法典化背景下地方政府環境職責的縱向劃分與規范配置

黃錫生, 葉 舟

(重慶大學 法學院, 重慶 400044)

一、問題的提出

2021年,全國人大常委會立法工作計劃正式啟動了行政領域“生態環境法典”的編纂工作,需對上千部央地立法構成的“環境法律金字塔”進行內外部體系化整合。［1］因而,“生態環境法典”的“適度法典化”編纂思路需要實現三項體系化目標。第一,法典與現有中央環境單行法的內部體系協調［2］;第二,不同法典間的外部體系借鑒;第三,統一性法典與分散化地方立法的外部體系協調［3］?，F有研究主要集中于法典編纂的內部體系協調［4］及對《中華人民共和國民法典》的外部體系借鑒［5］,缺乏對法典編纂與地方立法的外部體系協調研究。因而,需要對央地環境立法共同規范的行政領域基礎范疇與概念進行體系化配置,助力最后一重體系化目標的實現。

“生態環境法典”是問題導向的行政領域立法,法典編纂應同時兼顧行政立法的一般屬性與環境立法的特別屬性。環境行政涉及一統體制下多元化央地國家能力的整合［6］,強調“資源—環境—生態”一體三面的整體系統保護,關涉區域間“社會—生態—經濟”系統差異化的環境與發展綜合決策。受環境行政特性的影響,縱向合理配置地方層級政府環境職責可以發揮生態環境綜合管理的天然優勢,既能彌合地方層級政府內部不同環境保護主管部門間的職責分割,又能夠協調各級地方政府與上級各類環境管理部門的職責沖突,實現地方政府環境職責統一性縱向關聯與地域性層級差異兩方面的整合。地方層級政府間環境職責的縱向劃分不僅是地方政府環境職責體系化的關鍵,更是“生態環境法典”編纂過程中實現外部體系協調的重要耦合工具。以地方政府環境職責的體系化為切入點,探究“生態環境法典”與地方環境立法的外部體系協調具有法理與實踐的現實意義。

目前,“生態環境法典”的編纂對政府環境職責體系化的研究聚焦于中央環境立法中“政府環境職責的內部體系協調”,同時關注總則部分的“政府環境職責類型化區分”［7］,以及責任編中的“政府環境職責與責任的轉化”［8］,但尚未深入研究央地環境立法中地方政府職責縱向劃分的外部體系協調。雖然,“行政法典”編纂的研究關注到了地方政府職責縱向劃分的外部體系協調［9］,并聚焦于地方政府職責在授權、組織、程序法方面的一般性建構［10］,但卻無法彰顯政府環境職責多樣化與綜合性在“生態環境法典”編纂外部體系協調中的獨特教義［11］。

央地環境立法中存在大量關涉地方政府環境職責的領域性特別法規范。這些職責規范承擔著在環境行政領域縱向劃分地方政府環境職責的任務,并導向職責的差異化實施。然而,央地環境立法中地方政府環境職責縱向類型劃分的理論依據不明,不同類型地方政府職責的功能定位不清,這導致統一性法典編纂與多樣化地方立法存在協調配置縱向地方政府環境職責的體系化張力。因此,本文所研究的職責縱向配置的張力消解路徑將為法典與地方立法實現外部體系協調的系統工程提供有益思路。

二、地方政府環境職責縱向劃分不清的困境

環境行政的地域差異性與整體統一性要求地方各級政府在中央統一領導下發揮地區整合與領導優勢?！吧鷳B環境法典”編纂應引領不同層級立法差異化設置地方各級政府的職責類型與權限,以配合環境行政的實施。

受立法部門利益、地方立法形式化、重外部執法輕內部整合、重強制規制輕柔性規制等因素的影響,地方政府縱向環境職責劃分在環境立法中產生了中央立法職責不清、央地立法職責重復、地方立法職責缺位的遞進式困境,這導致地方政府縱向環境職責履行的現實需求與央地環境立法的規范供給間出現了“供求失衡”問題。

(一)中央立法中的職責不清

第一,中央立法中的一般性地方政府職責規范呈現出復雜的法律關系,導致履職主體與方式的指向模糊。我國中央環境立法多以環境資源要素規制為基礎,對已有憲法、行政法等不同層級法律部門的法律關系進行領域性的二次調整,匯聚組織、程序、管理等實體與程序規范,在公民與國家、國家機關間形成“權利—權力”共存的立體法律關系。［12］以《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)為核心的中央立法出現兩類一般性規范:一是地方政府對本區域環境質量、污染防治、生態保護負責,二是由國家建立、健全、實行重要的環保制度。由于地方各級政府屬于“國家”的當然組成部分,因此兩類規范的教義均可解釋地方政府的環境職責屬性。［13］但問題在于這兩類規范并未對職責履行主體與方式作出規定,也未考量如何調控統一性職責規定與區域多樣性職責履行方式間的關系,從而造成職責規范履行的模糊性。

