三孩政策下未來中長期我國托幼服務供需關系分析

沙莉　陳衛　席穎超　楊津津

摘 要：基于“七普”數據，運用經典隊列要素法，對我國學齡前人口規模作出預測，在此基礎上結合入園（托）率和師幼比指標，從學位和師資兩方面對我國托幼服務需求規模與供需關系的中長期變化趨勢作出預測性分析。中等水平預測結果顯示：2022—2050年我國幼兒園學位及師資長期處于供過于求的狀態。2024—2050年期間各年份幼兒園學位富余量均在千萬以上，其中3/5年份的學位富余量超過1500萬個。2023—2050年期間各年份幼兒園教職工富余人數、2025—2037年期間各年份專任教師富余人數均在百萬以上。2022—2050年我國托育機構托位及保育人員則持續供不應求，3/5以上年份的托位缺口在500萬個以上。托育機構保育人員缺口由2022年的10萬人逐年遞增至2045—2046年期間的峰值145萬人。建議科學統籌規劃托幼服務資源，利用幼兒園富余學位提供面向3歲以下特別是2歲幼兒的托育服務，提高托幼資源配置效率；審慎擬定幼兒園師資培養計劃，合理擴充托育機構師資規模。

關鍵詞：托幼服務供需關系；中長期人口預測；三孩政策；第七次全國人口普查

中圖分類號：C92-05 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2023）06-0019-19

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.057

一、問題的提出

新中國成立以來，我國生育政策經歷了從20世紀70年代末80年代初獨生子女政策到90年代“一孩半”政策，再到2013年單獨二孩政策和2015年全面二孩政策的調整。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要的決議》，決議中首次提出“增強生育政策包容性”［1］。 2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局會議決定進一步優化生育政策，“實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”［2］。我國生育政策逐步由“限制性”、“緊縮性”向“寬松性”、“包容性”轉變［3］。人口變動對一個國家或地區的教育發展有著最為直接的基礎性影響。在各階段教育中，學前教育又是最先反映生育政策調整與出生人口變動影響的學段。一方面，有學者基于二孩政策運用第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”）數據的預測分析顯示，中國學前適齡人口規模增長拐點已出現［4-5］。近日更是有關于幼兒園面臨關停、教師出現富余的報道見諸官媒［6-7］；另一方面，我國對3歲以下嬰幼兒公共托育服務的需求顯著增長，而當前托育公共服務資源嚴重短缺，特別是合格的托育機構師資不足。那么，三孩政策是否會在一定程度上刺激生育進而提振學前教育需求？未來中國幼兒園教師與托育機構工作人員的需求規模將分別呈現怎樣的變化趨勢？與現有師資存量相對照，又會呈現怎樣的供需關系？由此構成了一系列亟待深入研究和探討的重要問題。

本研究基于第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數據，運用經典隊列要素預測法對2022—2050年我國學齡前人口規模作出預測，并結合入園（托）率和師幼比指標，對未來中長期我國托幼服務需求規模與供需關系變化趨勢作出預測性分析，主要圍繞以下問題展開：第一，未來中長期我國幼兒園學位、托育機構托位的需求規模分別呈現怎樣的變動趨勢？第二，未來中長期我國幼兒園師資、托育機構師資的需求規模分別呈現怎樣的變動趨勢？第三，以當前托幼服務供給規模為參照，未來中長期我國幼兒園資源、托育機構資源的供需關系分別呈現怎樣的變動趨勢？是否有可能、有必要統籌幼兒園保教資源來提供托育服務？

二、已有研究基礎與述評

1. 托幼資源供需分析的相關研究

首先，已有文獻中對我國幼兒園保教資源需求規模的分析研究一般基于“六普”數據，以單獨二孩或全面二孩為政策背景，有少量對全國及分城鄉地區幼兒園資源需求的預測分析［8-9］，也有一部分對我國北京、上海等某一地區的幼兒園學位、師資經費、園舍需求等展開宏觀預測［10-13］。其次，關于幼兒園保教資源供給的研究主要涉及幼兒園資源供給模式的宏觀分析、普惠性學前公共服務的供給側改革［14］以及主要發達國家學前保教公共服務供給模式的國際比較研究等［15］。再次，對我國托育資源供需的研究中，多數文獻聚焦我國托育需求，大部分采取微觀視角對我國城鄉或不同地區的家庭托育需求與女性群體對子女的托育偏好等展開調研［16-21］，有個別文獻重在著眼于更為宏觀的政策制定或托幼服務體系建構，例如對我國0—3歲托育服務需求與政策體系建構的研究［22］、基于“六普”數據對我國托育需求規模的預測分析［23］、對我國多個城市的托育服務體系建設情況的調研［24］或從政策視角對嬰幼兒托育服務需求影響因素的探討等［25］。

