行政協議司法解釋背景下政府公租房租賃合同的性質及救濟

文/劉峰銘

2021 年國務院辦公廳印發了《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，明確提出完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，首次從國家層面確認了公租房是當前及今后一段時期住房保障體系的重要組成部分。公租房的給付，一般由政府通過與保障對象簽訂租賃合同的方式來實現。自2010 年起，在國家大力推廣公租房的同時，與之有關的租賃合同糾紛案件也不斷涌現。關于這類合同是民事合同還是行政協議，學界長期以來莫衷一是。2019 年最高人民法院出臺的《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議司法解釋》）明確將政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議定性為行政協議，但這并未平息理論和實務界的爭論。司法實踐中，各地法院對這類合同爭議的歸屬處理仍有分歧，有損司法的權威性和統一性。司法是糾紛解決的最后一道防線，政府公租房租賃合同糾紛能否通過司法途徑有效解決，關系到國家住房保障政策能否有效執行。厘清其合同性質，進而探討有關合同糾紛的司法救濟問題，無疑具有重要且緊迫的現實意義。

一、政府公租房租賃合同的法律性質辨析

（一）政府公租房租賃合同性質的學理爭論

學界對政府公租房租賃合同的性質主要存在民事合同說與行政協議說兩種觀點。民事合同說強調協議的法律形式，認為政府公租房租賃合同是行政機關和公租房承租人在平等協商的基礎上簽訂的，具備民事合同的基本屬性，因而應定性為民事合同。持這一主張的多為民法學者，一般將公租房租賃合同作為房屋租賃合同納入民事合同之列。行政法學界也有少數學者持這一觀點，如凌維慈教授運用行政法上的雙階理論，主張區分行政決定與作出行政決定之后簽訂的協議，從而將保障房租賃買賣協議認定為民事合同。[1]因此，政府公租房租賃合同的糾紛應通過民事訴訟的渠道來解決。行政協議說強調協議的法律實質，認為政府公租房租賃合同的一方主體為行政主體，因而構成的是行政法律關系。持此觀點的以行政法學者為主，例如，我國較早系統研究行政契約的余凌云教授就主張包括廉租房、公租房在內的所有公有住房的租賃合同皆應屬于行政契約之范疇。[2]學者陳嬰虹也認為，政府與住房困難家庭簽訂的公租房租賃合同屬于具有行政給付性質的行政合同。[3]

《行政協議司法解釋》明確將政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議定性為行政協議。但司法解釋的出臺并未平息學理上的紛爭，仍不乏學者對此提出質疑。例如，著名民法學家王利明教授就堅持認為，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議屬于市場行為，應屬民事合同的范疇。[4]從目前司法實踐來看，各地法院對政府公租房租賃合同的性質認定并不一致，進而導致這類協議糾紛的處理渠道也不統一。例如，在張某某訴柳州市住房和城鄉建設局一案中，法院將有關公租房合同糾紛作為行政協議案件進行審理。①但在蘇州市住房保障管理中心與另一位張某某的公租房合同糾紛一案中，法院仍然將有關合同視為民法上的房屋租賃合同進行裁判。②政府公租房租賃合同性質不明，極易導致法院受理案件與民眾維護權益無所適從，最終影響到公租房承租人權利的有效救濟。

（二）政府公租房租賃合同的行政協議定位

在我國現行訴訟制度下，民事合同糾紛、行政協議糾紛要分別通過民事訴訟、行政訴訟途徑來解決。因此，準確認定政府公租房租賃合同的性質，即到底是民事合同還是行政協議，是明確其司法救濟途徑的關鍵前提。本文認為政府公租房租賃合同屬于行政協議，理由如下：

1.政府公租房租賃合同符合行政協議的識別標準。關于政府公租房租賃合同性質的認定，應回歸民事合同和行政協議的區分標準。根據《行政協議司法解釋》對行政協議的權威界定，行政協議包括主體、目的、內容和意思四方面要素，③其中前三個要素是行政協議和民事合同的區分標準所在。以下從這三個要素標準入手來論證政府公租房租賃合同的行政協議屬性。

