做實基層行政檢察的困局與出路

王 俊，郝 斌，范 穎，薛倩倩，徐本鑫，陸在春

（1.安徽省蕪湖市鳩江區人民檢察院，安徽 蕪湖 241000；2.中國政法大學，北京 100091；3.安徽師范大學，安徽 蕪湖 241000）

一、引言

2018 年，最高人民檢察院進行內設機構改革，設立行政檢察機構，這有力推動了新時代行政檢察工作的創新發展［1］。2019 年，行政檢察部門成為檢察機關一項重要業務部門。在司法改革的背景下，最高人民檢察院提出構建“四大檢察”①“四大檢察”是指刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察。全面協調發展的檢察工作格局，實現檢察工作的“四輪驅動”。為進一步堅持以人民為中心的司法理念，創造更多優質的行政檢察產品，促進檢察機關積極履行行政檢察職能，基層檢察機關結合實際經驗，對基層檢察工作存在的問題和解決方案進行新探索［2］。

但是，行政檢察業務在四大檢察業務中依舊是弱點和痛點。做實基層行政檢察面臨壓力巨大。本課題組在某基層檢察院調研獲得的數據（見表一）顯示：一方面，多數基層檢察院機構設置實行民事、行政、公益訴訟檢察職能三合一，行政申訴受案率低，行政訴訟監督無案可辦；另一方面，囿于行政權具有強制性，行政執法部門以及行政執法人員缺乏被監督意識，消極對待行政檢察監督。同時，檢察監督缺乏剛性，不能實現監督效果。因此，如何做實基層行政檢察工作，成為全國檢察機關和每一位行政檢警的新課題。

表一 某人民檢察院2019 年-2022 年6 月行政檢察辦案數據統計表

二、基層行政檢察的困局

基層行政檢察面臨的困局，主要體現基層行政申訴受案率低、受案來源渠道窄、監督力量不具有強制性以及監督范圍不清晰等問題，不利于新時代法律監督的發展和完善。

（一）基層行政申訴受案率較低

囿于行政相對人習慣在行政案件中窮盡一切手段提起上訴、申訴，使得在基層檢察院產生生效裁判的案件數量很少，則其能夠辦理的行政裁判結果監督案件就更少了。據調查，2018 年全國基層檢察院辦理的行政裁判結果監督案件僅400 多件，僅占總比4.7%；2019 年處理此種案件也只增加了540余件［3］。同時，鑒于行政案件集中管轄改革，實踐中部分基層院已不再審理一審行政案件，這直接導致基層檢察院監督的案件數量減少，同時對審判人員的裁判執行監督也處于“無源之水”的困境。正如表一顯示，該基層檢察院曾連續三年均未辦理過針對行政判決、裁定、調解書的監督案件。

（二）基層行政檢察案源渠道狹窄

司法實踐中，行政檢察線索主要源自檢察院依職權主動發現、案涉當事人主動申請以及相關主體的控告舉報。課題組在實地調研過程中，辦案檢察官普遍反映：案件來源渠道窄，特別是涉及社會公共利益的案件線索難以發現；行政審判程序中的違法行為監督也主要靠依職權發現，當事人申請的案件較少；“官司有理打不贏，檢察院里找民行”的理念還沒有為群眾所廣泛認識。案件線索是做實基礎行政檢察的前提和基礎。社會認知度低，是造成基層行政檢察案源匱乏、職能作用發揮不力的一大障礙?；鶎訖z察院辦理行政案件的案源渠道狹窄，致使基層檢察院較難獲取能夠進行行政檢察監督的案件線索，故有必要著力構建和完善案件線索發現機制。

