行政判決執行中給付內容不明確的判斷與應對

劉海宇

西南政法大學 行政法學院,重慶 401120

給付內容明確是人民法院受理當事人執行申請不可或缺的法律要件,指的是具有給付內容的判決,給付內容本身需滿足明確的標準才具備可執行性,當給付內容不明確時,則需要通過相應的應對程序予以明確,以實現判決的可執行性。從國內現有研究成果來看,給付內容明確/不明確問題在民事訴訟法學領域已有不少研究,但在行政法學(包括行政訴訟法學)領域則鮮有關注。在民事訴訟法學領域,涉及給付內容明確問題的研究多指向“執行依據不明”“執行依據主文不明”“給付內容不明”等問題及其解決策略,尤其著重探討程序上應如何應對[1],[2]195-201,[3-4]。在行政法學領域,對于給付內容明確問題的研究極少。有學者在提到如何解決“執行難”問題時認為,行政判決的方式應當在行政權與司法權保持相對分立的基礎上,少用撤銷重作判決,多用變更判決,固化執行依據,以便實質性地化解行政爭議[5]。另有學者將“法院的判決難以明確客觀標準和具體期限”作為我國環境行政公益訴訟中判決難以執行的主要原因之一,并提出應當“適當明確行政機關履職客觀標準和履職期限”[6]。當前相關研究沒有針對行政判決執行中給付內容明確/不明確問題進一步討論。

司法實踐中,針對給付內容明確與否的判斷,不同法院對相同或近似的判項可能作出截然相反的裁定,其中不少裁定將原則判決作為給付內容不明確的判決對待(1)原則判決與實體判決相對,指的是行政判決中對于行政機關的給付僅作出原則要求,沒有明確具體內容的判決形式。,并據此對當事人的執行申請不予受理或受理之后予以駁回。另外,現行法中針對給付內容不明確的應對程序也未能充分考慮行政訴訟的性質,未將行政機關納入解決給付內容不明確的程序框架之中,難以解決行政判決執行領域給付內容不明確的問題。如此一來,判決中確定的權利義務難以充分實現,也損害了判決權威性與司法公信力。2023年3月16日,最高人民法院黨組擴大會議強調:“老百姓到法院是為了解決問題的,絕不是來‘走程序’的。程序合乎規范,同時能實質解決問題,案結事了,才是訴訟的目的、才能體現訴訟的價值?！盵7]鑒于此,筆者將圍繞行政判決中給付內容不明確問題,首先對司法裁判現狀進行考察分析,以辨明存在的問題并分析其成因,同時基于對問題成因的分析排除部分制度路徑,然后基于行政訴訟與強制執行的基本原則與制度框架,提出符合行政訴訟特性和行政判決實際情況的判斷標準、規則以及應對程序,以期為給付內容不明確問題的系統解決提供理論方案。

一、給付內容不明確的裁判現狀

實踐是理論的源泉,法學作為一門實踐的技藝,其實踐領域主要集中于法院的司法過程當中。只有全面了解司法實踐中處理給付內容不明確問題的現狀,并進一步分析其中存在的問題及其原因,才能有針對性地尋找解決方案。

(一)現行法中給付內容明確/不明確的判斷內容、標準及應對程序

行政判決執行中的給付內容明確與否的判斷,以及不明確時的應對程序,是兩個緊密聯結的問題。同時,給付內容明確與不明確是兩個相互對立的選項。解決不明確問題必須與明確問題聯系起來,因為只有明晰明確的判斷標準和規則,才知道何為不明確和如何判斷。因而,針對給付內容不明確的判斷標準與規則問題的研究,可回到明確與否的判斷中去。但是,針對應對程序的研究,則是完全針對給付內容不明確問題而展開的,其最終目的也將回到給付內容的明確之上。不過,在對司法裁判現狀進行考察之前,有必要先對給付內容明確與否的判斷與應對的規范體系進行分析。

首先,給付內容明確與否的判斷內容包括行為與執行標的兩個要素。關于行政訴訟中給付內容的判斷內容,目前缺乏專門的研究,可借鑒民事訴訟中的觀點。對于民事訴訟中執行依據的明確性而言,在各種判決中,“除了繼續履行的判決外,執行依據的明確性要求判決主文明確誰有權向誰于何時何地給付某行為或者若干財產,其中‘誰向誰’屬于‘主體明確’,‘何時何地給付’屬于給付行為明確,‘某行為或者若干財產’則屬于執行標的明確,這種‘主體明確’+‘行為明確’+‘執行標的明確’的模式屬于執行依據明確的標準”[8]?；诮o付訴訟和給付判決基本原理在行政訴訟與民事訴訟中的共通性,這一抽象的要素標準同樣可以適用于行政訴訟領域。不過,“執行依據”所包括的要素范圍大于“給付內容”,后者是前者的組成部分。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《民訴解釋》)第461條的規定,給付內容僅包括執行依據中的行為與執行標的兩項要素。