（1）主體標準。行政協議的行政性首先是由其主體性決定的，即協議一方當事人必須是行政主體。政府公租房租賃合同的雙方主體是住房保障部門和保障對象。住房保障部門是協議恒定的一方當事人，并且具有行政機關的身份。協議的另一方有嚴格的資格限制，只有符合一定資格條件的保障對象才有權承租公租房，這顯然不同于市場房屋租賃合同中承租者之自由選擇權。從協議主體的法律地位上看，政府公租房租賃合同并不是在完全平等協商的基礎上簽訂的，住房保障部門在協議簽訂過程中始終占據主導地位，處于一種積極主動的支配性地位，表現為政府公租房租賃合同的啟動取決于住房保障部門，保障對象對于能否簽訂協議、何時簽訂協議并沒有自由選擇的空間。

（2）目的標準。行政協議以實現公共利益為目的。提供公共產品和服務是現代政府的基本職能。不同于市場供應的商品住房，公租房是一項由政府主導提供的公共產品。[5]政府通過簽訂協議的方式提供公租房，是為了解決住房弱勢群體的住房困難問題，最終實現社會公平。此外，政府出租公租房并非按照等價交換的原則進行交易，而是按照有關地方政府核準的、明顯低于市場價格的標準來確定價格并簽訂協議，不以贏利為目的，具有鮮明的公益屬性。這也說明政府公租房租賃合同的簽訂并非純粹的市場行為。

（3）內容標準。在普通民事合同中，合同當事人之間的權利義務分配是對等的。但在行政協議中，行政機關具有行政優益權。在公租房租賃合同中，合同雙方的權利義務關系亦呈現出一定的不對等性，集中表現為作為出租方的政府享有監督權、單方變更或解除合同權、制裁權。根據《公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《公租房辦法》），住房保障部門有權對承租人使用公租房的情況進行監督檢查，如果承租人有轉借、轉租等違規行為，住房保障部門有權責令其限期退回公租房并處以一定數額的罰款，這些都是作為出租方的住房保障部門行使行政優益權的表現。

2.將政府公租房租賃合同認定為行政協議，更有利于糾紛的有效解決。之所以認定其為行政協議，除其符合上述行政協議的識別標準之外，還基于對現有法律體系和糾紛解決機制選擇的考量。如果將政府公租房租賃合同認定為民事合同，雖然可以在現有民事訴訟法的框架下解決政府公租房租賃合同的一般民事性糾紛，但同時也完全排除了行政訴訟解決機制，無法對公租房租賃合同訂立和履行中行政主體所作出行為的合法性進行審查。而如果將其認定為行政協議，通過行政訴訟就能全面審查行政主體訂立和履行協議過程中的合法性，間接實現相對人權利救濟之目的。行政訴訟較之民事訴訟而言，對于維護合同相對人的合法權益具有先天的優勢，表現為行政訴訟在舉證責任、訴訟費用等方面對合同相對人更為有利。[6]行政訴訟更具包容性，對于政府公租房租賃合同履行過程中出現的純粹民事糾紛，在行政訴訟過程中仍然可以直接引用《民法典》合同編中有關合同的訂立、效力、變更及解除等規定來裁判?？傊?，將政府公租房租賃合同納入行政協議范疇，更有利于這類協議糾紛的有效解決，能夠最大限度地保障合同相對人的合法權益。

二、政府公租房租賃合同糾紛的類型分析

政府公租房租賃合同涉及政府與保障對象雙方權利義務關系之分配，合同簽訂后由住房保障部門進行房屋管理與提供服務，雙方在合同履行過程中不可避免地會產生一些分歧和矛盾。從住房保障實踐來看，常見的糾紛包括以下兩大類別：