（三）基層行政檢察監督力量薄弱

首先，如表一所示，基層檢察院很少單設行政檢察部門，大多實行合并設置①目前司法實踐中，檢察機關主要實行民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”設置，或者民事、行政檢察部門與其他部門合并。?；鶎訖z察院單個部門聯系上級檢察院多個部門，導致不同檢察之間相互關聯，影響基層行政檢察職能發揮，行政檢察業務具有被邊緣化傾向［3］。如湖北省基層檢察院有114 個，實行民事、行政和公益訴訟檢察部門“三合一”基層檢察院高達97 個，占比為85%［4］，其他職能合并有13 個基層檢察院，此外，還有4 個基層檢察院沒有行政檢察機構和職能。

其次，行政檢察人員配備不足?；鶎訖z察院中很少有專職從事行政檢察的人員，大多數一個檢察人員身兼數個檢察職能。如四川省基層檢察院，專門負責行政檢察工作僅13 人，占基層檢察院總人數的0.2%，占行政檢察業務所在部門總人數的1.5%，占比微乎其微。也就是說，全省平均10 個基層檢察院中專門負責行政檢察工作的人員不到一人［5］。原因在于，一方面，部分基層檢察院簡單從案件數量上比較工作輕重，進行成本投入與收益分析，不夠重視案件數量較少、難出業績的行政檢察工作；另一方面，基于行政檢察線索發現難特點，部分辦案人員常常選擇性忽視行政檢察工作，最終導致行政檢察被民事檢察、公益訴訟檢察兩項業務擠占。

再次，行政檢察具有涉及領域廣，辦案難度大等特征。對辦案人員的專業素養水平提出較高的要求。目前司法實踐中，行政檢察隊伍結構不合理，具有相關專業知識以及從業經歷人員很少。不論是辦案人員專業水平或者能力還是知識結構或者辦案經驗，與目前的行政檢察工作要求存在較大差距［6］?；A檢察院中行政檢察人員數量少、綜合素質不高的掣肘嚴重影響了工作的開展與運行。

（四）基層行政檢察監督范圍模糊

基層檢察院對行政檢察監督范圍存在模糊認識。依據《憲法》《行政訴訟法》《人民檢察院行政訴訟監督規則》（簡稱《行政訴訟監督規則》）規定，檢察機關依法履行行政檢察監督職責。行政檢察的監督對象主要為法院對行政案件的受理、審理、裁判、執行等行政訴訟全過程以及行政非訴執行活動。在履職中發現行政機關違法行使職權，可依法提出檢察建議等監督其糾正。同時，依據《人民檢察院組織法》①《人民檢察院組織法》第20 條規定，“人民檢察院行使下列職權：（四）依照法律規定提起公益訴訟”?！缎姓V訟法》②《行政訴訟法》第11 條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。第25 條第4 款，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。，檢察院對行政違法行為可以提起行政公益訴訟。這就導致一些基層行政檢察官在實踐中時常感到困惑：對行政違法行為的監督，究竟是按照行政檢察案件辦理，還是提起行政公益訴訟？

（五）基層行政檢察監督剛性不足

基層行政檢察監督剛性不足，主要是指基層人民檢察院在行政檢察監督過程中通過檢察建議等方式進行的監督難以發揮其效力。一方面，雖然法律規定檢察機關可以采取調查核實措施，但實務中，較多數量的主體故意不配合調查，以其他事宜為由不提供信息，而檢察機關也沒有強制力的保障措施，致使調查核實受阻、檢察監督無力。另一方面，檢察建議或提請抗訴，不具有嚴格的強制性意義和終結性價值，沒有強制力。檢察建議是檢察機關行使檢察權的行為方式，是一種程序性權力，其對抗性、約束性和強制性較弱。法律法規及司法解釋中所規定的檢察機關提出的各類檢察建議，均不能代替對應機關和單位作出的決定意見?；鶎訖z察院雖然享有提請抗訴的權力，但是對上級院是否提出抗訴則沒有決定權。

三、做實基層行政檢察的困局分析

目前涉及行政檢察監督的法律法規主要包括《憲法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》等法律。囿于立法的抽象性和原則性，相關規定的可操作性不強，理解不一致，是基層行政檢察困局的重要制度原因。