2. 學齡人口與教育資源預測方法

人口預測是以人口現狀為數據基礎，對未來人口的發展趨勢提出合理控制要求和參數條件，進而對未來人口數據提供預報的技術或方法［26］。人口預測方法可以分為場景預測和概率預測兩大類。人口場景預測在中長期預測上更為準確，也是目前聯合國最常使用的標準人口預測模型［27］，國內學者運用該方法主要進行人口總量預測［28］，隊列要素法是最為經典的人口場景預測方法之一并被廣泛使用［29］。目前我國學齡人口預測包括對學前教育、義務教育、高等教育及職業教育等適齡人口規模的預測，主要采用的模型與軟件包括灰色GM（1，1）模型［12］、 PADIS-INT軟件，以及中國社會科學院專門針對中國人口預測開發的CPPS軟件等［30］。對相應教育資源需求規模的預測主要涉及學位、經費、師資、場地與設施設備等，主要參數涉及入園（托）率、師幼比、生均教育經費指數等［9-32］。

3. 已有文獻述評

已有文獻為本研究提供了重要基礎和有益參考，但存在以下幾方面不足：第一，已有關于托幼需求規模的宏觀分析絕大多數聚焦幼兒園保教資源需求，關于托育需求的研究主要以家庭托育需求調研為主，基于人口預測的托育服務需求規模分析非常少［23］。第二，缺乏學前視野下的托幼資源供需分析，較少兼顧到幼兒園與托育機構兩方面資源需求的預測性分析，也較少涉及將幼兒園與托育機構托幼資源進行合理統籌配置的探討。第三，已有研究大多以需求分析為題，重點從需求角度對托幼資源進行測算，對供給情況以及供需矛盾的分析還不夠具體和深入。第四，已有研究大多以二孩政策為背景，基于“六普”數據展開預測分析，尚未查閱到三孩政策背景下以“七普”數據為基礎數據展開的托幼機構適齡人口預測及其托幼資源供需分析。

三、研究設計

1. 人口預測方法及相關參數設定

本研究使用2020年“七普”數據作為基礎數據，采用隊列要素法實施人口預測。預測的起始年為2020年，首先將2020年“七普”的分年齡、性別人口推算到年末，并使其與國家統計局公布的2020年末總人口一致，即141212萬人。然后，根據國家統計局公布的2021年人口數據，模擬出2021年的分年齡、性別人口，得到2021年末總人口為141260萬人，并以此為基礎進行人口預測。

隊列要素法中的“隊列”體現在男女兩性的各年齡組人口，“要素”即生育、死亡和遷移。其中遷移通過凈遷移數量測量，中國的國際遷移為凈遷出，且相對于總人口而言數量極少，本研究按照以往中國人口預測的慣例對國際遷移忽略不計。因此，對我國人口進行預測的關鍵即對預測期內生育和死亡參數進行估計和假設，即使用總和生育率來測量生育水平，使用平均預期壽命來測量死亡水平。本研究設計低、中、高三種生育水平方案，一種死亡水平方案，因而獲得低、中、高三種方案的人口預測結果。

本研究使用的隊列要素人口預測法的矩陣表達如下：

（1）生育參數設定。綜合考慮中國社會經濟發展和生育政策作用兩方面的因素，并參考發達國家特別是同屬中國文化圈的東亞國家和地區的經驗，進行低、中、高三種生育率方案的設計。低方案假設在社會經濟發展水平不斷提高的背景下，生育率保持持續下降趨勢；中、高方案均為三孩政策及其配套措施逐步完善并產生不同程度效應下的生育率變化趨勢。

根據國家統計局發布的“七普”數據，中國2020年的總和生育率為1.3；根據國家統計局發布的2021年出生人口測算，中國2021年總和生育率為1.162。生育率不同方案的假設從2022年開始。從近年來的人口普查、人口抽樣調查以及2017年生育狀況調查數據來看，中國女性正在加速推遲初婚年齡，這導致一孩生育率發生大幅度下降。發達國家更早經歷了這種轉變，它們在戰后經歷“嬰兒潮”后便進入生育率和一孩生育率的持續下降階段。目前，世界一孩生育率最低的國家（地區）是東亞，韓國、新加坡和中國臺灣地區的一孩生育率為0.5—0.6，歐洲國家的一孩生育率多數處于0.65—0.75之間，日本也在此范圍內［33］。目前對于中國總和生育率水平雖然仍有爭議，但人口學者基本認同中國總和生育率已經低于1.5，有些研究認為甚至處于極低水平（低于1.3），這一水平和東亞其他一些國家和地區的水平相近。因此，本研究的生育參數設定部分，假定低方案一孩生育率在0.55，取韓國、新加坡和中國臺灣地區一孩生育率的中間值；中方案則參考歐洲國家和日本的一孩生育率，取多個國家分布的中間值0.70；高方案是較為樂觀的生育假定，考慮到中國未來一段時期仍然是普婚普育社會，推延和補償效應同時存在，假定未來鼓勵生育等配套政策有較好效果，因此一孩生育率的設定比中方案略高，且保持中方案與高、低方案一孩生育率之間差距相同，故將高方案一孩生育率設定為0.85。