（一）行政機關行使行政優益權糾紛

基于行政協議的行政性，行政機關享有行政優益權，主要表現為有權在特定情形下單方變更或解除行政協議，甚至制裁違反協議約定的相對人。在公租房領域，以行政機關單方解除公租房租賃合同的糾紛為主。按照《公租房辦法》的有關規定，如果承租人有轉借、轉租公租房，改變公租房用途，無正當理由長期閑置公租房等違規行為的，應當退回公租房。此外，如果承租人在租賃期內獲得其他住房或者承租（購）其他保障性住房，并不再符合公租房配租條件的，也應當騰退公租房。針對上述情形，如果協議相對人拒不配合騰退住房，住房保障部門有權解除公租房租賃合同。若相對人不服，行政機關便會因行使行政優益權而與之產生糾紛。

（二）行政相對人不履行行政協議糾紛

行政協議是行政機關與相對人達成的協議，為雙方設定了相應的權利和義務，雙方都應當按照協議的約定全面履行義務。傳統觀點認為，我國行政協議糾紛主要由行政機關一方引起，相對人違約較為少見，但事實并非如此。在住房保障實踐中，相對人不履行政府公租房租賃合同引起的糾紛更為常見。政府公租房租賃合同與民法上的房屋租賃合同均屬于雙務合同，出租人的主要義務是交付房屋使用權，承租人的主要義務是支付租金。政府公租房承租人大多為社會弱勢群體，一部分家庭由于大病支出等原因，按時足額繳納房租存在困難，也有少數家庭由于子女上學等家庭臨時性支出增加，存在階段性支付困難。對于這類因經濟原因繳納租金存在困難的，承租家庭可以依照有關規定申請緩繳、減繳或者免繳租金。但在實踐中，還有相當一部分公租房承租家庭無正當理由惡意拖欠租金?？梢哉f，公租房租賃合同糾紛案件大部分是由于承租人不支付租金引起的。

三、政府公租房租賃合同中行政優益權行使的司法審查

行政優益權是基于行政權延伸出來的一種權力，存在被濫用的可能，因而有必要對行政優益權的行使進行司法審查。近年來司法實踐中，涉及行政優益權行使糾紛的案件日漸增多，但判決多以駁回原告訴訟請求為主，究其原因可能在于審查標準過于片面。我國行政訴訟遵循合法性審查原則，具體運用到涉及行政優益權行使的案件中，合法性審查僅要求審查行政優益權的行使主體、內容等是否符合法律規定。但行政機關在行使行政優益權過程中，享有一定的自由裁量空間，這種自由裁量“不僅要控制其合法使用，還要控制其合理正當的使用”[7]。因此，法院應對行政優益權行使進行全面審查，除了既有形式上的合法性審查，合理性審查和程序性審查也不可或缺。

（一）對行政優益權行使的合理性審查

作為合法性審查的重要補充，合理性審查是指法院監督行政主體作出的行為是否客觀、適度、符合公平正義的法理。[8]為了更好地制約自由裁量權，法院審查行政優益權是否合法之后，還要對其進行合理性審查，具體應當從以下兩個層面展開審查。

1.審查行政優益權的行使是否符合比例原則。比例原則是指行政主體所實施行政權的手段與行政目的之間應當合乎比例。[9]法院可依據比例原則對行政優益權的行使進行審查。倘若行政優益權的行使在客觀上必須要對相對人的利益造成損害，這種損害必須是有限度的，并且應該盡量減小對相對人的影響。運用到行政協議領域，解決爭議時首先考慮協商解決，協商解決不成再考慮變更協議內容，實在不行才能解除協議。解除協議是相對嚴厲的制裁方式，應當慎重行使，只有在協議相對方違法或嚴重違約時，行政主體才能單方解除協議。例如，公租房承租家庭收入超過一定標準，按照現行有關規定應當退出公租房，但在實踐中，某些承租家庭雖然收入超標卻又無力租住市場商品房的情形時有發生，如果一概解除租賃合同，雖然表面上符合規定，但實質上并不合理。相較而言，以上調租金的方式變更協議內容對承租人權益的損害更小，更合乎比例原則。[10]

