澳大利亞聯邦檔案數據治理體系特色及啟示

王寧 譚必勇

摘 要：澳大利亞聯邦檔案數據治理體系的核心特征包括：檔案數據治理融入聯邦政府整體數據治理，開展信息、數據與檔案的融合性治理，建立治理主體及政策法規的協同關聯，注重資產性風險管理理念。據此，文章提出對我國檔案數據治理體系建設的啟示：守正創新，提升檔案部門數據治理能力；積極融入，主動參與國家數據治理體系；價值賦能，充分保障檔案數據開發利用。

關鍵詞：澳大利亞；聯邦檔案數據；治理體系；治理框架

分類號：G271

The characteristics and Enlightenment of the Federal Archival Data Governance System in Australia

Wang Ning， Tan Biyong

（ School of History and Culture， Shandong University， Jinan， Shandong 250100 ）

Abstract： Australia’s federal archives data governance system is built based on the national data governance system， and its core features include： archival data governance is integrated into the overall data governance in the federal government； integrated governance of information， data and archives is carried out； synergy between governance subjects and regulations； focus on the concept of asset risk management. It puts forward the enlightenment on strengthening our country’s archival data governance system： uphold fundamental principles and break new ground， improve the data governance capacities of related institutions； actively integrate and participate in the national data governance system； utilize value enabling， fully protect the development and utilization of archival data.

Keywords： Australia； Federal Archival Data； Governance System； Governance Framework

隨著信息技術的快速迭代和深化應用，數據日益成為社會發展的戰略資源和新生產要素。推進政府數據共享開放、提升社會數據資源價值和加強數據資源整合和安全保護等治理舉措被寫入我國中央文件。[1]2023年國家數據局正式組建，數據治理在國家治理體系和治理能力現代化的進程中凸顯重要價值；我國《“十四五”全國檔案事業發展規劃》也明確提出“全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能”的發展目標，并將“建立檔案數字治理新模式”“提升檔案治理網絡化、智能化、精細化水平”等列為關鍵要點。[2]近年來，檔案學界針對檔案數據治理問題展開了系列研究，包括對數據治理與檔案管理關系的論證，對數據治理給檔案管理帶來的新視角新職能的分析，[3]對檔案數據治理的內涵闡釋與治理內容分析、治理能力體系的構建[4-5]，檔案數據治理研究綜述[6]，以及檔案數據治理研究的理論坐標論證[7]等主題，為開展我國檔案數據治理實踐開辟了視野，提供了思路。在國家數據治理的驅動下，學界對“檔案數據治理”的內涵指向“以檔案部門為主導的檔案數據利益相關者協作”“保障檔案數據質量和實現檔案數據價值”“利用信息技術實現檔案數據善治”等過程[8]，并提出檔案數據治理有“對檔案數據開展治理”“依靠檔案數據開展治理”和“圍繞檔案數據實施治理”等理解維度[9]，區分了檔案數據治理和檔案數據管理的概念?？偟膩砜?，在全球數據治理發展的形勢下，當前對國外檔案數據治理體系的實踐研究仍然有限，國際視野有待拓展。本文主要從澳大利亞國家聯邦層面的檔案數據治理體系著手，重點闡釋其治理體系架構的建構過程、治理體系特征，并提出對我國檔案數據治理體系建設的相關啟示。

1 澳大利亞聯邦政府數據治理架構

關于檔案數據治理的研究范疇包括將檔案數據治理歸為數據治理的構成部分和將檔案數據治理作為檔案治理的構成部分兩種取向，由此檔案數據治理的功能定位也存在面向總體數據治理和面向檔案治理兩種視角。[10]澳大利亞聯邦層面的檔案數據治理體系融合了兩種取向和視角，在聯邦政府數據治理框架下開展檔案數據治理的職能。聯邦政府數據治理框架是檔案數據治理框架的頂層引導和支撐。

