新時代農村集體經濟合作的創新與發展

馬祿 王萍 趙銀萍 沈廷金

摘要：在當前全面推進實施鄉村振興戰略時代背景下，國家高度重視農村集體經濟的創新與提升發展，提出了通過推進農村黨組織領辦合作社，促進農村集體資產資源等經濟發展要素的有效整合與合理利用。在保證農民合作社堅持為農服務的前提下，指導農村集體股份經濟合作社，以法人成員身份與各類農民合作社開展廣泛合作；將集體土地經營權、集體經營性資產和集體資金等集體財產產權要素，出資加入黨支部領辦的農民專業合作社；在充分明確兩類合作社屬性特征的基礎上，因地制宜地創新集體資產資源的經營合作模式，進一步開辟集體經濟增收新途徑。

關鍵詞：黨支部領辦合作社 集體股份經濟合作社 集體經濟 創新發展

農村黨支部領辦合作社與農村集體經濟股份合作社，是當前提高農村集體收入、引領農民增收致富、促進農業產業發展最為直接有效的新的合作模式，也是國家法定的經營主體形式，現有法律法規對兩類合作社各自的管理運行都有著明確的規范界限。如何發揮好這兩類經濟組織機制的功能作用，對農村集體現有凈資產資源等經濟經營要素實行科學的決策創新、實現高層次運營合作、規范經營使用，最終達到增收增效的發展目標，正在成為當前和今后時期，各級基層黨委、政府及相關部門的一項重要的工作任務?，F根據《農民專業合作社法》，中共中央、國務院關于農村集體產權制度改革的主要法規制度等規定，就當前此兩類合作社的功能作用、主要屬性特點作比較分析。

一、兩類合作社的功能作用

（一）黨支部領辦合作社的功能作用

農村黨支部領辦合作社是按照《農民專業合作社法》規定，在農村家庭承包經營的基礎上，由村黨支部領辦的農民專業合作社。村黨支部領辦的合作社依照法律法規規定，實行民主管理與自愿聯合，以服務成員為宗旨，引領集體經濟組織、黨員干部和集體成員個人，通過專業的勞動合作與資本合作積極開展互助性合作服務，謀求全體入社成員的共同利益，是農民進行廣泛專業合作的新型農業經營主體，也是農民群眾在集體經濟發展建設中，有效助力鄉村振興的歷史選擇。

在當前深入發展農村集體經濟的新時期，推動建立農村黨支部領辦合作社，有利于切實發揮黨組織的政治引領功能，提升合作社抱團發展優勢，實現農民的致富愿望，讓全體農村集體經濟組織成員一并享有農村專業合作發展帶來的改革紅利；有利于保障農民合作社為農服務的政治方向，與農村集體經濟發展和集體組織成員形成相互促進和共同發展的直接性經濟利益聯系；有利于推進規?；洜I、專業化服務、市場化發展和規范化管理，更好引進建立現代企業制度。例如，山東省沂水縣蔣莊村就是通過黨支部領辦合作社，引導本村集體組織出資入股，整合集體資產資源運營模式，實現了集體經濟增收。該村550戶人家，土地1600畝，較貧瘠山嶺地1200余畝。全村50周歲以下村民很多外出務工經商，大多數土地無人愿意經營，原來承包的土地多數種植了楊樹，或者將土地低價轉包他人經營，只有部分尚有勞動力的老年人，繼續利用最原始的種植模式經營土地，產出低、效益差，土地資源浪費明顯，集體經濟發展基礎薄弱。為改變這一現狀，從2019年起，該村黨支部領辦成立了沂水縣旭陽現代農業發展農民專業合作社，以黨建工作為引領，完善社員利益聯結和產業延伸兩個鏈條，實施規劃建設、種植管理、對外銷售三個統一，強化財務、耕地、資金、技術四個保障，推進農業生產規?；?、產業化、專業化、穩定化發展，實現了村集體、合作社、社員三方共贏，蹚出了一條黨支部領辦合作社助力鄉村振興的發展路子。通過號召黨員干部帶頭入社，村黨支部書記、“兩委”成員等以土地流轉（租賃、互換）、土地入股、資金入股等模式率先入股，以成員入股、社會資本參與等方式籌集發展資金。廣泛吸收村集體經濟土地經營權和集體資金入股，實行“收益保底+分紅”模式分配經營盈余；以“飛地模式”參與投資建設匯博、匯澤現代農業園區，推進農業現代化與企業化管理經營。截至2022年底，有197戶村民參股入社，實現經營盈余67.8萬元，村集體增收2.37萬元。

