貴州墾造水田的現狀、困境及實施途徑研究

丁玉娟，彭 楓

（1.貴州省第二測繪院 貴州，貴陽 550004；2.貴州省土地開發整治中心 貴州，貴陽 550004）

實行最嚴格耕地保護制度，落實“占一補一、占優補優、占水田補水田”要求，是對工業化、城鎮化建設占用耕地不斷擴大的補救措施。在現有資源約束條件下，各地在探索推進實踐“占水田補水田”的實施途徑[1-3]，墾造水田工程應運而生。墾造水田是將宜耕的后備資源或已開發利用過的耕地，通過采取一定的工程措施，配套完善農田水利基礎設施，提升耕地質量，改善耕作條件，將其改造、開墾為水田的活動，包括改造水田、新開墾水田、旱地改造水田。

關于墾造水田的研究成果豐富，范語思等[4]從縣域“旱改水”時空演變特征的角度，研究了受自然、社會、經濟等因素以及區域農業結構調整的影響，墾造水田有以現有集中、連片水田為中心呈聚集分布的趨勢。孫馳[5，6]認為“旱改水”土地利用方式的變化，耕地糧食生產功能的提升，不可避免地造成資源要素時空上分布的不均衡，致使耕地生態系統功能下降。羅傲藍等[7]通過指標體系的構建，對特定區域“旱改水”適宜性潛力進行了分級、分區評價。郭婷等[8-10]研究了“旱改水”對耕地等別和糧食產能的影響。當前，隨著各類建設用地規模不斷擴張，土地資源供需矛盾也日益尖銳，“占水田補水田”的要求更加嚴格規范。筆者結合貴州省現有墾造水田項目的實際現狀，從省情入手，提出墾造水田的方案，以期更好地落實耕地保護硬措施，為墾造水田工作的開展提供理論支撐。

1 研究區概況

1.1 自然特征

貴州地貌屬于中國西南部高原山地，境內地勢西高東低，高差懸殊，自中部向北、東、南三面傾斜，平均海拔在1100 米左右。氣候溫暖濕潤，屬于亞熱帶濕潤季風氣候，降水較多，光照條件較差，相對濕度較大，年日照時數在1200～1600 h之間，年降水量1200 mm 以上，但時空分布不均，常有干旱發生。全省大部分地區四季分明，年均氣溫在14℃～16℃之間，≥10℃年積溫在3600℃～4800℃之間，且隨海拔的升高而降低，呈東高西低、南高北低的分布特征[11]。

1.2 資源稟賦

貴州省地質結構復雜，山高、坡陡、切割深、陡坡面積大，地面崎嶇、喀斯特地貌發育；土地資源以山地、丘陵為主，平原較少。耕地分布零星破碎，耕地與其他地類夾雜的狀況較多。耕地呈“西北多、東南少”，水田呈“東南多，西北少”不均衡的空間分布狀態。根據貴州省第三次全國國土調查主要數據成果，全省耕地總面積347.26 萬公頃，其中，水田88.39 萬公頃，占25.45%；水澆地0.45 萬公頃，占0.13%；旱地258.42 萬公頃，占74.42%。由于沒有平原支撐，全省耕地5000 畝以上相對集中連片的平緩壩區129塊，面積17.72萬公頃，占耕地面積的5.10%。

1.3 水田現狀

1.3.1 墾造水田

2016年，貴州省貫徹落實《國土資源部關于補充耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》（國土規資[2016]8 號），逐步開展將旱地改造為水田的實踐探索，按照《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號）提出的“新增耕地數量、新增水田規模和新增糧食產能”三類指標儲備庫“分類管理、分別使用”的要求，儲備管理使用水田規模指標，以滿足全省基礎設施建設項目“占水田補水田”的需要。經過多年的實踐，入庫水田規模指標呈先增后減的態勢（圖1），2020年入庫的水田規模指標達到歷年來的最高峰值。

圖1 2016—2022年水田規模入庫指標情況（單位：公頃）

1.3.2 水田種植

貴州地理環境復雜，受懸殊的海拔高差制約，山地立體農業種植特征明顯。主要農作物種植上，糧食作物以水稻、玉米、薯類為主，水稻主產區也主要集中在遵義、黔南、黔東南以及銅仁地區。根據《貴州統計年鑒》資料，2011—2021年，全省糧食播種面積、水田種植面積總體呈減少的趨勢，多年來，盡管水田種植面積在糧食播種面積中的份額有一定的波動，且糧食播種面積也有增長的勢頭，但水田播種情況仍不容樂觀。從實際水稻播種面積來看，2017年達到歷年稻田種植面積的最大值，與全省開展旱地改造水田政策的貫徹執行時間相吻合，而且在稻田種植面積與糧食作物種植面積的比例上，波動趨勢與入庫水田指標多少變動趨勢相一致（圖2），墾造水田的程度直接影響全省稻田的實際播種面積。