其次,現行法對于給付內容明確的判斷標準采取“確定+具體”的標準。依《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“行政訴訟法”)第101條,準用《民訴解釋》第461條的規定,“當事人申請人民法院執行的生效法律文書應當具備下列條件:(一)權利義務主體明確;(二)給付內容明確。法律文書確定繼續履行合同的,應當明確繼續履行的具體內容”(2)《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》(以下簡稱《執行工作若干規定》)第16條也明確要求,人民法院受理執行案件應當符合下列條件:申請執行的法律文書有給付內容,且執行標的和被執行人明確。。據此,當事人向法院申請強制執行生效判決,需要滿足給付內容明確的要件才能得到受理。從理論與司法文件的規定來看,“明確”包含了“確定”與“具體”兩項要求。理論上一般認為,“所謂給付之確定性系指給付之內容與范圍須具體確定或可得確定而言……蓋強制執行系以執行名義所載范圍與內容而執行,若給付內容不具體確定或可得確定,即無從據以強制執行”[9]。根據《人民法院辦理執行案件規范》(以下簡稱《執行案件規范》)第33條第4項的規定,申請執行的法律文書應當“具有給付內容且給付內容具體、明確”。此處的“具體”成為與“明確”并存的要件之一,剔除掉“具體”的“明確”,與“確定”無異(3)為了將包含“具體”的“明確”與不包含“具體”的“明確”相區分,在與具體并列時,除對法律規范的引用外,本文將“明確”稱為“確定”。。不僅如此,最高人民法院編寫的《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》指出,生效法律文書產生執行力必須具備的條件中的第三、四項要求分別是:文書界定權利義務的內容要具體、明確,不能含糊不清或者存在歧義;要有給付內容且給付的范圍要明確,如給付標的、種類、數量、質量、時間等要明確指明等[10],“具體”的標準在其中依然不可或缺。

最后,對于給付內容不明確的應對程序,《最高人民法院關于人民法院立案、審判與執行工作協調運行的意見》(以下簡稱《立審執意見》)第15條第1款明確規定:“執行機構發現本院作出的生效法律文書執行內容不明確的,應書面征詢審判部門的意見?！睋?給付內容不明確的應對程序是通過執行機構向審判機構書面征詢意見的方式予以解決的,此外并無其他法定的應對程序。

(二)給付內容不明確的司法裁判現狀

通過在中國裁判文書網中以“執行案由-行政”為案由,“執行案件”為案件類型,以“給付內容”為關鍵詞進行全文檢索,共檢索到230份法律文書(4)檢索日期為2023年2月24日。。在此基礎上,排除如下幾類裁定:(1)行政非訴執行裁定(5)需要說明的是,在行政非訴執行中同樣存在因行政決定中“給付內容不明”被法院駁回申請的情形,但由于非訴執行中執行名義為行政機關的行政決定,在當事人法律地位、法律文書性質以及法院態度等問題上均存在較大差別,需要單獨予以研究,本文僅限于訴訟執行,因此將其排除在外。;(2)針對撤銷判決和確認判決(兩類判決原則上沒有執行力)作出的裁定;(3)針對給付內容明確性爭議以外的其他爭議產生的裁定,如執行申請人適格與否的爭議;(4)執行附條件、附期限而條件尚未成立、期限未屆導致給付內容暫時無法明確所產生的裁定;(5)無法確定判項內容的案件;(6)混雜其中的針對民事裁判文書的執行案件。另外,為了更好地觀察不同法院在該問題上的裁判,將同一法院針對兩個以上公民、針對同一種類訴訟標的提起的執行申請所作出的,且裁判時間接近的案件作為一個類案。因此,筆者最終共篩選出有效案件7個類案(共41個個案),并進一步對這些案件進行編號。需要說明的是,這些案件僅代表在發生給付內容明確與否這一爭議之后的裁判現狀,不排除很多案件并未產生這一爭議;而且,由于相關執行裁判文書的公布數量有限,不代表這一爭議的全部情況。但本文所篩選出的案例能夠從總體上反映不同法院的裁判情況以及其中的癥結所在,對于問題本身具有理論上的說明意義。

根據對所篩選案例的梳理,可以將實踐中產生爭議的判決分為如下5種類型:(1)判決履行法定職責;(2)判決履行補償、賠償義務;(3)責令采取補救措施;(4)責令重新作出行政行為;(5)繼續履行行政協議。在前述基礎上,根據判項內容中“行為具體性”和“執行標的具體性”的區別,可以將每一類判決進一步區分為不同種類的判決。如判決履行法定職責判決,可以進一步將其區分為責令履行某種職責的判決、責令具體期限內履行某種職責的判決、責令按照征地公告或具體文件履行義務或職責的判決等。根據這一標準,前述7個類案41個個案的裁判情況如表1所示。

表1 不同判決類型的判項內容及執行裁定結果

在前述基礎上,進一步根據判項內容中行為和執行標的的具體性差異,區分為如下四種情形:情形1為行為、執行標的具體,情形2為行為、執行標的不具體,情形3為行為具體、執行標的不具體,情形4為行為不具體、執行標的具體。據此,不同裁判情況的數據統計如表2所示。

表2 不同裁判結果數量及占比統計表

通過上面的梳理,可以從中發現如下問題:

其一,給付內容明確與否的判斷標準不統一。從判項內容來看,針對給付內容不明確問題產生爭議的案件,基本屬于難以滿足傳統“行為+執行標的明確”標準的案件。而且,不同法院和法官對于何種情形滿足給付內容明確的標準存在不同理解和認識,甚至對于內容基本相同的判項,也可能得出不同乃至相反的結論。例如,在情形2中,對于“行為、執行標的不具體”的情形,在大部分案件都將其認定為“給付內容不明”并據此不予受理或駁回執行申請的情況下,仍有不少案件在復議階段被復議法院認定為符合給付內容明確的標準并據此指令初審法院繼續執行。