（二）集體經濟股份合作社的功能作用

當前的集體股份經濟合作社是以原村級集體經濟組織核算單位為基礎，在農村集體產權制度改革后成立登記的新的集體經濟組織。集體經濟組織實行集體成員股份經營合作，根據有關規定實行民主管理，依法選舉和罷免管理人員，決定經營管理重大問題，是代表集體成員行使全部農村集體資產權利的法律主體，在管理集體資產、開發集體資源、 發展集體經濟、服務集體成員等方面發揮全面的功能作用。主要是利用成員集體所有的集體“四荒地”、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；利用生態環境和人文歷史等資源發展休閑農業和鄉村旅游；在符合規劃前提下，利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應項目產業。為農戶和各類農業經營主體，提供產前產中和產后農業生產性服務，整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發、投資創辦法定經營主體等多種形式發展集體經濟。例如，山東省莒南縣大店鎮大店六村在農村集體產權制度改革中，成立了新的集體經濟組織即集體股份經濟合作社，該經濟合作社在組織集體資產資源經營運作中，結合自身實際在以種植糧食、草莓等農作物為主的傳統農業經營基礎上，依托工業園區建設為紐帶，重點組織農村集體經營性建設用地流轉使用，吸引發展企業項目，以企業項目帶動集體經濟發展。截至2022年底，集體經濟組織增收25萬元，集體成員人均收入達到1.8萬元。

二、兩類合作社的屬性比較

在我國現行法律法規規定中，黨支部領辦合作社與集體股份經濟合作社有著一系列的屬性區別，它們分別是各自獨立的法人主體和經濟運行主體。因此，在實際工作中，需要把兩者從國家的政策規范中明確區分開來，充分認識了解其區別界限，依法堅持和認真遵守執行好各自完全獨立的運行機制，保持各自經濟經營的應有發展效果。

（一）設立登記規范區別對比

一是設立主體區別。黨支部領辦合作社是由村黨組織（黨支部）引領設立的農民專業合作社，領辦主體是村級黨組織（黨支部），村黨組織（黨支部）主要根據本地農民家庭承包經營發展需要，自行申請發起，執行農民專業合作社法律法規與政策制度；集體股份經濟合作則是農村改革深化過程中，由上而下在統一推進的農村集體產權制度改革中，按照部署要求設立的新的農村集體經濟組織，設立主體是縣級以上人民政府，主要按照規范的原則和流程有序組織，執行農村集體經濟管理法律法規與政策制度。

二是設立依據區別。根據《民法典》規定，農民專業合作社與集體股份經濟合作社都屬于法定的特別法人，但并不是相同一類的特別法人性質，兩者依法設立的依據并不相同。黨支部領辦合作社依據《農民專業合作社法》和國務院相關法規規定依法設立；而集體股份經濟合作社，則是依據中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》等政策文件，以及各級政府部門的實施部署要求依法設立。

三是身份資格區別。黨支部領辦合作社登記后，取得農民專業合作社法人資格，以農民專業合作社法人身份從事生產經營管理與服務活動，依法享有國家給予的相關發展扶持政策，謀求全體成員的共同利益；而集體股份經濟合作社登記后，取得農村集體經濟組織法人資格，以集體經濟組織法人身份從事集體經濟發展管理，開展集體統一經營與家庭承包經營雙層經營活動，不斷壯大集體經濟實力，增加集體成員（農民）收入。