對中國未來二孩、三孩及以上生育率的設定，也基于發達國家（地區）的生育率差異而確定。瑞典、丹麥等北歐國家的二孩生育率最高，為0.65左右；多數歐美國家二孩生育率處于0.45—0.55之間，日本為0.5；韓國、新加坡和中國臺灣地區仍然是最低的，為0.3—0.4。三孩及以上生育率最低的仍然是韓國、新加坡和中國臺灣地區，為0.10—0.18；意大利、西班牙、葡萄牙、保加利亞等南歐、東歐國家的三孩生育率在0.15—0.20之間，日本為0.2；北歐、西歐國家的三孩生育率多處于0.3—0.4之間；美國最高，為0.5［33］?；诖?，本研究將中國未來二孩生育率的低、中、高方案分別設定為0.35、0.50和0.65，三孩及以上生育率的低、中、高方案分別設定為0.15、0.25和0.35。

表1呈現了我國2035年分孩次生育率及總和生育率的假設。低、中、高方案的總和生育率分別為1.05、1.45和1.85。2035年之前的總和生育率由2021年的1.162逐步線性波動變化到2035年水平，2035年之后的總和生育率將保持隨機波動而基本不變。

除生育水平外，生育參數還需要考慮生育模式，即生育的年齡分布和性別分布。本研究假設生育模式保持“七普”的模式不變，而出生性別比則依據第五次全國人口普查以來出生性別比的下降趨勢，假設從“七普”時111.3的出生性別比，到2035年降至107的正常水平，之后保持不變。

（2）死亡參數設定?；趪医y計局公布的“七普”數據中男性平均預期壽命為75.37歲，女性平均預期壽命為80.88歲，未來各年的平均預期壽命按照聯合國提供的高速增長模式進行估計。由此，2050年中國男性平均預期壽命將達到80.9歲，女性平均預期壽命將達到88.1歲。

對平均預期壽命的假設需要通過生命表將其轉換為分年齡人口存活比。本研究的人口預測沒有選擇模型生命表，而是選擇中國本土的人口死亡模式。本研究根據國家統計局公布的兩性平均預期壽命編制了2020年中國男女兩性的生命表，由此，根據預測期內各年份的平均預期壽命，通過布拉斯羅吉特轉換（Brass logit transformation）［34］，生成各年份生命表。

2. 托幼機構學位需求預測方案及參數設定

依據《幼兒園工作規程》相關規定，我國幼兒園是對 3 周歲以上學齡前幼兒實施保育和教育的機構，幼兒園適齡幼兒一般為 3 周歲至 6 周歲。依據《托育機構質量評估標準》，我國托育機構指由單位機構（如事業單位、社會組織、企業等）或個人舉辦，由專業人員為3歲以下嬰幼兒提供托育服務的機構。

如表2所示，本研究中入園率與入托率參數均采取三種設定方案，與適齡幼兒人口數的高、中、低三種方案交叉測算，進而獲得全國幼兒園和托育機構學位需求規模的各九套預測方案。

（1）入園率參數設定。入園率參數設定采用靜態方案、動態低方案和動態高方案三種方案。靜態方案的入園率水平主要依據《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》與《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》中制定的2025年“全國學前三年毛入園率達到90%以上”的發展目標［35］，將靜態入園率參數設定為90%。

動態方案的入園率水平則綜合考量當前全國與地方入園率的實際水平和目標水平、近年來我國入園率增幅、政策環境及入園率的國際水平等多方面因素。具體而言，首先，我國中央與地方各級政府近年來陸續出臺多項促進幼兒園特別是普惠性幼兒園發展的政策保障措施，全國入園率快速增長，由2016年的77.4%增至2021年的88.1%，年均增長2.1個百分點，且依據“十四五”規劃等國家重要戰略規劃所釋放的政策信號，當前及未來一段時期各級政府對學前教育事業的政策保障與促進發展力度仍將保持。其次，我國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）入園率均已超過86%，其中2/3以上地區在90%以上，浙江、廣東等少數地區已達100%（ 根據各?。ㄗ灾螀^、直轄市）人民政府及相關部委官方網站公布的數據匯總整理得到。）。由此推測，2025年我國不僅可以實現90%以上入園率的目標，且后續仍有較大增長可能。再次，從國際水平來看，經濟合作與發展組織（OECD）官網最新數據顯示，2019年3—5歲幼兒入園率在90%以上的國家有22個，入園率在95%以上的國家有10個——法國、英國、愛爾蘭、以色列、丹麥、比利時、冰島、挪威、西班牙、意大利，其中法國、英國、愛爾蘭的入園率達100%，上述十國平均入園率為98.1%，北歐五國平均入園率為94.2%。亞太方面，幾個主要發達國家3—5歲幼兒入園率水平有所差異，日本為94%，韓國為93%，新西蘭為90%，澳大利亞為83%［36］。一些發展中國家近年來也高度重視學前教育發展，3—5歲幼兒入園率有顯著提升，例如吉爾吉斯斯坦、玻利維亞的入園率分別已由2000年的42%、62%提升至2017年的95%、92%［37］。