2.審查行政優益權的行使是否符合信賴保護原則。信賴保護是指相對人因對行政主體產生正當的信任，在接受其行為時所產生的信賴利益受到法律保護。相對人在履行行政協議過程中，亦有權獲得正當預期的信賴利益，并且受到法律保護。[11]住房保障部門確認相對人的住房保障資格，并與之簽訂公租房租賃合同，由此形成信賴利益?；趯π刨嚴娴谋Ｗo，行政主體不得隨意變更或撤銷已簽訂的行政協議。當然，信賴保護的前提條件是信賴的善意和正當性，只有善意和正當產生的利益才是信賴保護的客體。如果相對人通過欺詐或賄賂等方式違法獲取住房保障資格并簽訂公租房租賃合同，就不存在值得保護的信賴利益，在此情形下，法院不應支持相對人提出的信賴利益保護主張。

（二）對行政優益權行使的程序性審查

在我國，統一的行政程序法尚付 如，對行政機關在單方變更或解除行政協議時應遵循何種程序，還缺乏明確的法律規定，使得一些地方法院在審理這類案件時對程序性審查關注不夠。這一問題也存在于政府公租房租賃合同的司法審查中。例如，在王某某訴福州市鼓樓區住房保障和房產管理局一案中，雙方簽訂公租房租賃合同后，住房保障部門經調查發現王某某在申請公租房前已享受了政策性實物保障，并不符合申請公租房保障資格，遂直接作出決定解除原租賃合同。④從判決書內容來看，法院僅作出實體上的審查，認為住房保障部門單方解除租賃合同符合法定事由，至于其在解除租賃合同時是否履行事先告知、聽取陳述申辯等正當程序，法院只字未提，程序性審查被擱置。

“程序不是次要的事情”[12]，行政優益權的行使亦不能脫離程序的控制。德國聯邦程序法在賦予行政機關單方變更或解除合同權力的同時，還要求行政機關書面通知合同相對人并說明理由。[13]法國在充分肯認行政優益權的基礎上，也通過法院判例的形式確立了財務平衡原則，兼顧合同相對方的合法權益。[14]盡管我國目前沒有關于行政優益權行使的法定程序規定，但法院在審理行政協議糾紛案件過程中，仍然應當對行政主體行使行政優益權是否遵循最低限度的正當程序進行審查，主要包括以下程序：

1.事先告知程序。行政機關單方解除協議，應當事先采取正式的書面形式告知協議相對人，其目的在于及時通知相對人。相對人在獲悉情況后即可盡早采取補救措施，將損失程度降到最低。

2.聽取意見程序。行政機關解除協議前，應當聽取協議相對人的意見。行政機關在行使行政優益權時，可能會因考慮不全面而作出錯誤的決定，聽取協議相對人的陳述、申辯，能夠引起行政機關的反思，及時糾正錯誤，防止權力濫用。

3.說明理由程序。說明理由要求行政機關對其行使行政優益權的依據作出具體、詳盡的闡述，促使其在行使行政優益權前仔細斟酌其合法性和合理性。例如，公租房承租人在租賃期內另行購買市場商品房的，住房保障部門有權單方解除租賃合同并收回公租房，但應當向承租人充分說明理由。

四、相對人不履行政府公租房租賃合同的司法救濟

（一）原有民事訴訟途徑

《公租房辦法》規定，承租人長期拖欠租金且拒不騰退的，公共租賃住房的所有權人或者其委托的運營單位可以向人民法院提起訴訟。在《行政協議司法解釋》將政府投資建設的保障性住房的租賃、買賣等協議明確為行政協議以前，住房保障部門普遍通過民事訴訟途徑來解決公租房租賃合同糾紛，法院也通常將這類案件作為民事合同糾紛進行審理裁判。如果協議相對人不履行法院生效判決，住房保障部門可依法向法院申請強制執行以追繳租金。

