綠色預算的理論內涵、國際借鑒與中國制度構建

文/石英華 劉徹

引言

隨著生態文明建設和綠色低碳理念的推進，我國開始逐步轉向強調集約發展和可持續發展的現代綠色財政體制，但仍舊存在政策碎片化、協調性較弱及資金撬動作用不夠強等問題。綠色財政政策分布在各個領域，表現為“一事一議”的政策居多，政策間協同性不足，并且存在多層委托代理關系。當地方經濟發展與環保節能產生沖突時，地方政府有較強的動機弱化執行綠色財政政策。對政府主體而言，雖然“唯GDP論”的政績思想已逐漸被改變，生態效益在財政資金績效管理中已經有部分應用；但從整體看，現階段績效評價指標仍偏重于反映預算資金的合規情況和經濟效益，而反映環境效益的指標相對缺乏，成果指標的設置還不夠完善。對市場主體而言，未形成統一的綠色降碳行業標準和行為準則，綠色財政政策的激勵和引導作用有待加強。社會資本對綠色項目了解的信息渠道尚顯不足，參與和申請的過程還需優化，后續合作的保障機制也不夠完善。公眾往往難以確定項目是否符合要求，從而阻礙了社會資本大范圍參與綠色減碳項目。

為了使綠色財政能全圖景和全導向地體現綠色低碳的發展理念，健全“1＋N”“雙碳”政策體系，推動經濟社會綠色轉型，引導社會資本參與，提高政府節能環保相關支出的資金配置效率，需要構建起綠色優先性、約束性和嵌入性的財政保障機制，即綠色預算。

綠色預算的內涵

（一）綠色預算的理論內涵

綠色預算是功能預算的一種。功能預算與部門預算雖有不同，但兩者可并行不悖。目前，綠色預算公認的定義是OECD提出的。綠色預算是使用預算治理工具來推動國家整體收支與氣候和其他環境戰略的相容性，是為了使用預算決策工具來幫助實現環境目標和氣候目標，這包括評估預算和財政政策對環境的影響，并評價它們在履行國家和國際承諾方面的一致性。

（二）綠色預算對傳統預算的承繼

（1）服務國家宏觀戰略。綠色預算與綠色發展趨勢相適應，并且國家的氣候環境策略是綠色預算確立環境等相關綠色目標時的重要依據，也是評估過程的重要信息來源。（2）提供重要評估工具和證據。綠色預算通過內在具體要素和執行過程，考慮到多樣化的綠色目標，從規模和結構角度較為完整地報告和呈現綠色發展績效。（3）需要較高透明度并體現問責制。綠色預算作為附件報告被公開也是在要求整個預算過程從投入導向轉向目標導向，并且要求預算能融入適當的參與機制，使資金和決策從一種行政權力轉變為一種法律責任和道德義務。（4）以成熟的預算治理框架為支撐?，F代預算框架為綠色預算編制提供了有力的制度基礎，其中包括戰略規劃、預算編制、績效管理、信息公開、事后問責及中期預算框架等。

（三）綠色預算對傳統預算的革新

（1）預算編制中的綠色優先性。綠色預算是氣候和環境目標優先預算。與傳統的預算編制不同，優先預算更強調評估和促進特定目標的績效，并能體現當下的發展理念、社會選擇和對政府如何分配資源的影響。（2）預算執行中的綠色約束性。綠色預算作為年度預算的附加報告，對政府的支出行為雖然沒有法律上的限制作用，但隨著預算一同向人大報告，形成了一定的事實約束力。（3）預算績效中的綠色嵌入性。綠色預算建立了一套合適的長期且有效的政府環境績效評估體系，政府的綠色低碳目標是整個體系的邏輯起點，發揮著定標量尺的基礎作用。

中國構建綠色預算制度的現實意義

（一）政治意義：系統性體現我國綠色發展理念的載體

在國際合作進程中，構建較為系統和透明的綠色財政支出評估機制，有助于推動綠色國際合作和提升綠色發展話語權。與綠色預算相關的問題對中國而言有一定的政治重要性。在愈演愈熱的國際氣候話題中主動參與全球氣候治理，有助于向世界講好中國故事、傳播好中國聲音。

（二）戰略意義：完善碳達峰、碳中和“1＋N”政策體系

氣候變化會帶來未知的財政和經濟風險，而綠色預算會突出政府在推動“雙碳”時對財政政策的權衡和選擇，使政府的行動對民眾而言更加透明，提高民眾對“雙碳”的認識和理解。綠色預算可以更好地體現財政政策功能，成為“1＋N”宏觀政策體系中的關鍵環節。