（一）立法對行政檢察規定不明確

雖然《憲法》賦予了檢察機關法律監督的權力，但是目前行政檢察監督主要依據《行政訴訟法》。在司法實踐中，檢察機關一定程度上已由法律監督機關異化為司法監督機關，較多的是監督司法機關的行為，而對公益保護第一人的行政機關活動未進行足夠的監督。訴訟法中規定的對民事、行政案件具有抗訴權等條款，由于其規定抽象模糊，更多具有象征性意義，致使檢察院難以對民事行政進行監督。此外，該監督只是監督行政機關侵犯公民合法權益的一般違法行為，如果行政機關只是侵犯國家利益、社會利益或者公共利益，目前的行政訴訟或者復議制度也無所適從③實踐中，部分行政機關以罰代刑、不移送涉嫌犯罪案件的的違法行政行為即屬此例。。

《行政訴訟法》第93 條④《行政訴訟法》第93 條規定，“地方各級檢察院對同級法院已生效的判決或裁定，發現違法違規的應當建議上級檢察院按照審判監督程序提出抗訴”。只闡明地方各級檢察院應當向上級提請抗訴，但在涉及基層檢察院提請抗訴，以及發出檢察建議的程序上，規定不具體?！缎姓V訟監督規則》第3 條規定可以檢察建議方式進行監督，但簽發檢察建議的方式和條件并沒有規定，進而難以形成符合程序規范的高效監督體系⑤《人民檢察院行政訴訟監督規則》第3 條規定，“人民檢察院通過提出抗訴、檢察建議等方式，對行政訴訟實行法律監督?！?。調查核實權作為發出檢察建議的前提條件難以得到正確統一運行，對當事人、案外人以及被調查的審執人員不配合調查的情況，檢察機關又缺乏有效的制約手段。

（二）監督線索發現機制不健全

傳統行政檢察案源線索主要源自當事人申請監督、相關主體的舉報控告，案件線索發現機制存在局限。實務中，多數當事人不知道檢察院對法院的審判活動或執行活動有權監督，因此，遇到行政案件以及行政糾紛并不會主動向檢察機關提起申訴或者申請監督。而代理律師鑒于多種因素，一般不會主動告知當事人可以向檢察院申請監督。受制于檢察監督的終局性和斷后性，只有當事人窮盡法院所有救濟方式，即“走投無路”時，才能夠申請檢察監督，這也限制了監督案件的來源。

基層行政檢察業務很難利用數字化軟件主動獲取案件線索，進而進行監督?；鶎訖z察院中的信息技術人員主要從事辦公系統軟件的維護或維修，幾乎不進行數字化檢察工作的構建。結合績效考核要求，考核標準依舊以應用軟件為主，未注重檢察部門實際業務需求，實踐適用效果不佳，無法結合數字時代要求為檢察業務提質升級。而目前的技術協助依舊依靠裁判文書網、政法一體化辦案系統等數據資源，其他相關技術雖然理論上有較多建議與方案，但是真正實施落地的很少。

（三）基層行政檢察部門設置不合理

基于理念差異、標準多樣等原因，以往的檢察機關內設機構形式較多，檢察權運行存在溝通不暢通、聯系不協調、整體不給力等困境。2019 年最高人民檢察院公布其職能配置和內設機構設置，開展新一輪檢察內設機構改革。最高人民檢察院為滿足人民對新時代檢察職權行使的需求，將原有的民事行政檢察廳拆分為民事檢察廳、行政檢察廳和公益訴訟檢察廳。地方各級檢察機關也針對過去人數較少的科室存在致使人力資源浪費、管理成本增加、行政效率不高等顯著問題，貫徹精簡高效原則，按照基層院編制干警人數，推行綜合部門“大部制”、業務部門“專業化”，強化檢察業務機構，精簡非業務機構，對基層院內設機構數量進行總體合理控制，提升辦案效率。但是，囿于基層院民行案件數量較少的現實，基層檢察院大多還是堅持民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”設置，這在一定程度上使得基層行政檢察持續處于困境之中。