圖2 2011—2021年糧食作物和稻谷播種面積情況（單位：千公頃，%）

2 墾造水田的現實困境及表象

2.1 現實困境

2019 年自然資源部開展全國儲備補充耕地核查，根據2020年自然資源部辦公廳反饋的儲備補充耕地具體復核認定結果，貴州省涉及不實耕地數量指標19937.70 公頃，水田規模指標2012.07 公頃，分別占核查指標總數的45.78%、53.12%。2021 年部開展后續項目的復核補錄工作，補錄項目不予通過退回的項目中，涉及耕地數量指標3799.98公頃，水田規模指標2654.46公頃，分別占補錄指標總數的32.34%、30.87%。隨著自然資源部進一步加強補充耕地項目管理，嚴格新增耕地核實認定，截至2022年底，貴州省各地指標庫出現負值（表1），水田規模指標欠賬最大的市（州）為遵義市，占全省總量的32.22%。

表1 2022年貴州省剩余補充耕地指標情況表 單位：百公頃

2.2 外在表象

2.2.1 未處于良好的水田耕種狀態

（1）墾造水田區域撂荒或林化。墾造水田區域與農村居民點存在一定的交通距離，零星分布，且與周邊原有水田未連成片區。一方面，大量人員外出務工，農業勞動力緊缺，墾造水田區域不能得到有效耕種，另一方面，當地政府疏于宣傳引導，農戶未能獲得一定的農業產出效益，生產積極性受挫，不愿意進行耕種水生作物，墾造水田區域管護不當，導致荒蕪，雜草叢生，甚至林化，墾造水田區域未能正常耕種使用。

（2）墾造水田區域種植其他農作物。一是利用方向改變。由于農業產業結構調整，各地以市場為導向，有政府組織的，也有當地農戶或企業自行安排的，主動對墾造水田區域實施非水生作物種植，如茶葉、藥材、經濟林、苗圃、果樹等多品種農作物，受制于不同的利益主體、政府層級的不同部門主觀意識的影響，墾造水田區域土地利用方向發生改變。二是種植類型改變。墾造水田區域，采取了一定的工程措施進行地塊平整，格田修筑，配套有較為完善農田灌溉基礎設施，如提灌站、溝渠（管道）、高位水池（調節水池）、攔水壩等，一方面，灌溉水源不穩定，或水量不足，達不到水田灌溉用水需求，同時，受干旱季節氣候的影響，不能正常進行水田耕種，另一方面，因各地政策導向的差異，土地流轉后，地塊被租賃企業用于種植了旱作物或其他作物，如烤煙、早熟玉米、辣椒、芭蕉等。墾造水田區域用于種植旱季作物，種植類型發生改變。

2.2.2 不具備水田種植基本條件

一方面，墾造水田區域土質條件較差，重塑土體及土壤改良不滿足水生作物種植及水田保水保肥條件，另一方面，墾造水田區域被非農建設占用或作為設施農用地使用等，毀壞水田種植的土壤條件，再一方面，墾造水田區域表土層破壞，如挖塘養魚的、現場取土等，耕地屬性喪失，以及用于種植破壞耕作層的植物，如草坪、移栽的樹苗等，影響后續水田種植的生產功能。

3 墾造水田的實施途徑

3.1 跟蹤督促指導，實現指標“扭負轉正”

3.1.1 恢復一部分欠賬指標

堅持目標導向，處置好問題項目，恢復一部分欠賬指標。墾造水田指標欠賬既涉及補充指標不實問題，如將非水田地類或存量耕地認定為水田、對未實施土地整治工程的原有水田包裝為墾造水田等；又涉及補充指標質量不高問題，如墾造水田質量低劣虛增產能、墾造水田區域位于生態保護紅線范圍內、25°以上陡坡等生態脆弱區等；還涉及管護利用不當問題，如墾造水田區“非農化”“非糧化”、閑置撂荒等。結合各地墾造水田問題類型，建立問題項目清單，實施臺賬化管理，跟蹤督促指導。對臺賬項目逐一分析、分類處置、銷號。對不實指標項目進行全面清理，質量不高項目采取補改結合，提升耕地質量，難以穩定利用區域，逐步有序退出，“非農化”“非糧化”區域有序推進復耕，閑置撂荒的區域，及時組織耕種，在嚴把耕地復核認定關口的基礎上，盡最大努力恢復一部分新增耕地和水田指標，減少資源、資金的浪費，緩解占補平衡、占水田補水田的壓力。