綜上，本研究對入園率動態低方案作出如下設定：參照2021年88.1%的實際入園率水平和2025年90%的目標水平，假定2022—2025年期間我國入園率以每年0.5個百分點的增幅穩健提升，2025年達到近期發展目標90%，2035年達到95%，2041年則達到98%，即當前發達國家的平均水平，此后保持不變。之所以在動態低方案中將入園率上限設定為98%，主要是因為考慮到100%的入園率水平在國際上并非普遍現象，即使一國經濟發展水平較高、對學前教育較為重視，但基于歷史傳統、福利制度、家庭觀念、文化習俗等綜合因素的影響，其入園率也只可能保持較高水平但并不能達到100%。

入園率動態高方案中，基于近年來我國入園率的顯著快速提升、各地區普遍較高的入園率水平及當前大力促進學前教育發展的政策推進力度，假定入園率增速及其增長空間均比動態低方案表現出更加強勁的發展態勢，同時考慮到我國與法國具有同樣的中央集權教育行政管理體制，有著發展普惠性學前教育與快速提升入園率的制度優勢與政策環境，且一些發展中國家已實現較高的入園率水平，因此，對未來我國入園率動態變化作出如下假定：2022年以后仍保持2016—2021年期間全國入園率的增速，以每年增長2.1個百分點的增幅持續增加，2025年超額完成政策目標，達到97%，2027年達到100%，且此后保持此水平不變。

（2）入托率參數設定。入托率參數設定也采用靜態方案、動態低方案和動態高方案三種方案。靜態方案的入托率水平主要依據國務院婦女兒童工作委員會發布的“3歲以下嬰幼兒托育服務需求調查”結果，其顯示有35.8%的3歲以下嬰幼兒家長存在托育需求［38］，進而將靜態方案的入托率設定為35.8%。

動態方案的入托率水平則綜合考量當前我國入托率實際水平、近期目標水平及國際水平，對我國未來中長期入托率進行動態估算。具體而言，2019年全國人口與家庭動態監測數據顯示，我國3歲以下嬰幼兒實際入托率僅為4.3%［23］，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數”由2020年的1.8個提升至2025年的4.5個”的目標［1］，同時參考OECD國家平均入托率及其近年增幅，以及世界主要國家2020年入托率水平及其增長趨勢（2019年OECD國家0—2歲入托率平均水平為36.1%［36］；北歐五國2020年入托率在35%—58%之間，平均入托率為48.8%，且2017—2020年期間有1%—4%的不同增幅［32］；瑞典入托率由較低水平提升至近年接近50%的水平，經歷了大約15年時間［39］，挪威1—2歲兒童入托率由20世紀80年代的10%以上增長至2018年的80%以上，歷時30余年［40］；韓國2019年入托率已達65%［32］），考慮到當前我國大力發展普惠性托育服務的宏觀戰略與積極構建托育公共服務體系的政策環境，本研究中對我國3歲以下嬰幼兒入托率的動態發展水平作出如下設定：依據每千人托位數從2020年的1.8個增加至2025年的4.5個的目標，可知2020—2025年我國入托率以每年1.3個百分點的速度提升，由此，基于2019年4.3%的實際入托率水平，測算得出我國2025年入托率達到12%。

在此基礎上，動態低方案假定2026—2050年期間我國入托率仍保持每年1.3個百分點的提升幅度，2035年達到25.1%，2044年達到36.8%，略微超過OECD國家36.1%的當前平均水平，2050年達到44.6%。

動態高方案中，2022—2025年期間我國入托率增長速度與低方案相同。不同點在于，高方案中假設2035年我國有一半0—2歲嬰幼兒入托，且達到當前發達國家上限水平后不再提高。由此設定2026—2039年期間入托率保持年均3.8個百分點的增幅，2032年超過OECD國家當前36.1%的平均入托率，2035年達到50%，超過北歐五國當前平均水平，2037年基本達到北歐五國中58%的上限水平，2039年達到當前發達國家中的上限水平65%，此后入托率保持在這一水平不變。

3. 托幼機構師資需求預測方案及參數設定

師幼比是衡量學前保教質量的重要結構性指標，也是本研究中借以預測和分析托幼機構師資需求規模的重要依據。如表3所示，本研究中對托幼機構師資需求規模的預測基于三種學位需求規模方案與兩種師幼比方案，進而得出幼兒園與托育機構不同類型師資各六種不同水平的需求規模預測結果。

（1）幼兒園師幼比參數設定。幼兒園師資需求規模將在全體教職工、專任教師兩類群體范圍內進行預測分析，其師幼比參數均設定高、低兩個方案。高方案主要依據《幼兒園教職工配備標準（暫行）》的相關規定：全日制幼兒園全園教職工與幼兒比為1∶5—1∶7，全園保教人員與幼兒比為1∶7—1∶9，每班以兩教一保的比例來配備［41］。據此確定本研究中師幼比高方案的各項參數：教職工1∶6、專任教師1∶12。低方案則依據我國幼兒園實際情況：2020年我國在園幼兒數4516萬人，幼兒園教職工520萬人，其中專任教師291萬人（不含園長）［42］。由此計算得出我國幼兒園教職工與專任教師的師幼比實際水平分別為1∶9、1∶16，并將其作為本研究中師幼比低方案的各項參數。