其二,認定為給付內容不明后的應對方式不一致。這種不一致主要體現在以下3個方面:一是是否向審判機構征詢意見。少數案件中,執行機構在征詢審判機構后依然無法確定時,才作出駁回執行申請的裁定,如案例15和案例17(6)詳見(2021)黔01執3489號執行裁定書、(2021)黔04執17號之一執行裁定書。,但大多數案件則未經征詢審判機構的程序便徑直不予受理或受理后駁回執行申請。二是是否咨詢行政機關。極個別案件中,執行法院試圖通過咨詢行政部門的方式明確給付內容,待咨詢行政部門(和審判機構)后依然無法確定的,才作出駁回執行申請的裁定,案例19即如此(7)詳見(2021)魯1424執698號執行裁定書、(2021)魯14執復178號執行裁定書。。三是是否告知可以另行起訴或待給付內容明確后可另案申請執行。案例1中,初審時因給付內容無法明確裁定終結執行,并在說理部分告知執行申請人可另行起訴主張權利(8)詳見(2020)湘01執1751號執行裁定書。;而在案例31中,法院明確指出其無法確定明確的給付內容和執行標的,待確定明確的給付內容和執行標的后可另案申請執行(9)詳見(2018)豫01執214號執行裁定書。。但是,大部分案件都未予告知。

其三,判決中確定的權利義務未能實現。在給付內容明確與否的判斷問題上,如果一份具有給付內容的判決作出后,獲得勝訴判決的原告無法據此獲得程序或實體上的權益,那么很容易導致其對于判決權威、司法公信力以及行政機關可信度的質疑。如果實踐中此類案件大量存在,甚至可能會導致其他社會公眾對行政訴訟制度的有效性乃至整體法治建設產生質疑。如果將最終獲得程序肯定的案件作為積極案件,最終未獲程序肯定的案件作為消極案件,并將待給付內容明確后另案申請執行的案件作為中立案件的話,消極案件的比例高達86.58%,積極案件和中立案件的比例僅為12.19%和1.23%。也就是說,執行申請人在經過審判程序獲得一份具有給付內容的判決后,如果給付內容并非完全確定、具體的話,最終可能得不到程序和實體上的權益。在本文所列舉的案例中,積極案件和消極案件均存在,即便是在可執行性最高的行為不具體但執行標的具體(在可執行性中,執行標的相比行為上的時間地點占有更重要的位置)的情形中,依然存在不予受理和駁回執行申請的情形。另外,不同層級法院在裁判觀點和結果上也沒有明顯區別,即并不會因為法院級別較高而出現更多的積極案件。

二、給付內容不明確司法裁判中的問題成因

給付內容不明確的認定在司法實踐中存在的前述問題,既有判斷標準設計不科學的影響,也和行政訴訟法與強制執行法基本理念和制度框架的制約有關系。

(一)部分現行判斷標準的設計不符合行政判決實際

根據行政訴訟法第101條,準用民事訴訟法相關執行規范的規定,給付內容明確與否的判斷標準設計遵循“與民事判決適用同一標準”“所有行政判決統一適用相同標準”的基本邏輯?！芭c民事判決適用同一標準”指的是行政判決的執行沒有獨立判斷標準,而是準用民事判決執行的標準?！八行姓袥Q統一適用同一標準”指的則是未對不同行政判決在類型化基礎上作出區分處理,而是所有行政判決統一適用同一套判斷標準。這種設計邏輯與行政判決的實際情況并不完全相符。

首先,行政判決與民事判決適用同一標準忽略了行政訴訟特質。行政訴訟與民事訴訟在審判權性質、當事人構造等方面均存在本質區別,對于給付內容明確問題具有決定性的區別在于:法院對于訴訟標的在何種程度內擁有最終裁判權。無論行政訴訟抑或民事訴訟,法院裁判權均受橫向范圍的制約。這種制約主要表現為受案范圍邊界,兩者在法律規定的范圍內均享有完整的裁判權,雖然在受當事人處分權制約的程度上存在區別。然而,二者在縱向范圍即裁判的深度問題上則存在根本差異。民事訴訟中,法院的審判權原則上是一種完全裁判權,即對于當事人關于對方履行給付義務的訴訟請求,法院可以進行完全裁判,不受客觀條件導致無法裁判以外的其他條件制約。而行政訴訟中法院的裁判權因受到司法審查有限原則的制約,本質上是一種有限裁判權,僅在少數情形下、滿足特定條件時可以進行完全裁判。正是這種裁判權的區別導致民事判決中多為給付內容“確定且具體”的判決,而行政判決中則不少“確定但不具體”的判決。表2中的情形2、3、4中,要么是行為不具體,要么是執行標的不具體,或二者均不具體,并由此引發相關爭議。在此種背景下,行政判決中給付內容明確的判斷完全采用與民事判決中“確定且具體”的標準,便忽略了行政訴訟自身的特性及其對行政判決產生的影響。