（四）基層行政檢察監督目標不明晰

監督目標不明晰是基層檢察院難以做實行政檢察關鍵原因。依據《行政訴訟法》《行政訴訟監督規則》以及相關規范性文件精神，檢察機關在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案情糾紛實質解決?；鶎有姓z察往往都是在糾紛產生后，事后監督裁判結果，并未實際落實“穿透式”監督，不能有效化解行政爭議。實踐中一些案件僅僅形式上做出判決，但問題根本未得到解決的現象嚴重，當事人不斷糾結法院是否應當受理或立案，經過多輪審判，甚至發回重審，其合法合理訴求依舊不能得到維護和滿足，成為人民急難愁盼問題。此外，實踐中也存在盡管法院裁判合法正確，但行政機關卻不依法履職現象，進而利益相關主體的合法權益得不到保護，基層檢察機關也未充分發掘其監督職能。

（五）基層行政檢察監督程序不具體

以提出檢察建議或抗訴為主的監督方式，因法律沒有規定具體的發起程序以及法院的受理程序，難以真正發揮監督作用?；跈z察建議具體適用程序模糊性，被監督者天然存在抗拒監督心理，檢察建議落實較難，難以發揮監督效能?！缎姓V訟法》第93 條規定，基層檢察院有權對行政訴訟進行監督，但如何監督，怎樣抗訴及抗訴程序并無明確規定。根據法律規定僅有市級以上檢察院才能成為行政訴訟案件的抗訴主體，因此基層檢察院只有抗訴建議權，其行政檢察部門地位僅僅是抗訴案件線索的提供者，案件是否抗訴依然由上級院審查后決定，造成辦案資源的浪費［7］。若上級檢察院審查決定抗訴后，將抗訴文書送達同級法院，其再將該抗訴書發給原審法院指令其再審?；诖?，案件再審時間、結案要求和標準均由原審法院自行決定。這種冗雜程序使基層院工作效率低下、效果不佳［8］。此外，若“一體化辦案模式”為建立健全，上級檢察院提出抗訴不僅增加抗訴的難度和成本投入，影響檢察院對法院的訴訟活動的監督，而且導致抗訴權的過于集中，分散上級檢察院對下級院業務指導的集中精力，不利于發揮監督作用。

四、做實基層行政檢察的具體路徑

基層行政檢察監督事關人民切身利益，有助于推進社會治理水平提升，完善法治監督體系。充實行政檢察法律依據、核實行政檢察事項、壯實行政檢察主體、落實行政檢察方案、夯實行政檢察效果，均是做實基層行政檢察的重要路徑。

（一）完善行政檢察立法，充實行政檢察依據

一是，立法上賦予基層檢察院行政抗訴權。司法實踐中，行政訴訟案件主要是基層法院辦理，因而基層檢察院對案件的辦理情況較了解。然而，目前法律僅規定基層檢察院享有提起抗訴的建議權，而不是直接的抗訴權，一定程度上阻礙做實基層行政檢察?；诖?，可以從法律上直接賦予基層檢察院對行政案件的抗訴權。換言之，基層檢察院若發現法院訴訟程序違法或者裁判錯誤時，可直接提起抗訴。如果認為抗訴結果仍有錯誤，則再提請上一級提起抗訴。此種情形下，有利于加強對行政訴訟的雙重監督，促進案件實體和程序公正，也有助于理順兩者之間關系，明晰其職責范圍，降低司法成本，減少當事人的訴累，提升訴訟效率。

二是，立法上明確檢察建議的法律地位，并賦予其剛性?；诜傻姆€定性要求，目前宜先由地方人大對檢察建議進行摸索性立法，待時機成熟后再由立法機關牽頭，同司法機關和行政機關對具體規定進行溝通協商，明確檢察建議的適用原則、建議范圍以及強制性等規定，劃分各方主體的權力責任，減少檢察建議在具體實踐中遭遇的困境。