（2）托育機構師幼比參數設定。依據國家衛生健康委員會2019年發布的《托育機構設置標準（試行）》規定，保育人員“主要負責嬰幼兒日常生活照料，安排游戲活動，促進嬰幼兒身心健康，養成良好行為習慣”等［43］，是事關托育機構照護質量的關鍵，因此本研究主要聚焦托育機構中保育人員的需求規模?！锻杏龣C構設置標準（試行）》第二十條規定：保育人員與嬰幼兒比例不低于“乳兒班（6—12個月）1∶3，托小班（12—24個月）1∶5，托大班（24—36個月）1∶7”。另據OECD官網數據顯示，3歲以下托育機構師幼比平均水平較高的國家有新西蘭、瑞典、德國、韓國等，其保育人員與嬰幼兒的比例在1∶4至1∶5之間［36］。由此，本研究中將保育人員師幼比的高方案設置為1∶5，低方案則設置為1∶7。

四、未來中長期我國學齡前人口規模變動趨勢分析

學齡前人口數是托幼機構學位與師資規模預測的基礎，基于低、中、高三種生育水平方案，得到未來30年我國學齡前人口規模低、中、高三種方案的預測結果。如表4所示，未來30年我國學齡前人口規模變化呈現先減后增再減的整體變動趨勢。低、中、高三種預測結果的變化趨勢不盡相同，高、中方案的變化趨勢更為接近。

3—5歲幼兒園適齡人口規模預測結果顯示：高、中、低方案中幼兒園適齡兒童數分別從2022年的4600萬人以上的初始規模持續減少至2026年的3169萬人、2031年的2890萬人和2036年的2378萬人，而后又持續增長，2043—2044年達到后半程峰值后再次減少。3歲以下托育機構適齡人口規模預測結果也呈現先減后增再減的整體趨勢，但由于三種方案中對生育政策刺激效應的估測水平不同，進而呈現出不同的具體特點。其中，高方案對三孩政策的生育刺激效果作出了較高水平的假設，因而依據高方案預測結果，2024年我國3歲以下嬰幼兒規模持續增加，直至2040年達到峰值（4350萬人），此后持續下降至2050年的3453萬人；低方案中對生育參數的設定則較為保守，因而在低方案中，未來十余年我國3歲以下嬰幼兒人口總量持續減少至2033年的2384萬人，此后緩慢增加，2041年回升至2029年的大致水平后再次下降，2050年僅為1850萬人；中方案在后半程的峰值年份與高方案相同，在前半程的谷底年份則介于高方案與低方案之間，出現在2028年，該年份3歲以下嬰幼兒人口總量為2898萬人（見圖1）。

五、未來中長期我國托幼機構學位需求規模的變動趨勢分析

1. 幼兒園學位需求規模變動趨勢

如圖2所示，基于適齡幼兒高方案的預測結果顯示，2022—2026年期間幼兒園學位需求規模顯著下降，根據入園率的三種不同參數設定，靜態方案、動態低方案、動態高方案的幼兒園學位需求分別從2022年的4000萬個以上下降至2026年的2852萬個、2871萬個和3124萬個。此后十余年間，幼兒園學位需求規模持續增加，直至2043年達到峰值（靜態入園率方案3907萬個、動態低入園率方案4259萬個、動態高入園率方案4341萬個），2044年開始再次下降，靜態入園率方案、動態低入園率方案、動態高入園率方案分別減少至2050年的3423萬個、3731萬個和3803萬個，大致相當于2036年的水平。

基于適齡幼兒中方案的預測結果顯示，2022—2031年幼兒園學位需求持續下降，該階段以2025年為界，此前快速下降，此后下降速度減緩。靜態方案、動態低方案和動態高方案這三種入園率假定下的學位需求規模，2031年分別下降至2601萬個、2690萬個和2890萬個。2032年開始回升，靜態入園率、動態低入園率和動態高入園率方案測算得出的學位需求規模分別平穩增加至2043年的3063萬個、3339萬個和3403萬個。2044年則開始再次縮減，分別降至2050年的2681萬個、2922萬個和2979萬個。

基于適齡幼兒低方案的預測結果顯示，首先經歷一段較長時期的學位需求規模減少，靜態入園率、動態低入園率和動態高入園率方案下的學位需求分別從2022年的4000萬個以上持續減少至2036年的2140萬個、2035年的2268萬個和2036年的2378萬個，此后學位需求緩慢增加至2044年的2212萬個、2411萬個和2457萬個，而后再次下降，2050年分別降至1916萬個、2088萬個和2129萬個。

2. 托育機構托位需求規模變動趨勢

如圖3所示，依據靜態入托率得出的預測結果顯示，托位需求規模呈現先減后增再減的整體趨勢，但基于不同適齡人口規模方案，2022年開始的托位需求縮減持續時長不同，因而谷底年份出現的早晚也有顯著區別。高幼兒數方案下的托位需求只出現了非常短暫的縮減，2024年即開始持續增加，2040年達到1557萬個，相比2022的期初水平增加了386萬個，而后平緩下降至2050年的1236萬個；中幼兒數方案下的托位需求則在2022—2028年之間持續縮減，2028年降至1037萬個，2029年開始回升，2040年達到峰值1221萬個，略微超出2022年的期初水平，而后再次下降，2050年降至939萬個；低幼兒數方案下的托位需求首先經歷十余年的持續縮減，2033年降至最低需求853萬個，而后緩慢回升至2041年的882萬個，大致相當于2029年的水平，2042年開始再次下降，2050年降至662萬個。