1.1 國家數據治理法律法規

一系列信息相關立法為開展數據治理奠定了重要框架：《信息自由法》（Freedom of Information Act 1982）賦予每位公眾查閱澳大利亞聯邦政府部長、部門和大多數機構所持有的文件、數據的合法權利；《隱私法》（Privacy Act 1988）規定了在澳大利亞開展業務的組織對個人信息的收集、儲存使用和披露，以及個人獲取相關信息的權利[11]；在澳大利亞大數據環境下的數據使用和管理，還需要遵照《公共治理、績效和問責法》（Public Governance， Performance and Accountability Act 2013）、《檔案法》（Archives Act 1983）、《證據法》（Evidence Act 1995）、《電子交易法》（Electronic Transactions Act 1999）等一系列法律管制。為保障國家公共數據的合理管控、整合和共享服務，澳大利亞出臺了《2022年數據可用性和透明度法案》（Data Availability and Transparency Act 2022），促進公眾獲取公共部門數據、增強公共部門在數據共享方面的誠信和透明度，建立國家公共部門數據共享的體制要求。該法案將國家檔案館（National Archives of Australia，NAA）等規定為數據管護者之一，具有履行數據保管、管理和治理，以及提供利用服務的相關法定職責；法案還明確了提前移交至國家檔案館的國家數據的開放獲取規則以及數據管護主體和相關權限，協調了數據共享與《檔案法》對開放性規定的交叉問題，為國家檔案館等數據管理機構提供了治理工作的總體導向。[12]

1.2 數據治理責任主體

從澳大利亞聯邦層面來看，國家聯邦數據的治理主體并非是集中式管控的責任體系，而是多組織機構交叉協同工作的網狀架構。各機構的責任安排如表1所示。不同聯邦機構在國家數據治理方面既有不同領域職能的分工，也存在一定的責任交叉甚至重合。如總理與內閣部、財政部和國家檔案館均在不同程度上參與國家數據戰略和政策的制定，總理與內閣部、財政部和總檢察長部則分別設立了數據或信息管理、治理的下屬機構或協調組織，在職能上具有一定的交叉。

1.3 數據治理戰略規劃和政策體系

在國家層面，澳大利亞制定了指引開展數據治理的一系列戰略規劃和政策體系，既包括國家對數字化政府轉型的戰略規劃，也包括專門的數據戰略和政策。例如，2021年由數字化轉型機構制定發布的《數字化政府戰略》（Digital Government Strategy）明確了數據資產對國家的重要性，提出建立國家政府數據資產匯集行動；[13]財政部2021年發布《國家數據戰略——澳大利亞政府數據的整體經濟愿景》（Australian Data Strategy：The Australian Government’ s whole-ofeconomy vision for data，2021），設定了創建可訪問、可靠的全國數據生態系統的目標，以及在2030年建成現代數據驅動的社會的愿景，旨在使數據價值最大化，保護數據并建立數據信任；[14]總理與內閣部2022年發布《國家數據安全行動計劃》（National Data Security Action Plan），規定了保障國家數據安全的相關措施、保障全面數據安全的方法，以及制定數據安全發展路徑的要求；[15]《國家數據專員辦公室——四項基礎原則》（Office of the National Data Commissioner （ONDC）-Foundational Four）規定了信息與數據治理的基本性原則包括領導（力）原則、戰略原則、治理原則和資產發現原則。[16]

在澳大利亞聯邦層面的數據和信息戰略規劃和政策中，多項內容涉及對文件、檔案數據管理和治理的規定：（1）在《數字化政府戰略》有關“保護數據以建立信任”的規劃內容中，支持NAA引導機構對信息進行良好的管理，通過建立公眾檔案的信任規范服務社會。[17]（2）數字化轉型機構制定的《數字文件轉型計劃》（Digital Records Transformation Initiative），提出政府承諾使用創新方法進行數字文件管理以實現公共部門現代化，促進政府間信息資產的再利用，強調對澳大利亞政府檔案管理法規政策的遵守。[18]（3）NAA制定的信息和數據管理頂層政策《建立公共文件信任：為政府和社區管理信息和數據》（Building trust in the public record： managing information and data for government and community）為在國家層面保障公共信息和數據的可信任性、提升政府公信力建立了詳細指引，是國家數據治理政策體系的重要構成部分。

2 澳大利亞聯邦層面的檔案數據治理體系

在澳大利亞聯邦層面，主導檔案數據治理的是NAA，且NAA的治理對象涵蓋了records、information、data、archives等多類內容。在國家數據治理框架下，NAA制定了頂層的信息和數據管理指引政策，發布了信息與數據治理框架，多元主體協同共治，配合相關標準規范和工具方法開展數據治理活動，形成了聯邦層面的檔案數據治理體系。NAA所主導的檔案數據治理是國家數據治理的構成部分，也是對文件、信息、數據、檔案等開展資產管理的重要手段。

