呈波動上升趨勢，整體維持在一個較高的水平，并在2021年達到了最高年發文量120篇?？偟膩碚f，2000—2021年間，我國公共政策評估發文數量穩步提升，一方面證明了公共政策評估成為國內學者關注的熱點，另一方面也反映了我國公共政策評估研究逐漸成為一個成熟的領域。

（二）公共政策評估研究的發文機構分布

通過Citespace對發文機構合作網絡進行分析，繪制出發文機構合作網絡圖譜（見圖2），對公共政策評估的發文合作情況進行統計，圖中節點大小代表機構發文數，連接邊表示合作性。由圖2可知，目前公共政策評估領域影響較大的發文機構有中國人民大學公共管理學院、清華大學公共管理學院、中國人民大學環境學院、上海交通大學國際與公共事務學院等?？傮w來看，整個合作網絡圖中存在一些明顯的小網絡，表示各發文機構有不少合作，主要是強強聯手和同機構合作。但是，整體網絡密度較低，說明我國公共政策評估研究力量仍處于較為分散的狀態，各個機構之間的聯系與合作有待加強。

（三）公共政策評估研究的發文作者分布

通過Citespace對公共政策評估研究者合作網絡進行分析，發文量較多的學者在該領域可起到引領作用，其學術成果可以成為了解該領域思想與觀點的重要渠道。

由圖3可見，目前國內公共政策評估領域影響力較大的學者有宋國君、馬中和周建國等。在研究領域上，宋國君和馬中主要對中國環境政策進行評估，宋國君、馬中和姜妮合著的《環境政策評估及對中國環境保護的意義》一文，主要探討了環境政策評估的目的、意義和作用[18]，被引頻次較高。周建國則致力于探討公共政策評估模式，其論文《政策評估中獨立第三方的邏輯、困境與出路》，為完善政策評估中第三方的行業規制提出了意見和建議[19]，也有較高被引頻次?？傮w來看，整個網絡圖譜中雖然存在部分小網絡，但網絡密度整體較低，作者之間的合作較少，反映出公共政策評估領域研究者協同合作情況不佳，協同合作尚未形成較為廣泛的學術共識?？梢娫诠舱咴u估領域，仍未形成合作發文的模式，研究者之間這種松散的狀態也在一定程度上影響了國內公共政策評估的理論與實踐。

綜上所述，公共政策評估領域長期受到學者們的關注，以高校和研究院等為主體產出了大量高質量的研究成果，但是政策評估研究涉及的領域和實證方法較為有限，且作者多來源于單一研究機構，不同機構學者們之間的交流合作較少。

四、我國公共政策評估的研究熱點和變化趨勢

（一）我國公共政策評估研究的熱點

作為研究成果的高度概括，出現頻率越高的關鍵詞越能體現某一領域內學者們共同關注的熱點問題及其內在聯系。本文運用Citespace對我國公共政策評估的相關論文成果進行關鍵詞熱點分析，為防止影響分析結果，本文對“公共政策評估”“政策評估”等高度關聯詞進行隱藏處理，統計出頻數前20位的關鍵詞（見表1），并對其進行深入分析。其中，排名第一的關鍵詞為“指標體系”，頻數為18次；排名第二的為“政策過程”，頻數為15次；排名第三的為“教育政策評估”“政策工具”和“合成控制法”，頻數為13次。

可以看出，2000—2021年，我國公共政策評估研究主要圍繞“指標體系”“政策過程”“教育政策評估”等議題進行多方位的研究。構建政策評估指標體系是學者們關注的重點內容，成熟的評估指標體系能夠全面、系統地反映政策的過程和效果，提升政策評估結果的準確性和有效性。同時，我國公共政策評估相關研究主要圍繞教育政策、科技創新政策、產業政策等國家關注的重點領域展開，使用的方法既有定性的政策工具法，包括研究政策執行過程評估和政策評估標準的搭建；也有定量的模型研究，如PMC指數模型、合成控制法和雙重差分法，對政策效應、政策效果進行評估。近年來，隨著第三方評估研究的興起，智庫也成為學界研究的一個關注點。

根據以上研究熱點，繪制公共政策評估領域的關鍵詞共現圖譜（見圖4），以考察研究領域的知識結構。其中，節點表示關鍵詞，節點的范圍越大代表關鍵詞出現的頻次越高，節點顏色及厚度表示出現時段，圓環越厚，該顏色對應年份出現的頻率越高，各節點之間的連線代表發文共現強度。在關鍵詞共現圖譜中有683個節點、1043條連線，網絡密度為0.0045，其中高頻關鍵詞有“政策工具”“政策效應評估”“績效評估”“政策過程”“環境政策”等?？梢钥闯?，該圖譜中聚類結構顯著，不同的領域與方法相互關聯，但整體網絡密度較低，關鍵詞聯系較為稀疏。