依據動態低入托率得出的預測結果顯示，托位需求規模呈現先增后減的整體趨勢，且基于不同適齡人口規模方案的預測結果的變化趨勢大體相同。2022年以后，托位需求規模持續較長一段時期的增長，其增長幅度介于靜態入托率和動態高入托率兩套方案的預測結果之間?；诓煌m齡人口方案的托位需求規模在2046—2047年期間達到峰值，高、中、低三種適齡人口方案下的托位需求分別達到1553萬個、1214萬個和870萬個，此后分別緩慢下降至2050年的1540萬個、1170萬個和825萬個。

依據動態高入托率得出的預測結果顯示，托位需求規模的整體變動趨勢與動態低入園率方案相似，但其托位需求增速更快，峰值出現年份更早，基于不同適齡人口方案的托位需求規模在2040—2041年期間即達到峰值，高、中、低三種適齡人口方案下的托位需求量分別為2841萬個、2227萬個和1608萬個，此后平穩下降，2050年分別降至2255萬個、1713萬個和1208萬個。

六、未來中長期我國托幼機構師資需求規模的變動趨勢分析

1. 幼兒園師資需求規模變動趨勢

（1）幼兒園教職工需求規模變動趨勢。高學位方案下，依據高師幼比與低師幼比參數測算獲得的幼兒園教職工需求規模在2026年分別降至谷底水平，為478萬人和319萬人，而后持續增長至2043年的峰值710萬人和473萬人，超過2022年的期初水平，此后再次下降至2050年的622萬人和415萬人。中學位方案下，高師幼比與低師幼比兩種水平的教職工需求規模從2022年持續縮減至2031年的448萬人和299萬人，中段年份需求回升，2043年達到峰值556萬人和371萬人，大致回到比2024年稍高的水平上，此后再次縮減。低學位方案下，教職工需求規模從2022年持續減少至2035年的378萬人和252萬人，此后九年間，教職工需求規模緩慢回升，兩種師幼比水平下的需求量在2044年分別達到402萬人和268萬人，大致回到2030年的水平，2045年則開始再次減少（見圖4）。

（2）幼兒園專任教師需求規模變動趨勢。高學位方案下，依據高師幼比與低師幼比參數測算獲得的幼兒園專任教師需求規模在2026年降至最低，分別為239萬人和179萬人，而后持續增長至2043年的峰值355萬人和266萬人，超過2022年的期初水平，而后再次下降至2050年的311萬人和233萬人。中學位方案下，高師幼比與低師幼比兩種水平的幼兒園專任教師需求分別減少至2031年的224萬人和168萬人，中段年份需求回升，2043年達到峰值278萬人和209萬人，此后則再次縮減。低學位方案下，幼兒園專任教師需求則首先經歷較長一段時期的縮減，高師幼比和低師幼比參數下的需求規模從2022年持續減少至2035年的189萬人和142萬人，此后八年間，低學位方案下的幼兒園專任教師需求規模緩慢回升，兩種師幼比水平下的需求量在2044年分別達到201萬人和151萬人，大致恢復到2030年的水平，2045年則開始再次減少（見圖5）。

2. 托育機構保育人員需求規模變動趨勢

高、低托位方案下，我國托育機構保育人員需求規模將持續增長，在2046年達到峰值，2047年開始緩慢下降。其中，高托位方案下，高師幼比與低師幼比兩種參數水平下，保育人員需求規模分別由2022年的54萬人和38萬人增至2046年的311萬人和222萬人，增加近5倍。2047年開始緩慢下降，高師幼比與低師幼比參數下，分別降至2050年的308萬人和220萬人，基本回落到2045年的水平。低托位方案下，高師幼比與低師幼比兩種參數水平下，保育人員需求規模分別由2022年的53萬人和38萬人增至2046的174萬人和124萬人，增加約2倍。2047年開始緩慢下降，高師幼比與低師幼比參數下，分別降至2050年的165萬人和118萬人，大致相當于2042年的需求水平。中托位方案下的保育人員需求規模變動趨勢與高、低托位方案大體相同，但峰值年份略有延后，出現在2047年，當年高、低兩種師幼比水平下的保育人員需求規模分別達到243萬人和173萬人，此后緩慢下降至2050年的234萬人和167萬人（見圖6）。