其次,所有行政判決統一適用相同標準忽視了行政判決的復雜性。行政訴訟中,法院在不同情形中所擁有的對給付內容予以具體化的權力存在明顯的程度區別。只有在“系爭行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認,于應作成羈束處分,或應作成裁量處分,而裁量縮減為零之情形,對于事實已臻明確之個案,行政法院始可為該唯一合法之決定。反之,系爭之行政處分如為裁量處分,且并無裁量縮減為零之情事,行政法院應不得越俎代庖,自為裁量決定”[11]。在這一權限框架下,不同的行政判決在給付內容具體化程度上便存在明顯區別。此時,如果對所有判決做統一化處理,那么情況的復雜性與標準設計的簡單化之間的矛盾與沖突便難以避免。以重新作出行政行為判決為例,在龍某某等3人案中,判項內容為:責令被告在本判決生效后十日內對原告龍某、董某、趙某2019年7月1日申請信息公開的第(3)項內容重新作出行政行為,其中第(3)項內容在判決書的原告訴訟請求中有明確記載,指的是:(3)征收決定發布前的群眾聽證和征求意見等資料(10)詳見(2019)冀05行初130號行政判決書、(2021)最高法法執監371號執行裁定書。。本案中,給付內容確定且具體。而在案例30中,判項第二項內容為:由被告在三個月內重新作出具體的行政行為(11)詳見(2018)桂10行初24號行政判決書。。在案例18中,判項第二項內容為:判令被告履行涉案《房屋征收與補償安置協議書》根據來政辦發〔2009〕××號等相關文件規定給予黃某某安置(12)詳見(2018)桂行終1073號行政判決書。。相比龍某某等3人案,案例30和案例18顯然屬于給付內容確定但不具體的情形,前者屬于執行標的不具體,后者屬于行為不具體,如果不加區分地統一適用相同的判斷標準,案例30和案例18便難以滿足“給付內容確定且具體”的要求,因而難以獲得執行。

(二)“裁執分離”與司法審查有限原則的制約

如果因法院在審理階段無法或無權在判決中對給付內容予以具體化而出現“裁執分離”,可能導致執行階段執行機構與審判機構對于給付內容具體化的“雙重不負責”,而司法審查有限原則又限制了法院在現行針對給付內容不明確的應對程序框架下獨立解決問題的可能。

首先,“裁執分離”容易導致執行機構與審判機構針對明確給付內容的“雙重不負責”現象出現。給付內容明確之所以會成為法院判決具備可執行性的基本要件,是因為裁判與執行秉持“裁執分離”理念并基于這種理念進行了制度設計。換言之,在執行階段要求執行根據中給付內容明確,最根本的目的在于實現裁判權與執行權之間的制約與平衡。審判機構作出的“執行名義必須足夠明確地給出強制執行的當事人以及內容,執行機關必須可以獨立地從執行名義中得出誰對誰負有何種給付義務”[12]。如果執行名義給付內容不明,執行機構便難以執行,而其自身又欠缺確定權利義務內容的權力。而如果賦予執行機構確定權利義務的權力,則又與“裁執分離”的制度框架不相符。在審判機構自身無法將判決中的給付內容具體化,立法又要求給付內容具體化的情況下,便可能會出現審判機構與執行機構“雙重不負責”的現象。以判決被告重新作出行政行為的判決為例,在案例40中,判項第二項為:由被告重新作出行政行為。對此,執行機構認為,這一判項“無明確給付內容與執行標的,故梁某某申請由法院強制執行無執行依據”(13)參見(2018)桂1202執145號執行裁定書。。案例7中也存在類似的困境(14)參見(2017)川1302執28號執行裁定書。。

其次,司法審查有限原則限制了法院獨立解決給付內容不明問題的可能?！靶姓V訟本質上是一種國家權力結構的設計,行政訴訟的存在及其運作無時不涉及權力的配置、沖突及協調”[13],行政判決的執行過程也不例外。行政訴訟理論與實踐中確立和維持了司法審查有限原則,即“司法權在監督行政權時,其介入行政權領域的深度和廣度上必須保持一個限度,旨在保證行政權的行使有足以控制社會秩序的基本效率”[14]?！芭袥Q功能有限”是這一原則的基本內容之一,具體表現為法院原則上不能直接代替行政機關通過司法判決作出行政行為[15]。只有在“在案證據反映的事實、應當適用的法律規范,只能得出一個行政處理結論時”[16],法院才可以作出內容“確定且具體”的判決。在司法審查有限原則的制約下,無論是在審判階段,還是在執行階段,除非滿足“只能得出一個處理結論”的要求,否則審判機構自身亦無權將給付內容直接予以具體化。此時,行政判決的執行便容易陷入僵局。例如,在案例15中,判決書第二項內容為:被告依法采取補救措施,法院在立案執行后,經現場勘驗并結合執行判決的上下文義,向本案審判業務庭發函,征詢本案具體明確的執行內容;函詢后,本案判決執行內容仍不具體,執行標的不明確,不符合立案執行的條件,于是駁回了執行申請人的執行申請(15)參見(2021)黔01執3489號執行裁定書。。同樣,在案例17中也存在相同的情形(16)參見(2021)黔04執17號之一執行裁定書。。

(三)針對給付內容不明的現行應對程序功能有限

前文提到,執行機構認定為給付內容不明后,在是否向審判機構征詢意見上,不同法院的應對方式存在差異,這主要是因為其對相關司法解釋或文件的執行不一致,是法律執行問題,并非制度本身的問題。然而,即便法院嚴格依照相關司法解釋或文件進行處理,即向審判機構征詢意見,依然受限于司法審查有限原則而難以根本解決給付內容不明的問題。在民事訴訟中,由于審判機構原則上具有具體化給付內容的權利和義務,執行機構征詢審判機構以確定給付內容的程序設計可以在很大程度上解決給付內容不明的問題,但這種程序設計對于審判機構自身都無權具體化給付內容的行政訴訟來說,可能會形同虛設。