四是受理機關區別。黨支部領辦合作社是在原各級工商行政管理部門和后來的市場監督管理部門登記，以完全市場主體身份被列入國家統一市場主體登記范圍，執行統一的市場運行規范；而集體股份經濟合作社，則是實行家庭經營與集體統一經營相結合的農村集體雙層經營體制，是又一類獨立的特別法人組織。目前只要求由縣級以上農業農村主管部門負責組織登記，尚沒有納入國家統一的市場主體登記范圍。

五是登記依據區別。黨支部領辦合作社登記（在原來）是按照國務院《農民專業合作社登記管理條例》規范要求進行，2022年3月1日以后，則要按國務院新的《市場主體登記管理條例》規范要求，與各類公司、非公司企業、個人獨資企業、合伙企業、個體工商戶一起進行統一登記；集體股份經濟合作社則是按照國家市場監督管理總局、農業農村部、中國人民銀行《關于開展集體股份經濟合作社登記賦碼工作的通知》要求進行統一登記。

六是登記形式區別。黨支部領辦合作社依法登記后，表現為工商企業經營形式，取得縣級以上工商或市場監管主管部門制發的《農民專業合作社營業執照》，用以確定實際的運營范圍；而集體股份經濟合作社依法登記后，主要表現為我國農村集體雙層經營形式，取得縣級以上農業農村行政主管部門制發的《農村集體經濟組織登記證書》，用以確定傳統農業與現代農業發展的運營范圍。

（二）基礎管理機制區別比較

一是成員吸收機制的區別。黨支部領辦合作社的成員是開放式吸收入社，有本村黨員干部入社、村集體經濟組織法人入社、外部符合法律規定條件的單位、個人和其他社會組織入社等等，并且一個成員可以在不同的專業合作社中多方出資入社。凡是具有民事行為能力，符合法律限定的人群范圍，能夠利用合作社提供的服務、承認并遵守本社章程，履行章程規定的入社手續的，都可以成為某一個農民專業合作社的入社成員，沒有成員個數和入社范圍的限制，成員社會身份由混合的法人身份和自然人身份構成。農民專業合作社可以廣泛地吸收成員入社。集體股份經濟合作社則不對外吸收任何成員，現有的成員資格身份，都是一律按照本村在實行集體產權制度改革時，根據中央確定的原則要求、結合本村集體情況，符合經村民大會討論通過的具體標準，在履行民主討論決議程序后統一一次性確認的，原則上實行靜態管理。成員個數數量是基本固定的，成員社會身份均由各農戶家庭的自然人身份組成，沒有法人身份成員。成員只能在一個集體股份經濟合作社確認為集體成員，并且一旦確定，就不能再去另外一個集體股份經濟合作社中，重復獲得或擁有集體成員身份。另外，根據財政部最新修訂的《農村集體經濟組織財務制度》規定，有外來投資人員的，也不能取得本集體經濟組織成員身份，只能以外部市場主體身份，通過與本集體股份經濟合作社單獨簽訂的協議，界定投入資產界限和收益方式。

二是利益分配機制區別。黨支部領辦合作社分別實行按交易量比例、成員出資比例、享有公積金總額比例三項計算之和，進行兩次可分配盈余返還分配機制，其中：第一次按成員交易量返還不低于60%，第二次按成員出資和享有公積金總額返還不超過40%。2017年，新修改的《農民專業合作社法》規定，經成員（代表）會議討論同意，可將年度可分配盈余全部或部分轉為成員對合作社的出資，體現的是勞動合作與資本合作的法人利益分配特征；而集體股份經濟合作社年度收益不實行二次分配，主要按本社成員持有的原經營性資產量化股份或份額比例一次分配，也不能將年度可分配收益轉為成員對集體經濟合作社的股份投資，體現的是集體成員集體持有的資本合作而實現經營利益的法人分配特征，不體現勞動合作特征。