第二,中央立法中一般性職責規范具有多種解釋可能性,導致授予權力類型與具體規制主體指向不清?！吨腥A人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)與《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》要求地方政府保證中央環境立法的區域執行效果,同時授予省市兩級政府地方環境立法權。上述一般性地方政府職責規范存在四個方面的功能:一是授予省市兩級人大執行法律的環境立法權;二是授予省市兩級政府執行法律的環境行政立法權;三是授予省、市、縣三級政府綜合環境行政管理權;四是授予并控制省、市、縣、鄉四級政府具體的環境行政執法權。中央環境立法中一般性地方政府環境職責的教義解釋忽視了職責規范發揮的多層級功能,職責規范不清晰客觀上造成了不同層級地方立法機關和行政機關履職逃逸或推諉行為的發生,失去了此類職責應有的規范功能。

(二)央地立法中的職責重復

第一,央地立法中同構性重復職責的規范配置過多,不同層級地方政府履職的差異性組織能力與重復性環保任務的要求不匹配。環境問題的復雜性與地域性要求中央環境立法打破秩序行政的“傳送帶”規制模式［14］,通過“反思性法”的方式將面向自然的整體環境綜合管理直接納入職責范圍［15］(P.615),賦予地方政府更多職責履行整合權限,以靈活組合的整體行政活動完成政府職責中環境治理的環保任務。由于地方環保事務同屬央地立法的規制范圍,因此中央立法一般規范“同構”職責,統一配置各層級政府完成整體環保任務的綜合管理職責。例如,《環境保護法》主要配置縣區級以上各級地方政府整體的環保任務,而不規范具體的層級政府任務;地方立法則需在同構職責基礎上進行差別化“異構”,根據地域差異與治理能力將環保任務具體化,以實質性結果和履職資源整合為導向［16］(P.93),確定組織結構和履職方式,差異化界定不同層級地方政府的綜合管理職責。例如,地方立法對省、市、縣實現自然保護地治理任務的要求與方式具有差異性。

通過梳理近兩年具有地域差異性和完整政府層級的省級環保條例發現,不區分政府層級的環境綜合管理職責規范的出現頻次遠多于區分政府層級的環境綜合管理職責規范,地方政府職責規范也出現了“重復同構”多于“差別異構”的齟齬(見表1)。環保任務關涉層級政府組織的規模結構,地方立法中關于“分解環保任務與匹配層級政府”的差異化職責配置路徑不明,無法指向層級政府履職的行政活動(不同類型的協調機制或綜合環境決策),難以體現任務實現的組織分工。

表1 代表性省級環保條例中地方政府綜合管理職責出現頻次

第二,央地立法職責重復無法為地方各級政府履行綜合管理職責提供層級分工與資源整合的組織保障。由于實現環保任務需要進行多元利益協調與資源整合,不同層級地方政府在治理目標、能力匹配、事權劃分等方面均有不同,完成環保任務的職責履行具有資源整合權限以及分工協作的差異性。例如,省級政府側重全省政策、標準制定等重大環保決策,地市與區縣政府則側重環境綜合管理的區域組織協調與具體環保決策。通過梳理近年來典型省級環境保護條例發現,雖然地方立法細化擴大了地方政府綜合管理職責的多樣性與靈活度,但不區分政府層級的統一性管理職責配置較多,不同層級政府的差異化職責配置較少,資源差異整合的組織保障不足。央地立法“重復”職責規范難以縱向區分不同地方政府的綜合管理職責,無法滿足多樣化地方環境綜合管理的需求。