（二）我國公共政策評估研究的聚類分析

根據發展脈絡統計，結合前文時間變化趨勢分析，將我國公共政策研究脈絡分成起步、發展、深化三個階段。第一階段為起步階段（2000—2007年）。2005年及以前，關于公共政策評估的發文數量較少，關鍵詞也較為單一，說明該時期僅有少部分學者對公共政策評估的概念和理論進行探索。這一時期，學者們普遍聚焦國外公共政策評估研究的理論、模型和方法的引進，以及如何將這些理論應用于國內公共政策評估。第二階段為發展階段（2008—2015）。公共政策評估研究由理論向實踐轉變，逐漸多元化。國內學者對公共政策評估的研究逐漸深入，并將其廣泛運用于多個公共政策領域中。這一階段的研究內容主要集中在政策過程、政策績效[20]、模型構建[21]等方面，并在借鑒國外研究成果的基礎上，提出了一些新的政策評估過程模型和政策評估分析方法。第三階段為深化階段（2016—2021）。該階段主要關注公共政策評估的本土化，公共政策評估的應用持續深化和擴展。這一階段，研究者們一方面繼續對合成控制法、雙重差分法等公共政策評估方法進行探索與創新，提高國內公共政策評估的可信度[22]；另一方面，隨著新時代經濟社會各領域的轉型和全面深化改革，也需要以更具融合性與創新性的方式推動公共政策評估研究范式與方法本土化，將公共政策評估扎根于我國的時代背景與實踐之中，著眼于講好中國故事。

本文根據citespace結果將公共政策評估相關研究分成16個聚類，進一步挖掘我國公共政策評估領域的研究熱點。為了使重點信息能夠更加突出，本文隱藏了離散度高和節點較少的兩個聚類。根據研究內容，進一步將剩余的14個聚類整合形成三大類別，分別為類Ⅰ：公共政策過程與效應評估；類Ⅱ：具體公共政策領域評估；類Ⅲ：公共政策評估技術的應用與發展（見表2）。子聚類表示該類別包含的具體聚類情況，年份表示該子聚類發文最多年份，規模代表該子聚類包含的文獻數量，主要內容表示該聚類的高頻關鍵詞。

根據表2，將已有公共政策評估研究分成三類：

類I：公共政策過程與效應評估

此類別主要包括“政策評估”“公共政策”“政策過程”“國家治理”“效應評估”五個聚類。其中主要關鍵詞有政策評估、公共政策、治理體系、公民參與、協同發展。公共政策評估制度體系是國家治理體系建設的重要內容，而政策過程及效應評估則是公共政策評估的重點。早在2002年，王永生便對我國公共政策評估的規范進行了論述[23]，揭開了新世紀我國公共政策評估研究的序幕，隨后評估研究從理論規范逐漸延伸到政府治理、公民參與等問題上。丁建彪則指出增強公民對公共政策評估的參與性與回應性，有利于提升公共政策評估的公開性和有效性，促進公平正義[24]。該類別關注點在于政策評估的理論規范，以及如何擴大公民參與，通過科學制定公共政策評估指標，促進協同發展，推動國家治理體系的完善。

類II：具體公共政策領域評估

此類別主要包括“教育公平”“體育政策”“科技政策”“環境政策”“創業政策”“產業結構”“衛生改革”七個聚類。其中主要關鍵詞包括教育公平、體育政策、科技創新、環境政策、產業結構、衛生改革等，集中于教育、體育、科技、環境等與我國國情和政策緊密相連的重點領域。教育公平作為國家基本教育政策，是打贏脫貧攻堅戰的重要力量。近年來，我國教育政策評估逐漸由高等教育領域政策轉向民族地區教育政策和教育扶貧政策[25]，該主題文獻的增長同我國鄉村振興戰略和民族共同體意識建設息息相關。隨著中國經濟進入新常態，環境政策、產業政策逐步進入學者們的研究視野，碳排放政策效應[26]和產業政策對創新的作用評估[27]成為重要關注點。早在2005年，衛生健康政策效應評估便得到重視，近年衛生政策研究集中于衛生機構服務[28]、衛生政策績效[29]和衛生信息公開[30]等方面?？傮w而言，我國學者以問題和實踐為導向，著力于研究國內重大社會經濟政策問題。