另外,對于案例19中的咨詢行政部門的程序,則屬于個別法院為提高判決的可執行性所作的具有創造性的努力。在司法審查有限原則的前提下,對給付內容具體化的權力的確被認為屬于行政機關,但如果行政機關不提供具體化意見,不作出具體決定或最終決定,且沒有制度的強制性約束的話,這種咨詢的意義也就極為有限。不過,這種努力為今后的制度改良提供了非常有益的經驗參考。

最后,對于告知可以就有關問題另行起訴或告知等待給付內容明確后可另案申請執行的釋明,則是部分法院在執行申請人權益保障與維持司法審查有限原則之間的一種“平衡”,即一方面并不替代行政機關作出決定,另一方面也不因此直接從程序上否定判決的可執行性,而是使給付內容是否明確處于一種“懸掛”狀態,以便可以在日后對執行申請人進行救濟或對判決予以執行。如案例31中,判決書中的判項為:責令被告采取補救措施,在當事人雙方無法就補救措施達成一致意見的情況下,執行法院認為:“雙方對補救措施的內容理解和要求不一致,本院無法確定明確的給付內容和執行標的。待確定明確的給付內容和執行標的后可另案申請執行?！?17)詳見(2018)豫01執214號執行裁定書。這種處理一定程度上可以維持前述申請人權益保障與維護司法審查有限原則之間的平衡,但是其缺陷在于容易使行政爭議的解決處于不可預見的不確定狀態,因為“給付內容明確”與否的“懸掛”,同時意味著權益保護和判決執行的“懸掛”。不過,相比直接不予受理或者受理后駁回執行申請的處理方式而言,這種做法起碼在程序上肯定了判決中權益的存在及其可執行性。

通過分析前述對給付內容明確裁判分歧的原因,可以進一步得出如下幾點結論:其一,在未來的制度路徑選擇上,應當排除“與民事判決適用同一標準”“所有行政判決統一適用相同標準”的制度路徑,因為這種路徑忽略了行政判決的性質和復雜實際。其二,司法實踐中咨詢行政機關意見以及將判決執行“懸掛”等處理方式上的探索,為以后的制度改革提供了有益借鑒,應予參考。其三,“裁執分離”的理念和制度安排本身,并不構成給付內容具體化的障礙,而是作為司法審查有限原則與給付內容具體化難題之間的傳導載體存在。換言之,司法審查有限原則經由“裁執分離”這一載體將其理念傳導到給付內容具體化問題中,容易導致執行機構與審判機構“雙重不負責”的現象出現,因此不應從徹底改變“裁執分離”的基本框架著手。其四,作為根本原因的司法審查有限原則,乃行政訴訟中處理司法權與行政權之間關系的基本原則,具有“內容根本性”與“效力始終性”[17],具有維護司法權與行政權良性行使的作用,在沒有堅實而廣泛的理論和制度基礎的情況下,不宜為了解決“給付內容不明確”的問題而直接突破該原則。

三、判斷給付內容明確與否的標準與規則重塑

基于前述考察和分析,解決給付內容明確與否的判斷以及不明確時的應對問題,其基本思路應當是:判斷標準須符合行政訴訟自身的制度理念、制度框架及基本原則,符合給付判決的復雜實際;與此同時,針對給付內容不明確問題,應當基于行政訴訟的制度結構,參考司法實踐中的有益經驗,建構符合行政訴訟實際的程序機制。

(一)厘清給付內容“確定”與“具體”判斷的標準

在民事訴訟中,給付內容的“具體”一般不會脫離“確定”而存在,可以直接通過判斷給付內容是否“具體”完成對是否“確定”的判斷,進而實現對“給付內容明確”的判斷。與民事訴訟不同,由于存在大量的原則判決,行政訴訟中的“具體”和“確定”時常是分離的,很多判決屬于“確定但不具體”的情形。因此,行政訴訟中無法通過對“具體”“確定”的統一判斷實現對給付內容“明確”的判斷,需要對二者予以分離。這種分離的價值在于,可以根據不同的判決類型,塑造符合其特征的判斷標準與規則。這里首先從理論上厘清何為“確定”,何為“具體”。

第一,給付內容“確定”,僅僅意味著在存在給付內容的情況下,除非依照法定程序對判決進行糾正,否則判決中的給付內容本身不會發生變動。從這個層面來看,有給付內容便意味著給付內容確定。通過觀察表1中的判項內容可以發現,如果僅將“確定”作為“明確”的唯一標準,那么所有具有給付內容的判決都符合給付內容明確的要求。以責令履行某種職責的判決為例,無論是責令具體期限內履行某種職責,如責令按照征地公告、具體文件履行義務和職責,抑或責令在具體期限內依照具體規定或針對某一事項作出處理,這些要求都是“確定”的,但可能在某些要素上“不具體”。

第二,就“具體”這一判斷標準而言,關鍵在于給付的可實施性,給付只有在客觀上具備可實施性時,才能被視為已達到“具體”的程度。而所謂客觀上具備可實施性,指的是從強制執行的角度出發,實現給付的所有條件均已具備。強制執行依其所欲實現權利之內容,可分為金錢請求權之強制執行,物的交付請求權之強制執行,行為、不行為請求權之強制執行[18]。因而,給付內容依其性質可以分為金錢給付、物的交付之給付以及行為、不行為之給付。首先,對于金錢給付而言,滿足“何時何地、以何種方式、交付多少數額的金錢”均確定的標準時,才符合“具體”的標準。其次,對于給付內容為物之交付的給付而言,只有滿足“何時何地、以何種方式、交付何物(包括所交付之物的詳細信息)”的條件時才滿足“具體”的標準。而對于行為、不行為之給付而言,受司法審查有限原則的限制,只要行政機關有行為、不行為的義務,即已達可實施性的標準,行為的內容具體與否并不影響“應當行為、不行為”的可實施性。