(三)地方立法中的職責缺位

第一,地方立法中地方政府內部縱向環境執法協助的程序性職責規范缺位。地方政府環境職責履行的末端需以具體個案執行方式介入相對人的法律關系,通過規制“人—自然—人”的涉環境行為,間接完成環保任務。環保垂改、綜合執法改革與執法權下沉改革實施后,我國逐漸形成了地市環境保護主管部門、區縣環保派出機構以及鄉鎮政府協調履行基層環保執法職責的格局。環境執法職責履行的完整程序要求地市部門、區縣派出機構、鄉鎮政府在縱向上形成內部執法配合的模式。因而,為保障外部執法效果而履行的內部縱向執法協助程序也屬于執法職責的有機組成部分。例如,司法判例中將鄉鎮政府向上級政府報告的內部協助程序認定為執法職責。除此之外,上級部門委托鄉鎮政府履行執法職責的授權程序、地市環境保護主管部門協助執法機構進行環境監測的內部程序等,均屬于內部縱向執法協助的程序性職責?，F有地方立法中規定地方政府外部強制性環境執法職責的規范較多,但規定層級政府間相互支援、輔助等內部執法協助程序的規范較少,滯后于現有地方實踐與改革需求,容易導致履職主體逃逸的結果。

第二,地方立法中多樣化非強制性地方政府外部環境執法職責缺位。約束相對人行為的具體環境職責一般由行政訴訟監督最終進行界定,呈現從法律規定到司法確定的樣態。我國同時存在以救濟權利為主的主觀抗告普通訴訟和以監督行政為主的客觀抗告行政公益訴訟。［17］循此,基層政府環境執法職責除普通訴訟監督的損益強制性職責外,至少還包括可由客觀訴訟界定的非強制性外部職責。例如,體現行政協商與合作的指導、督促等柔性執法職責,以及行政獎勵等給付執法職責。［18］受主觀訴訟發展先于客觀訴訟、“相對人權利保護—強制性職責審查”路徑依賴、立法授權限制等反作用因素的影響,地方立法中非強制性地方政府環境執法職責長期未被視為執法權類型,且沒有被全部納入權責清單范圍,呈現分散、模糊、缺失等規范配置特點,在數量與質量上均弱于強制性規范。

三、地方政府環境職責縱向劃分的理論基礎

現有政府職責縱向劃分標準研究大都基于對“職責同構”的揚棄,以及對職責重理［19］、權責清單功能機制［20］等劃分方法的有益探索,形成以事權差異為主線的政府職責縱向劃分標準,以實現央地政府縱向職責邊界與事權大小的統一。但現有劃分標準仍過于抽象,難以應對環境保護等特定領域的事權差異性、地方四級政府環境職責分工和職責劃分的法律規范配置等現實問題。因而,地方政府環境職責的縱向劃分需要深化事權差異性標準在環保領域的理論基礎。部門憲法理論、整體政府理論及客觀訴訟理論可為央地立法中地方政府環境職責的縱向劃分提供類型化事權劃分標準,實現職責的功能拓展?；凇奥氊煛聶唷钡钠ヅ湓?可將地方政府環境事權劃分為行政立法權、行政管理權與行政執法權三種形態,進而類型化縱向劃分地方四級政府的環境職責。

(一)以部門憲法理論擴展職責的授權功能

以環境憲法呈現的部門憲法理論可通過教義學體系解釋,將環境立法中一般性地方政府環境職責納入國家環境義務的實質性規范同構范圍。地方政府在“基本權利—國家義務”具體化分析框架下行使行政立法權,擴展職責的授權功能。

“生態文明”入憲后,統合《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)與環境立法規范,具有解釋張力的部門環境憲法理論逐漸形成。［21］目前,學界關于部門憲法范圍的界定存在理論爭議。一是認為部門憲法是調整憲法法律關系的獨立法律部門,包含不同效力位階的法律規范［22］;二是認為部門憲法僅限于《憲法》文本中調整特定種類根本社會關系的憲法規范［23］;三是認為部門憲法可包括存在于《憲法》文本以外,而內在于憲法教義學體系的特殊憲法領域［24］。本文采第三種觀點,認為環境憲法文本雖僅限于《憲法》中的生態文明條款,但環境立法中一般性地方政府職責規范應屬于實質解釋性環境憲法范疇,具有調整環境憲法法律關系、履行國家環境義務的教義學屬性。