2.1 頂層政策指引

2021年，NAA發布了其最新的信息管理頂層政策《建立公共文件信任：為政府和社區管理信息和數據》，替代2015年發布的《數字連續性2020》政策。[19]該政策在NAA既有的“信息管理”目標基礎上進一步突出“數據管理”的重要性，強調數據管理是文件和檔案管理的重要補充領域。NAA具有與其他聯邦政府機構協作制定公共數據政策的責任，以最大限度地共享和發布數據，建立公眾對政府數據的信任。該政策為NAA開展檔案數據治理提供了戰略性管理信息和數據資產、保障信息管理效率、降低信息管理風險、實施合理的信息管理流程的政策背書和方向指引。

該政策與NAA的系列信息管理政策共同構成澳大利亞聯邦開展檔案數據治理的政策保障。以此為基礎，NAA發布《數據和數字化戰略方向2022—2025》（Data and Digital Strategic Direction 2022—2025）[20]和《2030戰略——轉型和可信的國家檔案館》（Strategy 2030- a transformed and trusted National Archives）[21]等階段性戰略規劃，均強調引領NAA的信息和數據管理工作向數字化和數據化方向邁進。而《2023—2025年數據戰略》（National Archives’ Data strategy 2023—2025）著重強調了數據價值最大化、數據可信和受保護、保障數據利用和構建數據治理能力等四大目標。[22]

2.2 信息與數據治理框架

在信息和數據治理的目標下，NAA重視對信息治理框架的制定和對機構信息治理框架設計的指導。2016年，NAA就發布了《信息治理框架》，明確了信息治理框架應包含的內容組件；2019年12月，發布《信息和數據治理框架》，明確了信息治理的政策體系。[23]2021年底，NAA在與其他聯邦機構的協同修訂下，再次發布更新版的《信息與數據治理框架》（Information and data governance framework），涵蓋澳大利亞國家檔案館信息與數據治理的目標、范圍、原則、背景、治理要求、角色與責任等多項要素，是澳大利亞國家檔案館信息與數據治理的基本參考性框架。[24]

NAA還為其他聯邦政府機構建立機構內部的信息與數據治理框架提供指南，包括提供信息治理框架模板，以及提出機構信息治理框架應至少包含概覽、目標、范圍、對象、原則、組織計劃、角色和責任、風險評估和安全管理等核心內容。[25]

2.3 多主體協同治理機制

NAA對信息和數據的治理主體機制是內外銜接的多元協同責任機制。在內部，NAA明確了從信息與數據治理委員會到所有工作職員的責任要求：信息與數據治理委員會（Information and Data Governance Committee，IDGC）是管理所有國家檔案館信息和數據資產的責任主體，負責統籌協調NAA和其他聯邦機構的信息和數據管理框架、戰略、政策和標準；首席信息官對國家檔案館的所有信息數據資產負責，負責按照檔案主管部門的規定批準和處置國家檔案館的信息和數據資產，并為工作人員提供信息和數據治理方面的咨詢、指導和培訓，是最高“技術總監”，其除了監督NAA的信息和數據管理職能之外，還負責在NAA技術和軟件采購過程中將信息和數據管理功能視為關鍵因素進行決策；NAA的所有工作職員都有了解數據和信息治理要求并基于自身角色開展相關活動的責任，需要按照正規的程序開展信息和數據創建、處理和管理工作，為良好的信息和數據管理實踐樹立榜樣；負責國家檔案館藏管理的工作職員，還需要考慮信息和數據管理的需求和風險，并在進行館藏管理活動和做出相關決策時維護館藏的長期完整性。

在外部，NAA與多個聯邦機構實現在信息和數據治理方面的協同，通過協商制定政策、協調工作規劃等推進治理工作。相關機構包括澳大利亞司法部，澳大利亞統計局，公務員事務委員會，澳大利亞信號局，財政部，基礎設施、交通、區域發展、通訊和藝術部，數字化轉型機構（財務部）和國家信息專員辦公室等，這也體現了NAA在聯邦數據治理的整體框架下落實檔案主管部門的信息和數據治理職能。

2.4 檔案數據治理標準與工具

NAA的一系列標準規范和工具方法為政府機構間的數據互操作能力建設提供了支持保障。相關信息管理標準[26]包括：面向聯邦政府的信息管理標準、元數據標準、國際文件管理標準等業務性和技術性規范指南；協助機構制定政策和計劃的模板框架包括信息治理框架模板（information governance framework template）和數據管理計劃模板（Data management plan template）；提供業務能力建設和評估的工具、模型包括信息管理和數據能力體系（Information management and data capabilities） 、數據互操作成熟度模型（Data Interoperability Maturity Model，DIMM）、數據互操作開發階段（Interoperability development phases）最小元數據集和業務系統評估框架（Business System Assessment Framework ，BSAF） 等。此外，NAA通過《建立互操作性》（Building Interoperability）、《互操作性開發階段資源》（Interoperability Development Phases Resource）等文件明確了機構間數據互操作能力建構的意義和方法，支持信息資產共享和共同抵御風險，確保數據價值實現。[27]