（三）經濟意義：加快推動發展方式綠色轉型

解決短期經濟社會發展和綠色低碳要求之間的矛盾需要政府給予必要的資金支持和穩定的制度保障。體現在財政方面，要加大節能環保、科技創新等領域的支出，以財政補貼和稅收優惠降低重點領域的成本，使經濟綠色轉型的關鍵環節與財政政策工具相匹配。綠色預算可以形成預算約束機制，規制和激勵地方政府在進行預算編制時有意識地將綠色低碳轉型擺在重要位置，從而保證經濟在綠色轉型時有充足的財力來源和政策保障。

（四）社會意義：助推社會資本參與綠色低碳發展

政府的公共支出會影響市場主體決策，也會影響民眾對工作、投資和消費的選擇。綠色預算將與環境等綠色相關的事項納入預算中，確保預算支持實現環境和氣候目標，同時向人大和公眾公開，將政府的綠色信號傳遞給社會資本，給予社會資本投資信心。

（五）財政意義：以目標導向提高財政資金的使用效率

綠色預算引入綠色低碳目標，以此判斷財政項目相對于綠色低碳目標而言的輕重緩急，從而能幫助政府部門衡量和判斷預算支出的必要性，避免資源錯配，提高資金使用效率。

綠色預算的國際實踐考察

（一）歐盟國家綠色預算實踐

從2017年綠色預算被正式提出后，歐盟成員國進行了多樣化的嘗試，提出了綠色預算參考框架（GBRF）。GBRF包含五個要素：環境目標、預算項目和公共部門的覆蓋范圍；用于評估預算項目是否與環境目標一致的方法；可公開成果；為每個參與部門設定責任的治理機制；過程的透明度和問責制。前三個要素是綠色預算具體實施過程的要素，后兩個則是對綠色預算的監督和領導機制。

在歐盟國家進行的綠色預算改革中，實施差別較大的要素主要是覆蓋范圍和評估方法。關于覆蓋范圍，所有國家都只對中央政府的預算項目進行評估。評估方法可以按評估流程分為兩個類型：一個是事前標記法，以法國的綠色預算標簽方法為代表；另一個是事后績效法，以意大利的百分比計算法為代表。綠色預算標簽方法是一種較新的預算項目分類方法，有綠色、灰色和棕色三種類別的顏色標簽，分別代表對環境的有利支出、中性支出和不利支出。目前，較為主流的方法是事前標記，事后績效只有意大利在使用。雖然各國在綠色預算的具體要素和標記方法方面各有不同，但幾乎所有國家都選擇以預算法案的附件報告的形式向公眾呈現。

（二）發展中國家綠色預算實踐

自2012年以來，一些發展中國家開始在國家預算中使用氣候標簽來標記跟蹤與氣候相關的預算支出。氣候預算標記（CBT）屬于事前標記法的一種，通常包括定義和分類氣候活動、權衡其氣候相關性和設計標記程序。發展中國家的公共財政體制并不完善和成熟，法律規制或行政能力不足，借助綠色預算這種導向性改革，有利于建立較為完善的公共財政管理機制。此外，發展中國家在實施綠色預算時往往需要外部資助，甚至實施綠色預算的目的就是為了獲得國際基金的投資。

迄今為止，綠色預算仍處于發展的早期階段，因此在實施綠色預算過程中，沒有廣泛應用的統一方法和規則可以遵循。一般而言，綠色預算的舉措包括評估政府稅收和支出措施對環境的影響、通過預算流程報告這些措施、預測政策對一些氣候相關指標的影響等。從整個綠色預算在國外的實踐看，綠色預算已經有了較大范圍的嘗試，給予綠色低碳目標合法化和制度化一種“以蚓投魚”的正式途徑。

我國構建綠色預算制度的路徑

綠色預算通過形成成熟和統一的綠色標準，對政府支出展開評估，將綠色相關收支政策關聯起來，形成以綠色支出和綠色稅收為“兩翼”、以政府和市場關系為“一體”的完整和統一的綠色財政體系。如圖1所示，從整體流程出發，借鑒國際經驗，結合我國的現實情況，以理性化、效率化、科學化和拓展化為要求，構建我國的綠色預算制度。