在我國,地方政府分離施行獨立的立法權以及立法執行的行政權［25］,可通過地方行政立法實施與地方行政執行兩種方式履行中央立法中規定的地方環境職責。環境立法中一般性地方政府環境職責設定包括地方環境質量目標實現、環保制度建構等類別,以實現國家環境目標,并保護公民的基本環境權益、實施環境保護的基本國策。［26］此類職責主要經由從立法授權到立法義務的框架路徑,授予地方政府行使環境立法權,在地方提出具體化的國家環境義務要求,通過壓縮公權力的行動空間保證環境憲法的有效實施,厘清央地立法機關與行政立法機關的權責結構。具體表現為三個方面。其一,課以地方政府制定地方性環保制度的積極作為義務,并授予制度形成的裁量邊界,通過地方立法細化執行中央立法的重要制度建構職責;其二,要求地方政府根據區域環境行政特點創制環保制度,為實現地方環境質量目標提供制度建構;其三,一般性地方政府環境職責履行一方面可以限縮地方立法的恣意空間,另一方面可以加強中央立法與地方立法的體系聯系。

(二)以整體政府理論明確職責的組織功能

整體政府理論推動政府履職方式從司法審查的節點控權模式向最佳化行政的多元利益整合協調模式轉變,引導層級地方政府行使行政管理權,實現差異化環境綜合管理的內部整合,明確職責的組織功能。

整體性政府理論源于科層制下碎片化政府職責無法應對環保等公共性問題的制度反思,旨在推動政府職責的整合履行。在跨部門、跨區域的整體性問題中,地方政府需要根據具體的綜合管理議題將不同部門職能整合于統一框架之中,綜合性地行使行政管理權。［27］在內部整合方面,整體政府基于目的導向的組織結構,建立共同遵循的行為規范,形成政府系統內部上下協同、左右分工配合的和諧穩定關系［28］,實現同一層級政府內的部門職能整合、縱向層級和橫向同級政府間的職能協同;在外部整合方面,整體政府提供組織化的共同決策平臺,吸引私營主體與公眾等多元主體參與協同治理,以伙伴關系共同完成行政任務。

現有環境立法中地方政府環境職責具有形式和實質兩種面向。形式主義的“傳送帶”節點模式在一定程度上導致政府職責履行的碎片化與部門化,不利于應對環境綜合管理等整體性問題;而職責的實質主義面向要求不同層級地方政府以結果為導向,在履職過程中進行開放性價值判斷和實質性利益衡量,通過行政系統的組織整合,獨立行使配置職能部門權限、全面管理地方行政事務的完整行政管理權。［29］整體政府理論可為地方層級政府履行實質主義環境職責提供職責整合的組織化保障,搭建職責履行的組織結構、載體和形式,以結果為導向模塊化內部橫向職責、協同外部縱向職責、嵌入社會主體參與履職,高效動態地實現環境治理任務。［30］

(三)以客觀訴訟理論促進職責的程序功能

以客觀訴訟理論為基礎的行政公益訴訟注重監管政府職責履行的整體過程,審查地方政府行使環境執法權的完整行政活動。以保護客觀公益為目的的地方政府環境執法職責可被分解為由行政程序牽引的多樣化行政活動。此時,職責履行的多階段程序成為監管核心,凸顯職責的程序功能。

客觀訴訟理論源于狄驥公益保護的客觀法學說。［31］(PP.155～157)該理論區別于以個人權利救濟為目標的主觀訴訟,認為客觀訴訟以保護客觀法秩序為目的,一般行政行為違反客觀法規則及其統一法秩序即損害了公共利益,需要受到司法監督。在保護客體上,客觀訴訟主要保護制定法體系形成的客觀法秩序公益,而非特定領域的主觀公益。［32］在監督方式上,客觀訴訟理論側重監督行政機關執行法律的過程性規制［33］,覆蓋行政機關的從節點到整體、從內部到外部的具體行政活動。

在客觀訴訟理論視野下,行政公益訴訟的司法監督可將地方政府環境職責具體分解為一系列連貫的過程化行為,全面審查履職行為的合法性,評價行政活動的每一個程序是否符合法規范與法秩序的要求。相較于主觀訴訟只關注地方政府終局化、靜態化的強制性履職行為,客觀訴訟更加關注地方政府環境職責履行的全過程程序,呈現為可拆分的系列行為結合體。［34］這些結合體由多個單獨發生外部效力的強制性或柔性行政行為、不對公民個人權利義務產生直接影響的過程性行政行為構成。以增強說服性和可接受性為主的柔性化執法行為、為擔保法效果間接外化的政府間內部過程性行為等長期不被法律規范明確化的職責類型［35］,均成為環境執法職責程序的組成部分。