(二)完善給付判決類型區分下的判斷標準

給付內容明確的制度功能在于確保判決的可執行性,因此,判決中的給付內容具備行政訴訟法學科視角下的可執行性,即應視為滿足了給付內容明確的要求。根據給付內容是否為行政行為,可以將給付判決分為課予義務判決與一般給付判決,前者的給付內容為行政行為,后者的給付內容為行政行為以外的其他形式的給付。行政行為以外的給付包括積極型行政給付與消極型行政給付,前者主要有財產給付、事實行為給付等,后者主要有停止作為給付、不得作為給付等[19]158-165。

首先,行政行為給付類判決應當適用“確定即明確”的判斷標準。根據判決中給付內容的具體化程度,可以將行政行為給付類判決分為作出特定行政行為的判決與答復判決,前者指的是判決中明確了行政行為具體內容的判決,后者指的是僅要求行政機關作出行政行為但不作具體要求的判決。當然,這種劃分是相對的,大多數判決處于二者中間。然而,從判決的可執行性來看,無論是具體判決、答復判決抑或是處于這兩者中間的判決,均具備可執行性,均是“給付內容明確”的判決。這里的基本邏輯是:應當對“是否作出行政行為”的具體性與“行政行為內容”的具體性作出區分,前者是“是否可以強制執行”的條件,后者是對“行政機關如何作出行為”的內容限制。無論法院在判決中對行政行為內容的具體化程度如何,只要存在“作出行政行為”的義務,那么從可執行性的角度來說,這一給付內容便是確定且具體的,符合“給付內容明確”的標準,其執行標的為“作出行政行為”。這是因為無論行政行為的內容具體到何種程度,行政行為的作出只能由行政機關完成,法院或第三人均無法替代行政機關作出行政行為,即無法采取直接強制措施或代履行措施,只能通過間接強制措施以促使行政機關履行作成行政行為的給付義務。因此,行政行為內容的具體性對于其可執行性并不產生影響,對“給付內容明確”的判斷亦不具備決定性。從行政機關自身的角度來看,其所擁有的只是對“如何作出行政行為”的裁量,而對于“是否作出行政行為”則沒有選擇的余地,而這也恰是強制執行的對象。

因此,對于給付內容為行政行為的判決,“給付內容明確”只是對“是否作出行政行為”的“確定”,而非要求在判決中對行政機關“如何作出行政行為”進行徹底的“具體”化。在這類判決中要求行政行為內容滿足“確定+具體”的標準,與行政訴訟的性質相悖。以這一標準進行判斷,所有責令行政機關重新作出行政行為的判決,無論具體到何種程度,都符合《民訴解釋》第461條所規定的“給付內容明確”的要求,法院應當立案執行,并依法采取執行措施。

其次,對于其他給付類判決則應繼續沿用“確定且具體才明確”的判斷標準。在行政給付訴訟體系中,一般給付訴訟的組織架構只能用“減法”計算出來,即在給付訴訟的適用范圍內減去課予義務訴訟的適用范圍,剩下的就是一般給付訴訟的范圍[19]156。因而,其他給付類判決中,給付內容的類型多樣。以財產給付為例,行政行為給付類判決與財產給付類判決之所以在給付內容明確的判斷標準上存在區別,是因為二者執行完畢的標準不同。判決執行完畢的要求是“生效法律文書確定的內容全部實現”。對于行政行為類給付,其內容實現的標準是行政機關根據判決意旨作出行政行為,如果新作出的行政行為侵犯了公民或者第三人合法權益,公民或第三人應當循另行起訴的途徑尋求救濟,但是對于執行本身來說,只要行政行為依據法律和判決意旨作出即告完畢。然而,對于財產給付類判決,其執行完畢的標準是被執行人履行其所負義務,執行申請人獲得其所應當享有的權益,即判決中確定的權利義務經由執行“從觀念變為現實”。如果權益自身“確定但不具體”,那么法院便無從展開執行。例如,在案例10中,給付內容為“交付產權調換市場化安置房屋150平方米”,其中所交付之物的信息中已具體的為“面積150平方米的產權調換市場化安置房屋”,然而“何時何地”“以何種方式”并不具體。另外,正如有執行法院在裁定中所指出的那樣,“‘產權調換市場化安置房’的內涵,是否即為復議申請人主張的所謂‘房票’不明確,即該判項給付內容不明確。同時,僅明確安置房屋的面積,沒有明確具體安置房屋的地段、樓層,實際上也難以執行”(18)詳見(2021)浙0683執30號執行裁定書、(2021)浙0683執異43號執行裁定書、(2021)浙06執復62號執行裁定書。。這種情形不同于給付內容為行政行為的情形,法院既無法采取強制執行措施促使行政機關執行,也無法自行強制執行。

需要說明的是,財產給付類判決中給付內容明確采取“確定且具體”的判斷標準,并不意味著必須在判決階段實現給付內容的“確定且具體”,而只是給付內容在執行階段的判斷標準。在行政訴訟中,法院在判決階段可能無法明確或無權明確給付內容。此時,需要將給付內容明確銜接到后文展開的給付內容明確化程序予以解決。所謂無法明確,指的是案件尚未達到可裁判程度,尚須行政機關進行事實調查的情形;而無權明確,則是指行政機關對相關事項享有裁量權或仍有判斷余地,法院無權代替行政機關作出決定。如在案例31中,給付內容為“責令被告采取補救措施”,具體采取何種補救措施,法院在審判和執行階段均無法直接予以明確。此時,如果沒有強制性的給付內容明確機制,判決可能一直無法滿足給付內容明確的標準,并因此長期無法執行。