三是，將檢察機關豐富經驗和實踐成果上升到立法層面，為促進檢察工作高質量發展提供有力支撐。如福建省院對于刑事處罰與行政處罰重合以及行政機關處罰未達至問題，探索性進行訴訟活動涉行政處罰監督；對強制戒毒與刑罰執行之間的銜接漏洞，其探索進行部分基層院試點強制隔離戒毒專項監督。上述行政檢察監督工作已被寫入該省人大頒布的《關于加強新時代人民檢察院法律監督工作的決定》。

（二）健全線索發現機制，核實行政檢察事項

破解基層行政檢察困境，關鍵在于，變革傳統的案件線索發現模式，實現由被動受理向能動檢察的轉變。在行政案件監督中基層檢察院可以結合數字化改革時機，拓寬行政檢察案源渠道，提高精準監督的能力，為推動“做實基層行政檢察”打下良好基礎。

首先，基層檢察院可以加強基礎行政檢察數字化創新。檢察機關可以利用數字時代，不斷完善不同辦案部門的配合機制，彌補過往的案件渠道窄、人力資源不充足等情形。相較于過去基層檢察技術部門人員的工作，目前需要結合云計算、大數據等數字時代發展要求，在案件的處理中尋找數字行政檢察運用的難題［9］。利用這些新科技手段進行辦案，不斷健全和完善行政檢察數據監督平臺，加強數字法治體系建設，有利于做實基礎行政檢察。

其次，堅持以辦案為中心，積極拓寬案源渠道?；鶎有姓z察應當充分利用行政非訴執行監督。實踐中，行政非訴執行案件大量增加，占據行政訴訟案件半數以上，其已成為行政審判庭的主要業務。因此，做實行政檢察可以行政非訴執行監督作為的突破口和切入點，既發揮監督司法公正的作用，又促進依法行政。在具體思路上，充分發揮能動檢察，檢察機關主動走出去，聚焦人民群眾反映強烈的食品藥品安全、環境保護、社會保障等民生領域，視條件開展專項監督活動，解決非訴執行難、執行亂的問題，努力打造檢察工作新的增長點。如某省某縣衛健局征收社會撫養費一案中，基層檢察院針對社會撫養費強制執行問題主動進行調查核實，發現全縣未執結社會撫養費案件達上千件。該檢察院圍繞“由點到面，個案推動類案治理”監督思路，多次到縣衛健局調查情況、了解意見并主動報告縣人大常委會、聯系縣法院，就聯動全局謀劃、整體部署推動解決系列案件化解達成共識。

再次，擴大行政檢察范圍，把法院、行政機關和當事人均納入行政檢察的范圍。內容上看，裁判不應只是行政訴訟活動涉及領域的全部，非訴強制執行等也應包括在內［10］。制定規范、行政執法、解決行政爭議是行政機關進行法律活動的主要方面。目前的行政檢察未涉及行政規范性文件的制定，由于其將給公民權利造成巨大影響，需要更深層次的論證研究。行政執法的領域廣，內容全，形式多，也會對公民權利造成較大影響，亟須行政檢察介入，甚至在作出行政決定前介入，以防止出錯。結合司法實踐來看，調解、復議以及裁判等也屬于解決行政爭議活動。

（三）改革行政檢察體制，壯實行政檢察主體

基層行政檢察工作不實主要是人的問題，因而壯實行政檢察主體是做實基層行政檢察的核心和關鍵。鑒于行政檢察工作專業性、精細性等要求，亟需提升其人員的專業素質。雖然目前較多基層檢察院也在為這一困境尋找出路，但依舊主要以外部引入、內部調整方式，其效果并不明顯，專業能力弱的問題仍比較明顯，監督能力和水平亟需提升。