3 澳大利亞檔案數據治理體系的特色

3.1 融入：檔案數據治理融入聯邦政府整體數據治理

NAA是澳大利亞聯邦政府數據治理的主導主體之一，在整體政府改革尤其是數據等信息資源管理戰略制定中發揮著關鍵作用。因此，NAA的檔案數據治理體系也是融入聯邦政府數據治理體系的重要組成部分，檔案數據治理措施和聯邦數據治理舉措具備高度的一致性和銜接性。其中體現了雙向融入的特征：一方面，在澳大利亞的相關聯邦數據治理的政策、戰略和規劃中，包含了對文件/檔案數據治理和管理的要求，檔案數據被視為國家數據資產對象之一，強調檔案數據與其他類型公共數據的整合與提供利用；另一方面，NAA的信息和數據的管理和治理政策、框架、工具等，也是站在聯邦層面而進行專業性建設。NAA基于自己的職責，一是建立可信數據管控制度體系并提供服務，二是對澳大利亞政府前端各機構數據的控制、管理、監督和維護，確定了數據治理與管理的關鍵活動。[28]這也體現了檔案主管部門在聯邦數據治理體系中的主動參與和職能貢獻。

3.2 融合：信息、數據與檔案的融合性治理

作為聯邦政府信息和數據治理的核心角色之一，NAA強勢發揮專業職能，對文件、信息、數據等對象開展統籌治理。在NAA及其他聯邦政府機構所制定的信息與數據治理政策中，雖然概念之間邊界模糊，常將“信息”“數據”與“文件”并行或交叉使用；但從治理對象的視角來理解，實則是體現了信息、數據與檔案融合治理的特征。從NAA的信息與數據治理政策的宏觀策略來看，并沒有對“數據治理”或“檔案數據治理”作明確界定，其治理對象既包括聯邦政府機構生成的信息/數據，也包括NAA館藏的文件/檔案，還包括NAA在行政管理活動中形成的數據/信息，治理范圍廣泛，體現了融合性治理理念。此外，從治理手段來看，NAA做到了依托檔案職能在國家數據治理中貢獻專業能力，無論是2015年發布的《數字連續性2020》政策還是之后發布的新政策，都強調對政府數據治理的規范性內容，如提出構建基于數字連續性目標下的互操作能力，要求政府機構確保數據的真實性、完整性、準確性和可用性，明確信息和數據的保管期限及處置要求，按規定向NAA移交。NAA提供的互操作成熟度模型、Check-up Plus年度報告機制等也被用于評估聯邦政府數據治理的效果。

3.3 協同：治理主體及政策法規的協同關聯

澳大利亞在數據的治理機構和政策法規層面體現了較強的協同性和關聯性，機構與機構之間并非分別獨立執行治理活動，機構內部及跨機構間的政策也具有一定的協調性，為聯邦層面協同開展政府數據治理提供了支撐性架構；同時也存在機構之間職責重合交叉、治理邊界模糊等弊端。另外，NAA的信息與數據治理體系是一系列信息管理政策、戰略規劃和標準規范的有機組合，成為支撐NAA數據治理活動開展的關鍵框架，呈現出從頂層到中層再到底層的嵌套式和關聯性特征。這也說明了NAA的檔案數據治理政策規范具有充分的協調性和融通性，有助于在NAA的整體信息管理框架下開展治理活動，實現工作目標。

3.4 風控：資產性風險管理理念

澳大利亞的檔案數據治理體系，強調將檔案數據視為重要的國家資產進行治理和管理，如2021年發布的《建立公共文件信任：為政府和社區管理信息和數據》明確提出數據的信息資產地位，將數據、文件和信息統稱為“信息資產”。在資產管理的理念下，信息和數據的安全防護和風險控制被視為NAA的重要任務，隱私風險也受到高度重視。NAA還確定了一系列風險管理措施，包括通過信息風險評估、登記措施等識別風險，采取一定的業務手段和工具手段減少和降低風險，以幫助提升信息和數據管理效率，促進數據價值的有效實現。