四、地方政府環境職責的縱向類型劃分

依據部門憲法、整體政府、客觀訴訟等關聯理論闡釋,可按照“行政立法權—行政管理權—行政執法權”的政府環境事權差異性標準將地方政府環境職責縱向劃分為制度建構型、綜合管理型、具體執法型三種類型。根據地方政府環境事權的實際履行能力將三種類型職責在地方四級政府間進行再分配,形成“職責序構”的格局。［36］具體表現為“同構歸堆”與“異構分層”的職責嵌套特征。即層級地方政府既履行類型相同但層級不同的縱貫職責,又履行層級相同但類型不同的差異職責?？v向政府間的序構職責具有治理關聯性,但有所區別、各有側重,為“生態環境法典”與地方環境立法協調、合理地配置地方政府環境職責奠定了類型學基礎。

(一)制度建構型地方政府環境職責

制度建構型地方政府環境職責是指地方政府行使環境行政立法權事權,具體化實質環境憲法范圍內的一般性地方政府職責規范,訂立生態文明領域地方政府規章、細化與創制地方環保制度的職責類型?！读⒎ǚā肥跈嗍∈袃杉壍胤秸趫绦猩衔画h境法律法規、管理轄區內環境行政事務兩種情形下制定地方政府規章履行制度建構職責。一般認為前者為執行性地方立法、后者為創制性地方立法。［37］省市兩級地方政府可通過兩類立法來細化和創制地方環保制度。

制度建構型職責的執行性立法履職進路一般會采取明示寬泛的授權模式,其具有較少的立法裁量空間以及較高要求的立法義務。中央立法要求國家建立健全某項環保制度的一般性地方政府環境職責規范即表明存在寬泛性授權,地方環境政府規章需執行上位法要求建立具體的環保制度,以實現國家環保制度的地域性具體化。該模式存在兩種多樣化的執行鏈條。第一,單一明示寬泛授權。例如,《河北省環境監測管理辦法》根據《環境保護法》寬泛授權建立環境監測制度,細化規定監測種類、監督管理體制、監測機構權利義務。第二,以“明示寬泛+明示具體”作二次授權。例如,《遼寧省環境保護條例》根據《環境保護法》一次寬泛授權在本區域建立生態補償制度,又通過二次明示具體授權進一步要求《遼寧省生態公益林管理辦法》建立森林生態效益補償制度。

制度建構型職責的創制性立法履職進路一般采取默示授權模式,具有更加寬泛的立法裁量空間以及更低要求的立法義務。有觀點認為沒有上位法依據,地方政府不得制定創制性地方政府規章。［38］而依據環境憲法教義學解釋,《憲法》中的生態文明建設相關政府職權規范與中央立法中環境質量目標實現的一般性職責規范即為默示授權依據,地方環境政府規章可根據地方環境行政管理需求創制新興環保制度。這有利于地方政府將國家政策要求與地方特殊情形經由合法性授權納入制度體系。該模式存在兩種多樣化的執行鏈條。其一是單一默示授權。例如,在沒有上位法具體依據的前提下,《福建省碳排放權交易管理暫行辦法》《廣東省碳排放管理試行辦法》根據國家“雙碳”政策與本地環境管理需求建立了詳細的碳排放權交易管理制度。其二是“默示+明示”的具體二次授權。例如,《海南熱帶雨林國家公園條例(試行)》已建立區域性國家公園管理制度,并進一步通過明示具體的授權方式,要求《海南熱帶雨林國家公園特許經營管理辦法》建立國家公園特許經營制度,對經營區域、主體、方式等進行具體化規制。

(二)綜合管理型地方政府環境職責

綜合管理型地方政府環境職責是指地方政府行使環境行政管理事權,以實現法定環保任務為目標,通過組織手段靈活整合橫縱向、內外部職責,實施各類綜合環境決策等行政活動,從而直接保護環境的職責類型。此類職責履行不直接面向相對人,而是以整體政府方式,經由“環保任務匹配—協調機制保障—綜合環境決策”的傳導機制進行組織化實施。履職主體為具有差異性整體環境行政管理權的省、市、縣三級地方政府。

第一,具體環保任務的實現需要匹配綜合管理型職責履行的差異化組織載體。法定環保任務是法律具體規定的環境治理目標,亦即地方政府綜合管理職責的履職對象。綜合管理型職責履行首先需要依循“以任務定組織”的路徑,通過立法確定具體環保任務實現的層級政府,由其整合內外部資源,履行整體性、過程性綜合管理職責。由于環保任務具有多樣性、層次性和綜合性特點,法律無法細致規定地方政府的履職細節,因此,需要依賴于層級政府間差異化的組織規模和結構,將不同類型的環保任務賦予具有相應履職能力和資源整合權限的地方政府。例如,各地關于環境質量限期達標、鄉村污染防治、生活廢棄物處置、自然保護地保護、生態資源利用、清潔能源推廣等綜合管理的環保任務在要求與內涵方面存在較大差異,因此,需要根據任務差異性匹配具體履職的省、市、縣等地方政府,確立具體環境綜合管理的組織載體,實現具體環保任務的組織匹配。