首先，成立專門負責行政檢察業務的機構，統籌協調機構內部資源。如”專案專辦”，換言之，有關行政檢察的業務由負責行政檢察機構處理?；鶎釉涸诼男蟹杀O督職責過程中發現行政違法行為線索的，應當及時向該機構移送，由其進行專門審查和辦理。如果由行政檢察機構統一行使行政案件的訴訟監督或者非訴執行監督等工作職責［11］，有利于整合辦案資源，提升辦案效率，節約司法成本［12］。

其次，堅持“強基導向”，著力提升行政檢察人員專業化素質，在隊伍建設上狠下功夫。不斷加強政治理論學習，以高度的政治責任感把準政治方向，深刻理解行政檢察監督權的歷史來源、職能職責、重要意義等基本內容，努力克服“不敢監督”的問題。組織行政辦案團隊重點學習《憲法》《人民檢察院組織法》《民法典》《行政訴訟法》及相關行政法律法規規章和規范性文件等業務知識，學習先進地區的好經驗好做法，堅持辦案與監督相結合，及時總結梳理常用行政檢察法律監督方法和技巧，加大辦案人員的知識儲備，提升監督能力和辦案水平，克服“不善監督”的本領恐慌。加強行政檢察人員專業建設，提升其實戰、實用本領，不斷增強業務的綜合素質和能力。在基層檢察機關進行招聘時，有導向性重點招聘具有行政法背景的法律人員或者互派具有學習行政法經驗干部掛職交流，不斷解決目前行政檢察人員缺少、專業性不足等缺陷與困境。

再次，建立統一調用檢察人員和集中辦案的機制。目前，檢察機關需要聚焦行政裁判結果監督案件“倒三角”和行政案件集中管轄改革要求，加強內部協作溝通與交流，真正貫徹履行檢察機關的行政檢察職能，并不斷提升行政檢察人員的監督能力。在遵循現有的行政訴訟監督規則下，明晰各級檢察院行政檢察工作的重點，形成基層檢察院以處理訴訟違法和執行監督案件為主，其他三級檢察院以處理監督裁判結果案件為主，以此明確各級檢察院的工作重點，加強配合，整體治理，共同推進的多元化的工作格局。認真落實組織法新要求，即上級檢察院處理疑難復雜的行政訴訟監督案件時，可以統一調配所管轄范圍內的行政檢察人員，完善集中辦案機制，以努力解決辦案人員少，力量不足等難題。

（四）完善行政檢察程序，落實行政檢察方案

行政檢察作為檢察機關參與社會治理的重要方式，其中，基層檢察院更是位于治理的首要責任人，對促進相關部門改進工作、完善治理等方面具有先天優勢。

一是，嚴格規范行政檢察程序，進一步提升辦案質量。案件質量是司法辦案的生命線，案件質量出了問題辦案質效就喪失了基礎，法律監督的權威就會遭到減損，更談不上辦出精品案件。自己辦理的案件質量不過關，別人怎么能服你的監督？重視行政檢察案件質量，多舉措規范行政檢察行為，全面落實《行政訴訟監督規則》等行政檢察監督辦案程序規定，全面運用檢察辦案系統規范線上辦案流程，全面落實辦案保密規定，確保每個行政檢察監督案件都經得起時間和歷史的檢驗。針對具有典型示范作用的案件，不能仍受制于書面審查模式，可以進行適當的創新和改進，密切聯系群眾，比如積極聽取申請人以及訴訟代理人意見和建議，加強與原審法官或者提請抗訴檢察人員交流；針對案涉關鍵證據，進行重點調查核實，不能僅在法庭內處理問題。同時，針對案情簡單清楚、法律關系明確案件，在不降低標準和縮減權利的前提下，不斷提升辦案效率，推進辦案進度。