七、未來我國托幼服務供需關系分析及相關建議

1. 我國托幼服務供需關系分析

（1）幼兒園學位供大于求、師資富余。幼兒園學位方面，本研究中處于中間水平的中幼兒數—動態低入園率方案的學位預測結果顯示，2022—2031年期間，我國3—5歲適齡幼兒學位需求規模持續下降，由2022年的4125萬個減少至2031年的2690萬個。以2025年為界，此前快速下降，此后降速減緩。2032年學位需求開始回升，平穩增加至2043年的3339萬個，此后再次縮減，2050年減少至2922萬個?？紤]到教育部官方發布的在園人數中同時包含2歲及以下、3—5歲、6歲及以上在園幼兒數，由此參照3—5歲幼兒占在園總人數94%的比例，對學位預測結果加以調整，以此得到與實際學位供給規?？趶揭恢碌男枨笠幠?。依據2020年全國教育統計數據中的在園人數4818萬人，并假定未來我國幼兒園學位供給能力仍保持這一水平，與本研究對學位需求規模的預測結果相比較可以發現，2022—2050年期間幼兒園學位始終處于供大于求的狀態。2024—2050年期間的學位富余量均在千萬以上，其中3/5年份的學位富余量超過1500萬個。從變化趨勢來看，學位富余數量從2022年到2050年也將經歷一個先增后減再增的過程。

幼兒園師資方面，如表5所示，以2020年我國幼兒園實際擁有教職工520萬人為參照，根據學位與不同水平師幼比測算得出的幼兒園師資需求規模的六種水平預測結果顯示，教職工的四種水平和專任教師的五種水平均出現長期（持續時間在23—29年之間不等）師資富余現象；基于高水平師幼比參數設定的幾種預測結果（教職工的高學位—高師幼比、中學位—高師幼比方案和專任教師的高學位—高師幼比方案）則出現較長時期的供不應求情況。以兩類師資預測結果中處于中等水平的中學位—低師幼比方案的預測結果為例，幼兒園教職工2022年供需差為62萬人，此后富余量逐年增加，2031年達到221萬人，而后富余量有所減少，2044年降至149萬人，此后富余量再次增加，2050年達到195萬人；專任教師供需差從2022年的33萬人開始持續擴大，2031年富余人數達到123萬，此后降至2044年的82萬人，而后富余量再次增加，2050年為108萬人。

（2）托育機構托位供不應求，保育人員短缺。托育機構托位方面，本研究中處于中間水平的中幼兒數—動態低入園率方案的托位預測結果顯示，2022—2047年期間，我國面向3歲以下嬰幼兒的托育機構托位需求規模從期初的265萬個左右持續增長至2047年的峰值（1214萬個），此后幾年略有下降，2050年的托位需求規模為1170萬個。目前我國托育機構實際收托嬰幼兒數并無權威而準確的數據來源，但通過將一些學者的調研結果與人口統計的基礎數據相結合，可大致推算目前托育機構實際提供的托位數。具體而言，2020年3歲以下人口為4063萬人，如果以2019年全國人口與家庭動態監測調查得到的4.3%的實際入托率［22］來計算，則目前我國托育機構實際托位供給量約為175萬個；如果以洪秀敏團隊對全國十三個城市托育服務體系進行調研所顯示的5.5%的入托率來計算［24］，則當前我國實際托位供給量約為223萬個，二者均值為199萬個。以此為參照，與本研究中對托位需求規模的預測結果相比較可以發現，2022—2050年期間我國托育機構托位持續“供不應求”，3/5以上年份（2033—2050年）的托位缺口均在500萬個以上，峰值年份（2047年）的托位缺口達到1015萬個。

托育機構師資方面，目前我國托育機構中保育人員總體規模尚無確切統計數據，洪秀敏團隊2020年的調研結果顯示，依據《托育機構設置標準（試行）》中規定的師幼比配備標準，乳兒班、托小班和托大班保育人員和嬰幼兒的比例應分別不低于1∶3、1∶5和1∶7，而所調查的十三個城市中托育機構乳兒班、托小班、托大班師幼比未達標比例分別為77.8%、35.4%和37.5%［24］。由此，以前面估測的2020年199萬個實際托位規模為基準，以1∶7作為保育人員實際師幼比水平，可得出2020年托育機構保育人員供給規模為28萬人，此推算結果偏向樂觀，即目前我國實際擁有的保育人員數量只會比28萬人更少。以此作為供給現狀水平，與本研究中的預測值相比較可見，對保育人員需求規模的六種預測結果均呈現供不應求的現象，除低托位—低師幼比方案外，依據其他五種方案的預測結果，2036年前后，我國保育人員缺口均在100萬—200萬人左右，高托位—高師幼比、中托位—高師幼比兩種方案下，保育人員缺口在2041年則達到200萬—250萬人左右的規模。如按照處于中等水平的中托位—低師幼比方案來看，我國托育機構保育人員由2022年10萬人的缺口逐年遞增至2046—2047年期間145萬人的缺口量，此后幾年稍有緩解，2050年缺口減至139萬人（見表6）。