3.1.2 生產一部分新增指標

完成存量項目的整改。2022 年底，全省在耕地占補平衡動態監管系統中有2012 個項目處于休眠狀態，待完善報備入庫階段的程序工作，涉及墾造水田指標1.22 萬公頃。以尊重農民意愿及客觀自然條件為前提，各地認真分析屬地存量項目存在的問題癥結，對癥下藥。對需要配套完善項目工程設施的，加快工程建設進度；對現狀利用不符合入庫條件的，及時組織力量搶耕搶種，抓緊舉證備案；對未完成地類變更的，抓緊進行日常變更舉證；對不符合現行政策要求的，及時清理出庫。通過對存量項目的整改，完善項目備案流程，盡快生產一批新增指標，彌補墾造水田指標的虧欠。

加快新建項目的推進。根據補充耕地新增指標年度計劃任務，加強縣級統籌，一方面加快推進正在實施的項目，確保項目按設計完工；另一方面，及時組織實施一批新的補充耕地項目，同時，做好各類補充耕地項目的立項、選址、設計、實施、竣工驗收、入庫備案及后續補充耕地種植管護等工作。當年產生的補充耕地，對具備入庫備案條件的，及時組織核定入庫。

3.2 運用調查成果，科學謀劃布局項目

3.2.1 運用調查成果

充分利用全國耕地后備資源調查評價、第三次全國土壤普查的成果，一方面，對耕地后備資源宜耕圖斑納入補充耕地項目或土地綜合整治項目，確保有限的耕地后備資源得到充分利用，結合宜耕圖斑區位與現有水田地塊的距離遠近、土壤質地、區域內可灌溉水資源分布及可利用情況，擬定墾造水田計劃指標；另一方面，根據現有耕地（旱地）區域的基礎條件，如地表坡度、土層厚度、土壤質地等因素，在維系地形地貌的整體連續性基礎上，對有保障的灌溉水源區域，加大工程投入，完善配套水利基礎設施，進行提質改造，旱地改造水田，增加水田規模數量。

3.2.2 科學謀劃項目

立足當前及“十四五”發展需求，以補定占，各地統籌自然資源、能源、交通、水利等部門，集中謀劃一批滿足轄區重大建設項目及城鎮建設用地占補平衡需求的補充耕地項目，并根據資源稟賦差異、經濟社會發展，按年度編制補充耕地項目實施計劃。鼓勵耕地后備資源匱乏地區與耕地后備資源豐富地區開展補充耕地項目合作，確保補充耕地數量不減少、質量不降低。允許各地結合農業結構調整將符合條件的園地、灌木林恢復為耕地，新增耕地可用于占補平衡。

3.3 籌集紓困資金，規范項目組織實施

為盡快擺脫全省新增耕地指標欠賬困境，減輕地方財政壓力，多渠道組織籌集項目紓困資金，制定紓困資金使用、歸還方案，市（州）根據轄區補充耕地項目推進情況進行資金撥付。按照“資金跟著項目走”的要求，盯緊項目實施、驗收、入庫等關鍵節點，確保相關資金足額用于耕地指標生產支出，充分發揮資金效益。各地依據補充耕地項目現行有關規定，加強補充耕地立項管理，確保項目的合法性、合規性；嚴格按照項目設計組織施工，確保項目建設質量；嚴格執行項目變更、驗收及新增耕地核定、地類變更等程序，確保新增耕地、新增水田指標的真實性、有效性。

3.4 完善制度建設，加強后續利用管護

建立健全補充耕地后續管護制度，各地將補充的新增耕地、新增水田地塊實行特殊管護，制定合理可行的補充耕地管護費用標準，嚴格落實管護資金、管護責任和管護期限，管護期限原則上與國土空間規劃期末一致。補充耕地后續管護資金納入項目建設成本，在項目竣工驗收后，由項目實施單位與屬地縣級人民政府簽訂后續管護責任書，落實具體責任人，并按管護費用標準將管護資金一次性繳納縣級人民政府專戶。對交付使用的新增耕地，形成一定的巡查管護制度，對新增耕地實施常態化管護，確保新增耕地按相應耕地地類可長期穩定利用，避免“非農化”“非糧化”，墾造的水田旱作化。