(三)給付內容明確與否的判斷規則:單階審查與分階審查

對行政行為給付類判決與其他給付類判決采取不同的判斷標準,需要同時接入與之相符的判斷規則,否則難以實現與給付內容不明確應對程序的銜接。對于行政行為給付類判決而言,因所需判斷的僅為給付內容是否“確定”,無需進一步判決行政行為的內容是否具體,因此在執行受理時進行審查即可。而對于其他給付類判決而言,因為需要在“確定”的基礎上進一步判斷“具體”,應當將二者置于不同階段進行判斷,并與后續的給付內容具體化程序進行銜接。具體來說,在給付內容“確定”和“具體”的制度功能上,將前者定位為執行受理要件,后者定位為執行實施要件,執行受理階段只審查“確定”與否,執行實施階段再審查是否“具體”。與此同時,將給付內容“確定”與否銜接到給付內容不確定的應對程序,將給付內容的“具體”與否對接到給付內容不具體的應對程序。

四、給付內容不明確的應對程序調適

給付內容不明確的應對程序,是為了使給付內容不明確的判決在執行程序中達到可執行程度而設計的程序機制。行政訴訟制度應從制度設計上擴大人民起訴的可能性與便利性,除了充分落實人民訴訟主體之保護外,亦應充分擔保訴訟結果(即裁判)能確實實現[20]。從這個角度出發,法院有義務創造事實和法律上的條件,以使已為生效裁判確定的給付內容具備可執行性。以往的行政判決執行中給付內容不明確的應對程序,因準用民事判決的相應程序,未充分考慮行政訴訟中司法審查有限原則對司法權所產生的限制,只將給付內容不明確的問題置于法院內部執行機構與審判機構之間進行考慮,而未將行政機關納入其中。因此,須調適的是,將行政機關納入解決給付內容不明確的程序結構中,并根據給付內容明確過程中審判權與行政權各自所擁有的權限,分別將明確化義務分配給審判機構與行政機關,以確保行政判決的可執行性。

(一)給付內容不確定的應對程序

在執行受理階段判斷給付內容是否“確定”時,可能存在兩種結論:一是給付內容確定,法院予以受理。二是給付內容不確定。當給付內容不確定時,根據《立審執意見》第15條第1款的規定,執行機構必須征詢審判機構的意見。那么,審判機構是否可能作出無法確定的結論呢?實踐中并不排除這種情況的出現,但從理論與制度功能設定上來看,審判機構對于給付內容不確定的判決負有予以確定的法律義務,而且從權限配置來看,審判機構完全有權對給付內容予以“確定”。這與后面將要談及的對給付內容予以“具體”不同,在給付內容的“確定”上審判機構擁有完整的權限。而且,給付內容不明確的不利后果不應由執行申請人承擔。給付內容明確作為法院受理執行申請的基本要件,“若執行依據給付內容不明確,法院駁回執行申請固然符合法理,但考慮到這種情形并非債權人疏漏造成,不應由債權人承擔效益方面的損失”[2]199。法院應對不確定的給付內容予以確定,以切實保障公民合法權益的實現。

對于行政行為給付類判決而言,只要給付內容確定,即已滿足給付內容明確的要求,因為“具體”寓于“確定”之中,法院應當依法受理并開展執行。對于其他給付類判決而言,給付內容確定的,應當予以立案。如果立案后審查認為給付內容具體的,則依法開展執行;若審查后認為給付內容不具體的,則啟動給付內容的具體化程序。

(二)給付內容不具體的應對程序

對于行政訴訟中給付內容的具體化,需要根據審判機構與行政機關的權限框架,分別將不同的事項交由不同的主體完成。因此,給付內容不具體的應對程序中,首先要解決的便是主體選擇及其權限配置問題,其次才是具體化的程序機制等問題。

首先,給付內容具體化的主體選擇應當根據給付內容不同要素的性質區別對待。對于行為(何時何地,其中最重要的是何時)要素而言(19)行政訴訟中,除非特殊情況,“何地”履行一般無需特別指明,因為除非行政協議訴訟中涉及履行地問題,否則并不會對履行地產生爭議。,雖然也可能會涉及行政裁量問題,但是并非行政裁量權的核心地帶,而且絕大部分可以根據實體法和合理原則予以具體化,因此應當將具體化的權限和義務賦予審判機構。對于執行標的的具體化,基于司法審查有限原則的要求,除非根據案件事實只能得出唯一的處理結論,否則應當將執行標的具體化的權限和義務交給行政機關。

其次,對于給付內容具體化的程序運行應當全程采取職權主義。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)第152條的規定,對于執行的啟動采取的是當事人主義,即只有在當事人申請的前提下才能開啟執行程序。同時,根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條的規定,公益訴訟案件的判決采取的是移送執行模式,即判決生效后,被告不履行的,由審判機構移送執行機構執行,不需要公益訴訟起訴人提出申請。在經由當事人申請或者法院移送執行啟動執行程序后,由于判決自身存在給付內容不具體的問題導致需要啟動具體化程序時,應當由法院依職權進行。根據《立審執意見》第15條的規定,執行機構征詢審判機構意見即采取的是職權主義。同樣,法院要求行政機關對給付內容中的執行標的予以具體化,也應當采取職權主義模式。在執行程序已經啟動的前提下,依職權實現權利便是國家的義務,便是作為執行權擁有和行使主體的法院的職責。