第二,環保協調機制是綜合管理型職責履行的整合性組織架構。一般認為,協調機制是履行臨時性行政任務的非常設組織架構［39］,但環保任務通常具有長期性,需要經常性地整合經濟、社會、環境領域的政府部門職責,協調社會主體參與履職。在機構精簡改革的背景下,環保協調機制通常為地方層級政府主導的非實體組織架構,發揮職責橫縱向、內外部的整合功能。目前,法定環保協調機制主要包括綜合保護(生態環境保護)、特定領域保護(農業農村環保、近岸海域保護、生態補償)、特定生態系統保護(黑土地、濕地)三種類型。環保協調機制以功能實現為導向,靈活整合層級地方政府環境職責,為履職過程中的復雜環境治理需求提供利益協調的框架性平臺?？梢园l揮合理分配地方政府職能部門職責、吸收社會主體參與履職的協同效用。因此,環保協調機制是保障綜合管理職責高效履行的一般性組織架構,為未來綜合管理職責的履行確立了結構性前提。

第三,環保行政決策制定與實施是綜合管理型職責履行的組織活動方式。環保行政決策是地方層級政府為實現環保任務,經由各類協調機制實施的模塊化綜合行政活動,包括政策制定與實施的全過程。根據環保任務要求和協調機制權限的差異性,地方政府環境行政決策一般包括制定與實施公共政策、規范性文件、環境保護相關規劃、地方環境標準、環境風險應急計劃、生態環境保護整體方案,以及地方環保公共設施建設等多種類型。環保行政決策兼具抽象和具體、外部與內部的整合性、多種類行政行為特性［40］,可以把環境綜合管理相關的全過程、多類型行政活動要素連接成一個整體,通過層級政府進行多元利益協調以便整合性地組織實施各類政策。

(三)具體執法型地方政府環境職責

具體執法型地方政府環境職責是指地方政府行使環境行政執法事權,在具體個案中規制環境違法相對人,間接保護環境的職責類型?？陀^訴訟理論擴大了具體執法職責的內涵范圍,使其具有“市(縣)、鄉鎮政府—行政相對人”與“市(縣)政府—鄉鎮政府”內外兩個維度,并以執法程序串聯起了外部執法行為與內部執法協助行為。具體執法型地方政府環境職責履職主體為具有環境執法權的市(縣)政府及其執法部門和鄉鎮政府,履職方式以多元化的鄉鎮、市(縣)執法協助機制為內部程式,以“金字塔模型”執法強度譜系為外部形式［41］(PP.35～38),以權責清單為程序牽引。

第一,縱向執法協助機制是職責履行的內部程式。執法協助是指某一行政主體為有效完成執法行為而請求其他行政主體協助的內部行政行為。［42］環境執法改革在“屬地+事務”雙重執法管轄的基礎上形成了執法權縱向分離的格局。因此,具體執法職責在履職的內部程式上形成了地市、區縣、鄉鎮等層級政府間相對固定的縱向執法協助機制。即一級政府集中履行對外執法職責,多層級政府內部履行多樣化執法協助程序職責的內部程式。包括鄉鎮報告、市(縣)執法、市(縣)監測、鄉鎮執法、市(縣)指導等多種類型?？v向執法協助機制可助成一體化履職流程,將履職“內部黑箱”外部化、過程化、程序化,厘清層級政府執法內部具體行為的職責分工。

第二,從“給付—柔性—強制”逐級上升的“執法金字塔模型”是職責履行的外部形式?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2021—2025年)》要求執法“廣泛運用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等方式”,這表明環境執法在向權利保護型的非強制執法形式轉變。環境執法改革形成了市(縣)政府及其部門與鄉鎮政府共同履行外部強制及非強制環境執法職責的執法格局,并存在同領域聯合執法的可能性。因而,職責履行的外部執法形式可依據威懾性的高低,形成從增益至損益逐級向上的“金字塔”模型,并容納行政給付、行政勸導、宣傳教育、行政處罰、行政強制等多元形式,且“塔基”的非強制執法相較于“塔尖”的強制執法在形式上更具多元化和優先性。層級地方政府在履職時即可依據相應程序,按模型協作有序執法。