二是，完善多元化的監督方式，通過更多方式促進行政機關依法行政。統籌運用抗訴、檢察建議等行政訴訟監督手段，增強抗訴強制性，發掘再審檢察建議的同級監督的優勢，并且把握好具有靈活性的檢察建議監督方式。實務中，針對檢察抗訴或檢察建議難以被接受問題，尤其是監督意見合法但沒有被接受的案件，上級檢察院應當增強監督力度，以向領導匯報或者與司法機關、行政機關磋商方式加強監督。對于行政訴訟或執行中的行政違法共同性、普遍性問題，分析其偶然因素之外的制度性、管理性根源，督促行政機關完善相關制度，制定規范性文件，扎實推進依法治理、系統治理。

（五）實質化解行政爭議，夯實行政檢察效果

行政爭議案件一般繁瑣復雜，問題尖銳，解決周期長等特性，如果檢察機關只是簡單確認行為是否違法，未徹底解決分歧，往往無助于解決當事人的訴求，以致引發新的糾紛和矛盾。檢察院可立足實踐，將行政爭議實質性化解納入訴訟監督，以防止行政爭議程序空轉。

一方面，加強案件當事人的和解，引導雙方實質性化解爭議?；鶎訖z察機關在各級檢察機關中具有直接接觸當事人、了解案情糾紛的天然便利條件，因此，其具有做實行政爭議實質性化解的獨特優勢。檢察機關內部可以制定規范性文件，明確把促進當事人和解作為行政訴訟監督案件審查的前提程序。同時，可以對基層檢察院年度績效考核進行優化和完善，比如把促成達成當事人和解協議解決案件糾紛的數量作為檢察業務的考核指標，以促進基層檢察院主動在行政訴訟監督案件中引導雙方和解。同時，在進行案件質量評估時，也可以適當引入當事人達成和解，實質性化解爭議作為工作審查重點?；鶎訖z察院可以密切聯系群眾，即法律專業人員、退休司法工作人員或者人大代表等參加，增強檢察工作制度的透明度，做好息訴罷訪、維護社會安保穩定工作，以不斷解決行政爭議。

另一方面，檢察機關在提出抗訴或者再審檢察建議后，適時主動向法院提出協調化解爭議的建議，以實現案件糾紛的根本解決。行政檢察監督工作并不是檢察機關單方任務，更不是形式上簡單對案件進行審理。司法實踐中，大多數行政爭議解決不得要領，即并未真正找到人民群眾的痛點和難點，因此就難以進行精確監督，根本上提升社會治理效能。實務中，行政機關基于自身利益訴求或者其他原因，在行使自由裁量權時，存在較多不合理的行政行為，不利于相關主體合法權益的保護。盡管基于行政訴訟的原則和要求，法院在審理案件時以審查合法性為主，不審查合理性，正式基于此，不少行政案件由于僅涉及合理性而未被法院支持致使案件爭議無法實質解決。面對此類困境，檢察機關需要切實聯系群眾，關心人民真正的訴求，加強“穿透式”監督，以監督法院審判程序實現“一手托兩家”的效果。一方面，針對法院裁判違法錯誤的，依法進行抗訴或者檢察建議；另一方面，針對法院裁判沒有錯誤，但是行政機關履責不當侵害行政相對人合法權益的，依法向其提出整改事項、完善社會治理的檢察建議，促進依法行政。

五、結語

目前，行政檢察是“四大檢察”的短板，如何促進基層行政檢察實在化發展、做實精準監督等，均是關乎做實新時代行政檢察的重要問題。為解決基層行政檢察業務困境，可以賦予基層檢察院抗訴權并提高檢察建議的法律地位、借助“智慧檢務”多方位拓寬案件線索發現機制、改革基層行政檢察體制、以行政爭議實質性化解作為基層行政檢察的主要目標、完善行政訴訟監督程序等方法有效化解。但是，改革不是一蹴而就。在新時代的背景下，行政案件將更多體現人民群眾的新要求和新期待，未來在做實行政檢察過程中面臨的新問題仍需在理論和實踐層面繼續探索。