三是財會工作機制區別。黨支部領辦合作社的財務管理，執行財政部和農業農村部統一印發的《農民專業合作社財務制度》規范，其會計核算工作組織，執行財政部印發的《農民專業合作社會計制度》規范；而集體股份經濟合作社的財務管理，則執行財政部和農業農村部統一印發的《農村集體經濟組織財務制度》，其會計核算工作組織，則一直執行財政部印發的《村集體經濟組織會計制度》規范。兩類財務制度與會計制度的行業屬性、內容體系、機制規范和監管要求等都是完全獨立。

（三）內部運營模式區別比較

一是產權關系模式區別。黨支部領辦合作社要根據本社《章程》約定，才能對成員出資、公積金、國家財政補助、外部捐助以及合法取得的其他財產所形成的合作社財產，享有占有、使用和處分的權利。沒有約定不產生財產所有權關系，也即對所有法定途徑來源財產都沒有直接的所有權，不能代表成員直接行使財產所有權。以成員約定授權為前提行使財產所有權是其具體的產權關系模式。集體股份經濟合作社的財產不打亂原集體所有界限，所有權屬于集體成員集體所有，并由集體經濟組織依法代表集體直接行使所有權，財產所有權關系是國家法定的，任何組織和個人不能以任何決議或決定形式，決定集體財產的所有權關系。集體財產所有權關系由國家法定，是其具體的產權關系模式。

二是經營合作模式區別。黨支部領辦合作社是以勞動合作與資本合作為運營形式、由成員互助性合作的經濟組織，對內不以追逐最大利益為目標，主要目的是為成員提供生產經營服務。勞動合作的成果載體是入社成員與合作社發生的交易量。集體股份經濟合作社則是以土地等主要生產資料歸全體成員集體所有，以農村勞動群眾集體所有制為基礎，進行單純資本合作運營的經濟組織，是我國公有制經濟的重要形式之一，在集體成員層面之間沒有法定形式上的互助合作關系，對內對外都以追逐最大利益為經營發展目標。資本合作的成果載體是按集體經營性資產，量化到成員個人名下的集體資產股份或份額。

三是經營管理模式區別。黨支部領辦合作社實行現代企業管理制度，其生產經營與管理規范的要求是遵循完全的規?；?、集約化、專業化、標準化、組織化和社會化等一系列現代企業經營管理模式。管理宗旨是為成員提供合作服務。而集體股份經濟合作社在目前時期的要求，主要是對集體的土地和集體財產等資產資源，通過實行承包、租賃、投資入股、合伙經營、出資合作以及興辦集體企業或成立公司等方式實行集體決策、民主公開、依法監督和法定有效的經營管理模式。管理宗旨是堅持集體成員集體所有制性質，維護集體資產資源保值增值。

四是民主表決模式區別。黨支部領辦合作社成員的民主權利根據《農民專業合作社法》規定，由基本表決權和附加表決權組成?；颈頉Q權是在成員大會選舉和表決中，實行一人一票（即不論每人差別如何，均平等地只享有一票）的基本民主權利，附加表決權是成員在成員大會以外的其他重要事項活動討論決議中，所享有本社《章程》規定的單項或單次（成員出資額較大、成員交易量較大、成員提供技術信息服務貢獻較大）的表決權利。集體經濟合作社成員的民主權，則是參照《村民委員會組織法》和農業農村部2020年印發的《農村集體股份經濟合作社示范章程》規定，在全部所有的集體經濟事項組織安排中，均實行一人一票制度，沒有附加表決權的設定使用機制。

（四）發展影響的區別比較

一是數量規模界限的區別。黨支部領辦合作社是在村集體（或農村改革開放后確定的原集體經濟核算單位）內按服務合作項目需要設立，沒有固定的個數，條件不具備的也可以不設立，并且還可以根據發展與管理需要，建立更高一級的黨支部領辦合作社聯合社，實行高層次管理、專業性服務和多元性經營的升級發展。而集體股份經濟合作社則是只按原農村集體經濟核算單位固定個數，在一個集體經濟組織內部，只能登記設立一個集體股份經濟合作社，不能一個不設、多設一個或少設一個，也不能設立聯合升級的集體股份經濟合作社。