第三,權責清單是職責履行的程序鏈接工具。權責清單不僅是環境執法職責的履職依據,還是履職過程的約束工具［43］,具有全過程記錄職責履行的“痕跡管理”特征以及融合銜接縱向層級政府環境執法職責的程序屬性,可以完整呈現縱向層級地方政府執法職責從規范到行為、從內部協作到外部執法的完整執法流程,公開執法職責中“產生—傳遞—實施”的完整程序銜接過程,厘清市(縣)政府與鄉鎮政府執法職責履行的邊界、方式、限度,實現央地立法中分散執法職責規范的整合化。

五、法典化指引下地方政府縱向環境職責的規范配置

地方政府類型化環境職責的縱向劃分應以規范配置為依歸,聚焦“生態環境法典”編纂過程中法典與地方立法的外部體系協調?！斑m度法典化”模式下,地方政府環境職責配置應圍繞“生態環境法典”統一性、引領性與地方環境立法差異性、協調性的相互關系展開。地方政府環境職責的縱向劃分可厘清央地立法中地方政府環境職責規范呈現的差異性環境事權,縱向序構不同類型職責的履職主體與方式,有助于“生態環境法典”與地方環境立法協調配置地方政府職責規范?！吧鷳B環境法典”應發揮總則部分的外部協調功能,統一配置三類職責,分別通過授權、組織、程序規范等程序加強對地方環境立法的“向下引領”;地方環境立法則需根據地域性多樣化配置三類職責,通過執行授權規范、協同配置組織規范、多元配置程序規范等程序實現“向上兼容”的目的。

(一)統一配置制度建構職責的授權性規范

以“‘生態環境法典’統一性引領、地方環境立法協同執行”的授權性規范完善進路配置制度建構型職責?！吧鷳B環境法典”中的制度建構型職責規范應發揮“環境憲法”的功能,以制度建構的立法授權為主要任務,明確其對地方環境行政立法的授權屬性,減少純粹的授權管理性規范,在授權的同時細化義務。［44］課以省市地方政府立法義務并授予立法裁量權,要求地方政府積極訂立地方政府規章,具體化“生態環境法典”中的地方政府環境質量職責與重要的生態環境保護制度。

第一,“生態環境法典”應在總則部分建立地方行政立法制定與實施的人大報告制度。將環境行政立法權的實施納入地方政府生態環境保護職責的人大監督范圍,加強授權規范的義務屬性。目前,部分省市向同級人大報告的年度《環境狀況和環境保護目標完成情況》已存在包含地方環境行政立法制定和執行情況的實踐。具體方式為省市人民政府向人大報告地方的環境行政立法情況,即制度建構型職責履行層級政府每年向本級人大及其常委會報告提升環境質量與落實環保制度的地方政府規章的制定與執行工作。

第二,“生態環境法典”應在總則的環境監管體制部分設置專門條款,規定省市政府履行制度建構型職責的方式與義務。明確地方政府應以建構制度的地方行政立法方式執行“生態環境法典”中的制度建構職責,將寬泛或默示的授權條款明確化,授予省市地方政府不同程度的立法裁量權。一方面,規定省市政府執行國家建立健全某項環保制度的地方行政立法義務,通過地方環境政府規章細化建構相對應的地方環保制度,克服地方立法的不作為情形;另一方面,鼓勵省市政府依據環境行政管理和環境質量提升需求,在管轄區域制定地方政府規章、創制環保制度,避免出現以環境政策代替立法的情形。

(二)協同配置綜合管理職責的組織性規范

以“‘生態環境法典’整體性引領、地方環境立法差異化協同”的組織性規范完善進路配置綜合管理型職責。組織法是調整行政機關設置、地位和職責及相互關系的法［45］,包括管理機構、管理體制、職權責任、活動方式等內容,具有建構并規范組織結構與塑造從過程到結果的行政事務處理關聯管制的雙重功能。［46］(PP.225～226)地方層級政府根據環境治理任務的差異化需求對內部組織進行靈活調配,進而能夠高效履職,以實現任務與組織間的匹配性,并以環保任務的匹配促進組織法的完善,實現組織與管理的嵌套。［47］“生態環境法典”與地方環境立法應通過整體性與差異性并進的組織法的完善,協同配置綜合管理型職責。