2014 年修訂的《行政訴訟法》明確將行政協議納入行政訴訟的受案范圍，阻卻了以往民事訴訟解決行政協議糾紛的路徑?！缎姓f議司法解釋》將有關政府投資建設的保障性住房的租賃、買賣協議明確為行政協議后，《公租房辦法》中住房保障部門作為公租房所有權人或者其委托的運營單位提起訴訟等規定的適用基礎也已然發生根本性的變化，通過民事訴訟途徑解決承租人違約糾紛缺少相應的制度支撐?，F行制度下，只能由相對人就有關政府公租房合同糾紛向法院提起行政訴訟。如果允許行政機關提起民事訴訟，容易造成同一行政協議因起訴主體不同而訴訟程序不一，“救濟途徑的分離無法達到一次性解決糾紛的目的，同時也無法避免矛盾裁判”[15]。因此，實踐中一些地方法院仍將政府公租房租賃合同糾紛作為民事案件來審理的做法，有違反《行政協議司法解釋》之虞。

（二）現行非訴執行途徑

《行政訴訟法》將行政協議納入行政訴訟受案范圍的同時，并沒有為相對人不履行協議提供救濟途徑。非訴執行作為確保行政上的義務之履行的重要手段，成為一種可能的救濟路徑。但行政協議 異于傳統的行政行為或決定，其本質上是一種非權力性質的合意行為，并不具有強制的可執行力。[16]有鑒于此，《行政協議司法解釋》確立了轉介強制執行制度[17]，即行政機關先行作出履行協議的書面決定，后經過法定期限申請法院強制執行。非訴執行途徑似乎能夠以較低的制度成本來解決相對人不履行行政協議的難題，但亦有其局限性。

1.與行政協議的契約屬性相 。行政協議具有契約性。合同的性質本身不允許行政機關以行政行為的方式確認或者執行其請求權。[18]而在非訴執行模式下，行政機關既充當行政協議的當事人，又擔任雙方糾紛的裁判者，難免傾向于回避自身存在的問題，并將自己的意志強加于協議相對方，不利于對行政機關進行監督。[19]可以說，非訴執行從本質上破壞了行政協議的契約性。

2.不利于協議相對人權益的保護。法院對非訴執行案件以書面審查為原則，這不利于查清雙方履約的事實。實踐中，相對人不履行行政協議可能是自身原因，但也可能是行政機關不履行協議或其他違約行為造成的。例如，參照《民法典》有關規定，住房保障部門不履行維修義務，影響公租房正常使用的，承租人有權請求拒付租金或請求減少租金。法院審查后只能作出是否準予執行的裁定，即使法院作出準予執行的裁定有誤，行政相對人也不能提起上訴，缺乏救濟途徑。由此可見，行政機關在相對人未起訴的情況下直接申請強制執行，可能會損害協議相對人的合法權益。[20]

3.非訴強制執行效率不高?！缎姓f議司法解釋》要求行政機關經催告程序將行政協議的內容轉為書面行政決定后再依該決定向法院申請強制執行，這不可避免地會導致執行周期過長的問題，大大降低行政效率。具體來說，行政機關要求行政協議相對人履行約定義務應通過催告、作出決定、再次催告、申請法院強制執行等程序來完成。（1）首次催告程序。即催促承租人限期繳納欠繳的租金，并告知承租人如果不履行繳納義務，將要作出書面決定。（2）作出行政決定。即作出要求其限期繳納欠繳租金的書面決定。逾期未提起復議、訴訟且未履行該決定，則進入下一個環節。（3）再次催告。該催告的內容不同于首次催告履行行政協議，而是催促履行環節的生效行政決定。（4）申請法院強制執行?！斑@樣的程序安排既降低了行政效率，也未能給行政機關和法院更多的時間來審查該行政決定以減少其錯誤率?！盵21]因此，非訴執行程序并非解決行政協議糾紛的理想途徑。

（三）展望行政訴訟途徑

基于政府公租房租賃合同的行政協議屬性，相對人不履行合同義務糾紛的解決不再適宜采用原有的民事訴訟途徑，現行的非訴強制執行路徑也存在諸多弊病難以克服。在行政協議已納入行政訴訟范圍的邏輯前提下，可以考慮引入反向行政訴訟制度，為相對人不履行行政協議提供救濟。