最后,從給付內容具體化的具體規則來看,對于行為要素的具體化,審判機構在判決時即應根據法律規定和案件情況予以明確,未予明確的則由執行機構在執行階段征詢審判機構意見予以確定。對于執行標的的具體化,則應當由執行機構作出裁定,要求行政機關在合理期限內與公民協商達成一致意見,在不能達成一致意見時,由行政機關依法作出實體決定。在具體化執行標的時,參考司法實踐中的經驗做法,可以先由行政主體與公民進行協商,協商不成的,行政主體負有直接依法作出實體決定的義務(20)這里需要說明的是,此處的實體決定與行政行為給付中的實體決定存在本質區別。給付內容為行政行為的,實體決定的作出即意味著給付內容的實現,至于行政行為是否符合法定條件、是否違背法院在判決中表達的法律意見,則是判決拘束力問題,應當通過其他途徑予以解決和救濟。而給付內容為行政行為以外的其他行為或財物的,則需要在行政機關作出實體決定后,進一步實現實體決定的內容。而具體化的功能恰恰在于通過強制性程序,要求行政機關作出實體決定,由當事人自動履行該實體決定的內容,或者由法院根據該實體決定通過強制執行程序實現其內容。。直接由行政主體作出決定具備可行性與必要性,因為其既擁有作出決定的權力,也負有不使行政爭議和判決中確定的權利義務因無法協商確定而長期處于“懸掛”狀態的義務。另外,行政機關不履行具體化執行標的的義務時,法院應當采取強制執行措施督促其履行。因為當給付內容的具體化是判決執行的必備條件時,不履行具體化給付內容的義務性質上便是拒絕履行判決的行為。而且,審判機構雖然無權對給付內容直接具體化,但有權對行政機關的給付內容具體化行為進行合法性審查。根據判決的拘束力原理,行政機關不能作出與法院在判決中已經表明的法律觀點相反或背離的處理。為維持裁執分離的制度架構,若執行機構發現行政機關的執行活動可能存在違背判決意旨情形,應當轉交審判機構進行審查。審判機構經審查認為行政機關的執行活動的確存在前述情況的,可以通過裁定要求行政機關作出符合判決意旨的行為。

從前述相關的案例來看,如果有一個具有法律強制力的給付內容具體化程序,那么很多問題就會迎刃而解,比如法院應當要求行政機關將補救措施作出實體決定,然后由當事人自動履行,或由法院根據該實體決定強制執行;如果不存在強制的具體化程序,執行標的可能長期無法具體化,將嚴重影響判決確定的內容實現。

(三)相關解決方案的法律解釋路徑與未來修法方向

對于前面提出的針對給付內容不明確的判斷與應對的解決方案,在規范的解釋或創建問題上,可以先進行法律解釋,然后盡快以行政訴訟領域的司法解釋的形式予以明確。

現行立法對于判斷標準有著較好的解釋空間?！睹裨V解釋》第461條關于執行受理要件的規定表述為“給付內容明確”?？梢詫⑦@里的明確解釋為“確定”,即前述執行受理階段所要判斷的“確定”標準。同時,雖然《執行案件規范》第33條第4項明確規定申請執行的法律文書應當“具有給付內容且給付內容具體、明確”,但由于《執行案件規范》僅為司法規范性文件,可以通過對其與《民訴解釋》的效力對比選擇適用《民訴解釋》的規定。另外,行政機關的具體化義務性質上屬于履行判決義務的行為。當前,法院可以根據《行訴解釋》第101條第1款第15項的規定,通過裁定的方式要求行政主體對給付內容予以具體化,并將行政主體不履行具體化義務的行為視為行政訴訟法第96條規定的拒絕履行行為。

但是,即便可以進行法律解釋,依然應當在司法解釋中甚至行政訴訟法中明確規定,原因有二:一方面,具體、細化的規定可以使解決給付內容不明確的機制更具可操作性;另一方面,明確予以規定可以明晰各主體的行為規則和法律義務,增強制度的強制性和可預測性。后一點在我國當前階段至為重要,因為法院并“不是中立的執行機構,在接受與處理信息時,亦有其個別的利益關系與困難”[21],雖然“人財物省級統管在一定程度上有助于改善法院在地方權力體系中的弱勢地位,但是‘強行政、弱司法’的格局并未得到根本上的改變”[22]。在這種背景下,除非必須將裁量權保留給法律適用者,否則法律規則越明晰、細致,越可能最大限度地得到有效實施。

結 語

行政判決中所確定的權利義務的及時、有效實現,是實現行政訴訟制度目的的“最后一公里”,是保障公民合法權益、維護司法權威、推進法治國家建設的關鍵之舉。公民通過行政訴訟,意欲獲得的是權利的切實實現,而非有權利卻難以實現的判決?！安脠谭蛛x”的目的在于實現審判權與執行權的相互制約,司法審查有限原則的功能則意在保障司法權與行政權各自功能的有效實現,均有值得維護的制度價值。然而,不能因給付內容不明確而影響公民權利的實現,應當設置合理的、強制的程序機制,確保每一份給付判決中所確定的權利義務最終都能得到實現,“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”[23]。