第一,在組織載體方面,“生態環境法典”應在總則部分整體性、全面性地規定地方各級政府需要實現的各類環保任務。在任務方面應囊括污染防治、生態保護、綠色低碳發展等一般和重點目標,防止地方立法分割規制整體生態環境,阻斷“環保部門權力化—利益化—法制化”的鏈條。［48］地方環境立法則需依據區域特點細化、分解法典規定的各類環保任務,并區分履職層級政府,差異化地確定省、市、縣政府中一級或兩級政府對應的具體地方環保任務,減少對法典中任務與組織的復刻。第二,在組織架構方面,“生態環境法典”與地方環境立法應區分化確立地方層級政府主導、落實綜合性環保任務的常設性法定環保協調機制?！吧鷳B環境法典”不應細化規定各層級地方政府的環保協調機制建立任務,可通過組織法規范統一要求地方政府建立法定化協調機制,以此保持地方各級政府環保協調機制的整體統一貫徹。地方環境立法則應差異化規定建立環保協調機制的對應負責政府與機制涵蓋范圍,根據地方需要嵌入社會參與規范,注重協調機制應對不同環保任務的差異整合性。第三,在組織實現方面,“生態環境法典”只應進行概括性的規定,并充分授權地方環境立法依據區域差異,分層級、多樣性地規定地方政府的環境決策職責及其運行方式。

(三)多元配置具體執法職責的程序性規范

以“‘生態環境法典’原則性引領、地方環境立法多元協同”的程序性規范完善進路配置具體執法職責。執法職責除受組織法配置外,還受訴訟監督的“反向”界定,在具體執法中需還原為一系列由程序串聯的“內部擔保+外部執行”的具體行政行為。程序法不僅規范地方政府具體環境執法職責的行為合法性,更關注過程導向的職責履行內外部程序建構,是職責履行“實體結果的形成法”［49］。地方環境立法應以“生態環境法典”的執法程序體制完善為基礎,通過多元化程序法規范完善具體執法職責的協同配置?！吧鷳B環境法典”應對地方政府環境執法程序體制作出原則性安排。第一,在環境執法體制中部分確立鄉鎮政府的環境執法資格,原則性規范鄉鎮政府具體執法的履職程序。完善環保執法領域執法權下放的程序制度,規定省級政府將市(縣)政府履行的各類強制性環境執法職責下放到鄉鎮政府履職的具體程序中。第二,在環境執法體制中部分授權地方各級政府建立內部環境執法協助機制,通過程序法機制為環境執法的內部秩序預置法律規范。［50］第三,在基本管理體制部分規定地方各級政府應按照環保權責清單履行相應職責。清單制度可通過程序法發揮“程序規權”［51］與“程序助權”功能。一方面,規范執法職責運行程序以約束權力運行并實現行政目標;另一方面,通過職責運行流程圖對執法職責進行歸類,明確職責運行程序與銜接流程。

地方環境立法應對地方政府環境執法職責履行的內部程式與外部形式規范作出多樣性的程序法安排。第一,通過列舉方式明確地方各層級政府履行外部環境執法職責的具體程序,以程序規范建構執法的具體方式與層級權限。強化非強制性外部執法職責履行的程序規范,建立柔性職責向剛性職責逐級遞增的程序機制。第二,以區域執法體制為基礎,多樣化規范縱向內部執法協助機制,通過程序法規范具體的內部執法行為,保證內部執法行為的外部擔保效力與可監督性。第三,地方環境立法應要求相應層級政府建立權責清單。例如,《唐山市生態環境保護條例》要求(市)縣政府在條例實施六個月內制定權責清單。一方面,將多樣化縱向執法職責協調履行方式階段化、程序化、公示化;另一方面,將外部執法職責“金字塔模型”化,并分類嵌入職責履行程序。以權責清單流程圖實現地方政府執法職責內部程式與外部程式的履職程序銜接,從程序法上實現分工合作、集中整合。

統一性“生態環境法典”與多樣性地方環境立法的外部體系協調是“適度法典化”編纂需要著重解決的問題。本文提出以地方政府環境職責的縱向類型劃分與規范配置為突破口,將地方政府環境職責類型化重構為四級地方政府序構化縱向履行的職責體系,通過“生態環境法典”與地方環境立法的授權、組織、程序規范協同配置三類縱向職責,克服職責縱向劃分的類型模糊在中央、央地、地方立法中產生的遞進式困境,為“生態環境法典”編纂過程中法典向下引領與地方立法向上兼容的外部體系協調提供行政領域的編纂經驗。