類Ⅲ：公共政策評估技術的應用與發展

此類別主要包括“雙重差分”“指標體系”兩類。其中主要關鍵詞包括雙重差分、技術轉移、定量分析等，主要關注公共政策評估技術的應用和發展，政策評估技術和評估指標體系一直是國內公共政策評估研究不可或缺的一部分。隨著公共政策的不斷豐富與發展，傳統單一的政策評估方法已經不能滿足新階段時代發展的需要，在此背景下，研究也從理論基礎、政策比較等定性研究逐漸轉向構建政策評估指標體系的定量模型分析。例如雙重差分、斷點回歸、傾向得分匹配等，其中雙重差分法作為政策評估的重點方法大放異彩，并常被用于政策經濟效應的評估[31]。隨著政策實踐的發展和研究的深入，有學者認為模糊數學方法 、社會實驗法等實證主義評估方法是公共政策評估未來的發展方向[32]，部分學者強調在純技術的基礎上引入價值分析，即“后實證主義”，這也可能成為未來公共政策評估研究的主流范式[33]。

（三）我國公共政策評估研究的變化趨勢

結合關鍵詞發展脈絡及聚類分析內容，可以看出我國公共政策評估研究與國家大政方針政策緊密相連，也反映了我國公共政策評估研究日益多元化、縱深化、科學化的發展趨勢。

1.多元化：公民參與和第三方機構評價

評估主體在公共政策評估活動中起到主導作用。在我國公共政策評估研究中，公民參與和協同發展一直占據主要部分，國家治理體系和治理能力現代化的實踐為公民參與公共管理擴寬了渠道。公民參與可以有效提高政策制定的科學性和執行的有效性，也順應了我國建設服務型政府的趨勢。同時，引入第三方機構，以中國社科院為代表的中國特色新型智庫承擔了許多評估工作，彌補了政府自我評估的不足。智庫對公共政策的影響逐漸貫穿其政策制定、執行、監督評估始終。

隨著政策評估主體逐漸從單一的政府向多元化主體轉變，學者們也越來越重視對公民參與和第三方機構的研究。但是，目前政策制定和政策評估過程中仍存在公民參與度不高，公民參與政策評估制度建設不完善等問題。隨著中國社會快速發展，中國特色的新型智庫仍存在公信力和影響力不足等弊端，機遇與挑戰并存，仍有待更加深入地探索。

2.縱深化：評估領域深入及交叉

隨著我國公共政策評估研究的不斷發展，研究的對象和內容也越來越深入，從與民生息息相關的教育政策、衛生政策和環境政策到經濟領域的科技政策、創業政策，國內學者始終立足于我國社會經濟發展的實際情況，著力探討重大社會和經濟政策問題，如近年來我國公共政策中的碳排放[34]、教育扶貧[25]等熱點領域，為解決公共政策制定和實施過程中面臨的實際問題提供了參考。研究者們掌握國內政策研究熱點及發展趨勢，有利于減少政策研究時效性的影響，能更有效地為政治和經濟社會發展服務。但是，目前的研究多重視某一特定領域，缺乏跨領域的交叉研究，各領域間的研究碎片化較為嚴重。隨著社會問題的復雜化，公共政策評估還需考慮研究對象的綜合性。此外，大多研究僅針對某一特定領域政策的特定效應進行評估，尤其是只重視經濟效應而忽視了社會效應。

3.科學化：技術方法及實證評價廣泛運用

在公共政策評估發展初期，國內研究主要以定性分析方法為主。隨著公共政策數量的不斷增多，國內學者逐漸轉向以客觀數據為支撐的定量研究方法，改善了我國傳統政策評估“重價值輕技術”的弊端，在一定程度上增強了公共政策評估研究結果的科學性和可靠性。隨著定量研究的深入發展，國內學者相繼引入了許多公共政策評估技術方法，如PSM-DID等，政策評估日益規范化、科學化。但是，以定量研究為主的政策評估價值取向較為單一，容易忽略政治、文化和社會倫理等不能進行量化的政策評估指標。因此，在政策評估定量化和精確化的同時，也應該綜合定量和定性評價方法，促進量化和質化相結合，實現優勢互補。

五、結論與未來展望

（一）研究結論

充分發揮公共政策評估的作用，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是提高決策的科學性、準確性的重要舉措。本文采用文獻計量分析方法，使用Citespace軟件對2000—2021年中國知網收錄的關于公共政策評估的1177篇文獻進行可視化分析，得到以下結論：

一是在研究時空分布上，我國公共政策評估研究自2000年逐漸興起，發文數量一直穩步上升，主要研究機構有中國人民大學、清華大學、上海交通大學等高校，影響力較大的學者主要有宋國君、馬中、周建國等。