我國行政訴訟被定位為“民告官”的單向訴訟，相對人不履行行政協議時，行政機關難以尋求救濟。換言之，傳統的單向性訴訟結構在解決行政協議糾紛時存在結構性障礙。因此，欲破除這一障礙，就必須革新現有的單向性行政訴訟結構，創設反向行政訴訟制度。行政協議遵循平等原則，對當事雙方具有受法律保護的拘束力，這就要求在行政協議訴訟的當事人地位方面，讓行政機關享有與協議相對人同等的訴權地位。行政協議因其特殊的協商合作特性使得協議雙方當事人都可擔任原告。反向行政訴訟在國外已有相關制度實踐。德國行政程序法規定，如果合同當事人拒不履行約定的給付義務，行政機關只能向行政法院起訴。[22]法國行政機關在面對相對人違約或其他情況而需要廢除公用事業特許經營協議時，只能提請法官處理，不能由自己單方面進行處理。[23]這些制度實踐可為我國建構反向行政訴訟制度提供有益參考。

構建反向行政訴訟制度，需要對現行的行政訴訟制度作適當調整。在原告資格上，為了妥善解決行政協議糾紛，實現行政協議目的，有必要將以前兩造恒定的限制予以放寬，賦予行政主體就行政協議提起行政訴訟的原告資格。同時還可以考慮賦予行政機關提起反訴的權利。雖然《行政協議司法解釋》第六條對反訴作出了禁止性規定，但對于行政協議糾紛案件而言，設立相應的反訴制度有助于提升訴訟效率和查清案件事實，并可以通過具有既判力的裁判一次性化解爭議。[15]在舉證責任上，根據傳統的行政訴訟舉證規則，行政主體對其作出的行政行為承擔舉證責任。但行政協議履行過程所涉行政主體作出的行為具有多面性，既包括涉及行政權行使的行為，也包括不涉及行政權行使的一般履約行為，這就不能不加區分地一概由行政機關承擔舉證責任。對于涉及行政權行使的行為，如行政主體單方面變更、撤銷行政協議，其性質與一般行政行為相同，應由行政機關承擔舉證責任。但不涉及行政權行使的履行協議行為，實質上與民事行為無異，適用民事訴訟中“誰主張、誰舉證”的原則更為合理。[24]在判決形式上，反向行政訴訟區別于傳統的“民告官”，其判決內容不針對行政機關的行政行為，而是以相對人的義務履行為對象。對于行政機關要求相對人履行行政協議義務的訴訟，可以在反向行政訴訟中確立“給付判決”予以適用。

五、結語

《行政協議司法解釋》在界定行政協議的同時，明確列舉了政府投資的保障性住房的租賃、買賣協議等五類常見的行政協議。目前學界對政府特許經營協議、征收征用補償協議、國有自然資源使用權出讓協議、政府與社會資本合作協議這四種行政協議已有深入研究，但對政府投資的保障性住房的租賃、買賣協議卻鮮有涉及。通過合同方式向住房困難群體給付公租房，是政府履行住房保障職能、實現全體人民住有所居的重要舉措。政府公租房租賃合同廣泛運用于住房保障領域，但作為部門規章的《公租房辦法》對其合同性質卻語焉不詳，有關合同糾紛處理的規定也與《行政協議司法解釋》相 ，造成司法實踐中對這類合同糾紛的救濟途徑不一致，影響了公租房制度的有效運行。未來有必要提高公租房相關立法位階，明確政府公租房合同的行政協議屬性及其糾紛救濟途徑，為促進我國住房保障事業的健康發展提供法治保障。

注釋

①具體案情參見柳州鐵路運輸法院（2020）桂7101 行初24號行政判決書。

②具體案情參見江蘇省蘇州市姑蘇區人民法院（2021）蘇0508 民初11139 號民事判決書。

③主體要素即必須一方當事人為行政機關，另一方為行政相對人；目的要素即必須是為了實現行政管理或者公共服務目標；內容要素即協議內容必須具有行政法上的權利義務內容；意思要素即協議雙方當事人必須協商一致。參見《行政協議司法解釋》第一條。

④具體案情參見福建省福州市倉山區人民法院（2019）閩0104 行初144 號行政判決書。