4 對我國檔案數據治理體系建設的啟示

當前我國正處于數字社會發展的快速轉型期，數據要素顯示出前所未有的重要性，加強數據善治、推動創新化發展是國家治理體系現代化的重要內容。澳大利亞的聯邦檔案數據治理體系對我國檔案數據治理實踐具有一定的啟示。

4.1 守正創新，提升檔案部門數據治理能力

在數據時代，捍衛檔案資源的證據保障、憑證保護和記憶留存價值仍是檔案部門的根本職能所在，也是其核心優勢。一方面，應提升對檔案數據進行質量管理和風險管理的能力。檔案數據相對于其他類型數據而言，對信息質量和信息安全的要求更為嚴格，其中的保密性數據和個人信息數據還具有較強敏感性。NAA在檔案數據的可信保障和風險管理層面開展了系列探索和制度建設，形成了可貴經驗。我國檔案部門也需要在檔案數據治理框架下推進相應的保障性技術、標準、方法和工具建設，建立對檔案數據進行質量管理和風險管理的多方保障。另一方面，應明確檔案數據治理的框架。開展檔案數據治理需要有明確的目標、責任主體和制度體系，要確定治理活動的關鍵工作內容，明晰相應的政策法規背景和要求?？梢越梃bNAA制定信息和數據治理框架的思路，由國家檔案主管部門主導，在與相關主管機構協商的基礎上，制定我國的檔案數據治理框架，明確檔案數據治理的對象、目標、范圍，以及不同責任主體的角色和需要開展的工作內容，為我國各級各類檔案部門的檔案數據治理提供制度規范。

4.2 積極融入，主動參與國家數據治理體系

檔案數據是國家數據戰略資源的重要組成部分，檔案職能部門理應參與到國家數據治理的整體架構中，充分貢獻專業職能。一方面，檔案主管部門應主動布局，融入國家數據治理體系。NAA不僅參與到聯邦政府數據治理政策、戰略的協商和制定中，并且將檔案數據作為一種國家信息資產開展管理，在促進公共文件和公共數據信任方面發揮了關鍵作用。2015年，我國發布了《促進大數據發展行動綱要》，提出推進政府治理大數據工程，并建立促進大數據發展部際聯席會議。在43個聯合單位中，國家檔案局尚未列入其中，在某種程度上體現了檔案主管部門在國家數據治理架構中的缺席。對此，我國檔案部門需要積極出擊，明確檔案管理活動與數據管理活動的契合點[29]，加強與國家大數據局等數據職能部門的職能聯動，自上向下制定協調性的檔案數據治理政策規劃，更加主動地參與到國家數據治理機制中。另一方面，建立多元主體的協同共治機制，高效發揮檔案數據治理職能。治理活動的開展，需要協調多方力量、促進共同目標的實現。在大數據時代，檔案數據資源來源廣泛，業務需求多元，技術賦能需要多方保障，檔案部門更需要加強與政府機構、企事業單位、第三方服務機構和社會公眾的協調互動和配合，積極貢獻在檔案可信保障和長期保存方面的核心能力，提升數據檔案化管理能力，在檔案數據收集、管理、利用、增值和服務等多個業務環節發揮協同作用，促進善治目標的實現。

4.3 價值賦能，充分保障檔案數據開發利用

NAA強調數據、文件、信息和檔案的資產價值，在其階段性數據戰略中將數據價值最大化和保障數據利用列為核心目標，體現了對數據價值實現的高度重視。我國《“十四五”全國檔案事業發展規劃》將“主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動檔案全面納入國家大數據戰略”列為重要任務之一，同樣體現了充分發揮檔案和檔案工作價值，推動國家數字轉型的發展理念。當前檔案事業在地方規劃中的公共文化服務、社會治理、數字政府等多領域呈現出多維融入的趨勢，檔案資源價值的多面性正在實踐中廣泛展開。[30]但檔案資源在數字賦能方面仍普遍存在多源異構檔案整合不足、檔案數據化水平低、開放利用有限等現實問題，在保障數據利用和共享服務方面存在較大的提升空間。對此，應進一步梳理明確檔案數據在國家各項事業中的資源賦能空間，加強對多源異構數字檔案的集中管理和長期保存能力，進而通過提升檔案數據互操作能力、數據化和智能化水平等，促進與相關數據資源的整合共享，保障檔案數據的充分開發利用，全面構建檔案數據價值賦能的空間格局。

*本文系國家社科基金一般項目“國家大數據戰略背景下檔案數據治理體系構建研究”（項目編號：19BTQ097）階段性研究成果。

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