二是與外部市場的聯系區別。黨支部領辦合作社依據《農民專業合作社法》及相關法律法規經營運行，其業務本質屬于農民合作社市場主體的經濟運行。國務院在2021年4月公布的《市場主體登記管理條例》規范中，已把農民專業合作社統一納入了完全市場主體范圍，執行國家統一市場主體登記的監管規則，對外部社會市場經濟影響程度較高。而集體股份經濟合作社，國家目前雖然尚未出臺單獨的法律，但依據中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》等相關改革政策要求，各項涉及集體及其集體成員利益的所有安排，現階段主要都只在本集體經濟組織內部進行，如集體成員身份確認對象、經營性資產份額量化范圍、集體股份權設置管理依據、集體股權權能拓展范圍、年度收益分配模式等，對外部社會市場經濟影響程度相對較低。

三是未來趨勢方向的區別。黨支部領辦合作社依據《農民專業合作社法》及相關法律法規規定，可以正常經營運行并無限期發展，但也可以因實際情況影響，允許出現破產、分立、合并和解散，經營運行面臨或承擔直接的市場風險，根據成員合作意愿、章程規定事由及經營發展判斷，自行決定解散和申請注銷，出現資不抵債導致經營破產時，可依據《企業破產法》依法破產。合作社成員也可以按照自己的判斷或合作意愿，自行選擇加入或退出。而集體股份經濟合作社依據《憲法》和中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》等法律法規規定，在現階段不能隨意分立、合并，不實行破產制度，不承擔破產解散風險，不能自行隨意決定解散和注銷。只有在符合國家規定的注銷條件時，可以按規定的程序操作規范進行注銷。對集體土地經營權，不論在投入任何其他經營主體和任何方式的經營使用中，都要求實行“收益保底+按股分紅”方式保障收益取得，且不能改變集體所有權性質。已按程序確認的集體經濟組織成員只在基層政府登記備案。對今后如何退出，目前國家尚無明確政策規范。

三、結論及建議

通過以上分析比較可得出如下結論，農村黨支部領辦合作社與農村集體經濟股份合作社，在設立登記規范、基礎管理機制、內部運營模式以及對外發展影響等主要管理環節的法定規范方面，都有著各自獨立的管理機制和運行內容，不能隨意模糊兩類合作社的屬性界限，不能視為一體。對集體的資產資源具體應當實行哪種模式的經營，需要結合各自的實際情況作出因地制宜的決策安排，不能單純機械地只以哪一種模式安排為標準。在此提出下列基本建議：一是直接組織全部集體資產資源要素的管理經營方式。集體經濟組織基礎好、管理組織人員能力強、綜合實力影響大的，可依集體產權直接所有權權利主體身份，在尊重群眾意愿和市場規律、嚴格控制集體經營風險基礎上，直接組織集體資產資源的經營管理和規范運營。二是加入黨支部領辦合作社出資經營方式。發展基礎一直處于薄弱狀態，即經濟實力弱、管理能力弱、缺少市場影響和經營項目的，可將現有資產資源出資投入到黨支部領辦的合作社，以法人成員身份代表全部集體成員，享有農民專業合作取得的運營服務和經營收益。三是委托黨支部領辦合作社協議代理經營方式。地理區位優勢明顯、二三產業項目經營份額高、市場前景及產業發展底子厚、地處城郊結合地區（包括重點鄉鎮、明星鄉鎮區域）的集體股份經濟合作社，可以將涉農經營運作的資產資源、農業開發與示范、農業基礎建設等運營或管理項目，整體或者部分地委托給黨支部領辦合作社，實行債權性或權益性委托經營。

參考文獻

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（作者單位：1. 臨沂農發集團；2. 臨沂市農業農村局）