二是在研究熱點分布上，綜合高頻高中心性關鍵詞、關鍵詞共現圖譜和關鍵詞聚類分析，可以看到，我國公共政策評估的研究熱點表現在三個方面：一是公共政策過程與效應評估方面的熱點，主要包括政策評估、政策過程等；二是具體公共政策領域評估方面的熱點，主要包括環境政策、教育政策、科技政策等；三是公共政策評估技術的應用與發展方面的熱點，主要包括指標體系和雙重差分等。

三是在變化趨勢上，公共政策評估研究從最初的概念和理論探索開始，逐漸轉向圍繞教育公平、科技政策、環境政策等契合國家發展方向和大政方針的議題展開。在公共政策評估的參與主體上，公民和第三方評估機構逐漸走上了公共政策評估舞臺。此外，公共政策評估的技術方法也逐漸得到運用。

（二）未來展望

總體來看，目前我國公共政策評估的研究還存在以下問題：第一，核心發文機構和作者較為單一，并且無論是研究機構還是研究者之間合作情況均不甚理想，缺乏交流和互動，不利于相關研究的擴展和深化；第二，研究領域局限于單一特定領域，忽視了研究領域的交叉性和研究內容的綜合性；第三，以定量研究為主要范式的政策評估價值取向單一，難以滿足日益豐富的評估要求。為此，未來公共政策評估的研究可從以下三點持續深入：

一是研究視角上，需要研究機構和學者打破“學術壁壘”，主動進行深度合作，促進多學科交叉融合。隨著信息化時代的快速來臨，政府面臨著前所未有的管理挑戰，公共政策評估作為公共管理研究的重要內容，其研究不能局限于單一主體、單一領域和單一情境。因此，公共政策評估應該包括與公共政策相關的多元利益主體，并涉及多個現實領域。實現多學科的交叉融合，一方面可以在公共政策評估過程中引入經濟學、心理學等多學科研究方法，另一方面在于打破研究機構、學者之間的“壁壘”，加深彼此合作，汲取多學科知識觀點，更加科學全面地對公共政策進行評估。

二是研究主題上，要著眼于中國實際，構建中國特色的公共政策評估體系。當前，國內公共政策評估主題變化較快，這既反映國內學者對政府中心工作的把握，也從側面體現了我國公共政策評估系統性、獨立性不夠的問題。公共政策研究需要加強整體性、系統性的理論研究，避免過于追逐熱點而喪失學術研究的獨立性。隨著改革開放進入深水區，我國面臨著前所未有的挑戰，公共政策評估的研究亟需本土化，因此公共政策評估需要扎根于中國土地，立足中國國情，公共政策評估領域的相關研究者需要加深與政府部門的合作，深入了解從政策制定到政策執行過程中各方利益主體的訴求，推動公共政策評估研究健康發展。

三是研究方法上，要重視研究過程的科學化以及研究方法的多元化。經過二十多年的發展，我國公共政策評估中的定量評估日益豐富，并引入了大量新方法和新技術，取得了豐富成果。但是，部分學者過于偏向實證技術方法的使用，忽略了社會效應中的隱形效果，這容易導致公共政策評估偏離政策目的，失去公共性。因此，在使用公共政策評估方法時，不但要注重過程的科學化，更要積極引入數據仿真、大數據分析等國際公共政策評估的先進方法，同時還要注意方法的多元化，以定量研究為主、定性研究為輔，既關注事實描述又注重價值評估，為公共政策制定和改進提供可靠的依據。

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Research Hot Spots and Future Prospect of Public Policy Evaluation in China

——Based on Citespace Analysis

Zhou Junxu， Liu Bingjie， Liu Zijun

（Guangxi University，Nanning 530004，Guangxi，China；

Chongqing University，Chongqing 400044，China）

Abstract：Using the knowledge visualization analysis tool Citespace，draw the knowledge map of Chinese public policy evaluation research，analyze the hot spots of public policy evaluation research in 2000-2021 from the perspective of the distribution of document，institutions and authors，key words clustering，etc. From the perspective of time，the number of research publications continues to increase，and can be divided into three stages：starting，growing and maturing. From the perspective of content，the researches keep up with the background of the times and the major national policies. The research hotspots include“policy indicator system”，“policy process”，“education policy”，“science and technology policy”and so on. On the whole，Chinese policy evaluation involves the evaluation of the process and effect of public policy，the evaluation of various substantive policy fields， the application and development of public policy evaluation technology，and presents the trend of diversification，longitudinal deepening and scientific development. Looking ahead，we need to carry out more inter-institutional and cross-sector cooperation，and build a policy evaluation system with Chinese characteristics.

Key words：public policy evaluation；Citespace；knowledge graph

責任編輯：陳正源 劉有祥