圖1 綠色預算制度構建思路

（一）編制理性化：確定綠色預算目標

合理的目標是綠色預算的出發點，是后續識別和評估預算項目環境影響的科學性和準確度的保障前提。理性的綠色預算目標為權衡如何實現公共資源的最優配置提供依據與參考。第一，以“雙碳”目標作為我國綠色預算的首要目標。實現“雙碳”目標是完善當前環境治理體系的關鍵節點，也是實現經濟社會發展轉型的關鍵一步。綠色預算在我國應用時可以先從實現“雙碳”目標開始，不僅是對我國目前戰略重點的適應，也是對國際氣候運動的回應。第二，區域目標和而不同。在綠色預算不斷試點推廣的過程中，各地目標應體現出差異性。我國地域差異較大，經濟發展水平參差不齊，在環境目標的設定上應體現出差異性。各地的產業結構不盡相同，重工業密集的省份和高新科技密集的區域落實目標的難度也不相同。第三，平衡環境目標和其他經濟社會目標。財政收支要保證國家和政府正常運轉，也要滿足其他公共服務支出需要，因此在預算執行時要綜合考慮。綠色預算的價值在于將環境等綠色發展相關目標在公共政策中凸顯出來，而非“一刀切”地清除一切對目標不利的預算項目。

（二）執行效率化：選擇綠色預算評估模式

評估模式是綠色預算實踐的工具和基礎，評估模式的選擇是整個綠色預算成功運行的關鍵。我國應根據自身的經濟社會發展階段，以及行政能力和專業能力選擇合適的評估模式，這樣才能保證整個綠色預算執行的效率。我國在選擇綠色預算評估模式時，可參考綠色預算框架中的基本階段，選擇以綠色標簽法、事前評估法和中央預算支出作為評估方法、流程和范圍，以盡可能低的財政和人力成本初步實施綠色預算。第一，評估方法的選擇。綠色標簽法優點在于簡單清晰，通過顏色分類可以一目了然地反映預算項目的環境影響，所需要的信息量更小，盡可能體現成本最小的原則。我國綠色預算還處于起步階段，從綠色標簽法著手更為簡便易行，更符合我國國情。第二，評估流程的選擇。我國可從事前評估開始，即在編制下一年度財政預算的同時編制綠色預算，及時評估預算支出的影響，也可在預算執行時獲取更多信息，更好地發揮綠色預算的預測性和約束性功能。第三，評估范圍的選擇。在選擇時可以考慮“自下而上”的方式，即從地方或部門預算開始試點，由點及面逐步推廣?？紤]到財政成本和人力成本，可選擇經濟較為發達、財政實力較強、政府治理水平較高的省份或城市的財政支出開始試點，中央在戰略和技術上進行指導。

（三）決策科學化：形成綠色預算管理體制

“標準科學”是預算制度建設的整體要求之一，綠色預算同樣要遵循這個原則，而管理主體、信息來源和權力分配三者對此起決定性作用。第一，形成常態化部門間協調管理機制?？山⒁载斦繛橹鲗?，生態環境部、自然資源部、國家能源局協同組成的聯合工作組推動綠色預算。第二，建立標準的信息庫。綠色預算的整個動態過程是從客觀數據到形成嵌入綠色價值判斷的評估信息集，再到信息集能被有效使用。建立標準的信息庫，可以幫助財政信息和環境信息有效整合，實現信息集中處理和充分共享，為綠色預算的科學評估和后續的決策提供依據，從而超越傳統意義上的政府預算偏好和增量邏輯。第三，建立權力制衡機制。應按照權責利相匹配原則，建立綠色預算的權力制衡機制，財政和職能部門執行綠色預算的編制權和執行權，將決策審議權賦予各級人大，同時引入第三方監管機構，盡可能保證綠色預算的科學性。

（四）周期拓展化：建立綠色預算與中期預算的銜接機制

我國已實施中期財政規劃管理，這是中期預算的過渡形式。綠色預算作為年度預算的附件，可加強與滾動調整的中期預算的有機銜接。第一，建立動態化目標管理機制。綠色預算的目標可能會隨著戰略調整而發生變化?？紤]到生態環境相關問題大多是長期性的，將長期性目標納入綠色預算，形成持續監測跟蹤機制，可以使政府更好地平衡中短期利益。第二，建立跨期約束機制。綠色預算是一個長期踐行綠色發展理念的過程，在編制和評估時要衡量中長期的綠色低碳目標和資金安排，從而彌補年度預算中可能出現的不全面和不準確的問題。當年度的綠色預算結果應對次年預算安排產生影響，強化年度預算之間的銜接，也可作為中期預算改革中的輔助措施，形成一種跨期約束，限制政府非必要的、非綠色的開支。第三，形成回應型預算管理。政府對民眾期盼的充分回應和全過程互動，有利于保證資金流向在市場上具有可預測性，也有利于引導市場資金投入和參與綠色低碳項目。