2. 對策與建議

（1）根據人口與托幼需求預測結果，科學制定托幼資源配置政策。中國人口發展正經歷著重大的歷史性轉向［44］，人口發展的轉向也深刻影響著我國托幼事業的未來前景。托幼保教資源配置既涉及托幼資源在整個公共服務資源中所占比重，也涉及保教資源如何在學前階段內部進行合理配置的問題。因此，科學制定托幼公共服務政策應注重兩方面：一是基于人口預測對學齡前人口從整體規模上加以科學測算，進而對6歲以下托幼機構保教資源的需求變動趨勢作出預測分析，從而明確在國家各級各類教育事業發展中托幼公共服務資源需求的總體規模與所占比重；二是將學齡前人口的托幼公共服務作為一個整體來統籌考慮和規劃，科學測算其內部不同年齡段的保教需求，為實現保教資源在托幼公共服務體系內部的統籌規劃與高效配置提供科學依據。

（2）統籌規劃托幼機構學/托位，提高資源配置效率。依據本研究結果，未來我國幼兒園學位與托育機構托位的供需關系特點恰恰相反：幼兒園學位長期供過于求，托育機構托位則供不應求。未來30年間我國幼兒園富余學位數量完全可以覆蓋甚至遠遠超過托育機構的托位缺口。因此，可以考慮幼兒園保教資源向下延伸，利用幼兒園富余學位面向3歲以下嬰幼兒提供托育服務?？紤]到嬰幼兒身心發展的年齡特征及家庭對2歲子女的托育需求最為強烈［24］，可重點推行幼兒園開設面向2歲幼兒的托班。此舉既能充分合理利用幼兒園富余資源，又是滿足當前迫切托育需求的最為便捷高效的措施。同時，就未來幼兒園學位需求持續下降的趨勢來看，新建、改擴建幼兒園的必要性與合理性已從原來的供給規模問題轉變為當前的保教資源空間布局問題，即學位短缺主要不是由于總體供給規模小，而更大程度上表現為一定區域內幼兒園空間布局不合理所帶來的學位分布失衡問題，因而還需進一步對幼兒園空間布局的合理性進行研判并加以優化。

（3）審慎擬定幼兒園師資培養計劃，合理擴充托育機構師資規模。各套預測方案中的多數結果顯示，未來我國幼兒園教師將長期處于供大于求的狀態，托育機構保育人員則將長期處于短缺狀態?；诖?，提出以下兩點建議：一方面，各地方應根據本地區實際情況科學測算托幼機構各類師資需求規模，據此制定相關師資培養計劃?？紤]到本?？茙煼渡?—4年的培養周期，一些地方從當前開始就需要及時停止學前師范生的擴招計劃，甚至適當縮減招生規模，否則很快將出現學前專業畢業生就業困難的突出問題；另一方面，應重視托育機構保育人員的培養與培訓，規范托育機構保育人員資質條件，依據未來保育人員需求規模與供需缺口，在保證師資基本質量的前提下擴大托育機構保育人員規模，以應對未來較長時期內托育機構的師資短缺問題。

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The Supply and Demand of Early Childhood Education and Care? Public Service in

the Medium and Long Term under the Three-child Policy

SHA Li CHEN Wei2，? XI? Yingchao1，? YANG? Jinjin1

Abstract： Based on the Seventh National Population Census data， the scale of preschool population is predicted by using Cohort Component Method （CCM）. Combined with the different levels of enrollment rate and teacher-child ratio， supply and demand of enrollment and teacher scales of early childhood education and care （ECEC） public service are estimated for the period 2022-2050 under the three-child policy. The middle-level prediction results show that： 1） Enrollment and teacher scales of kindergarten will be in a state of “oversupply” for a long time in the period 2022-2050. The surplus of kindergarten enrollment scale will be more than 10 million from 2024 to 2050， of which the surplus will exceed 15 million in 3/5 of these years. The surplus of staffs during 2023-2050 and professional teachers during 2025-2037 of kindergarten will be over one million. 2） Enrollment and caregivers scales of nursery institution will continue to be in a state of shortage in the period 2022-2050. The gap between supply and demand of enrollment scale of nursery institution will be over 5 million during 2033-2050， and the shortage of caregivers in nursery institutions will increase year by year from 0.1 million in 2022 to a peak of 1.45 million during 2045-2046. It is recommended to make a scientific overall planning of ECEC public service， and use the surplus resources in kindergartens to provide childcare services for children under the age of 3， especially 2-year-old， so as to improve the efficiency of the allocation of ECEC resources. Kindergarten teachers’ training plans should be drawn up carefully， and the number of caregivers in nursery institutions should be reasonably increased.

Keywords：supply and demand of early childhood education and care? public service；medium- and long-term population prediction；three-child policy；the Seventh National Population Census

收稿日期：2023-03-11；修訂日期：2023-09-13

基金項目：國家社會科學基金重點項目“新時代中國人口發展戰略研究”（22AZD083）；國家社會科學基金教育學一般項目“‘全面三孩’政策下基于人口預測的超大城市普惠性托幼資源供需及統籌配置研究”（BHA220132）。

作者簡介：沙莉，教育學博士，首都師范大學學前教育學院副教授；陳衛（通訊作者），中國人民大學人口與發展研究中心教授，博士生導師；席穎超，首都師范大學學前教育學院碩士研究生；楊津津，首都師范大學學前教育學院碩士研究生。