國家治理視域下生態環境保護督察的制度協同

陳海嵩

一、國家治理體系中的生態環境保護督察制度

國家治理現代化是新時代內生型中國式現代化發展模式,更是對國家治理體系和治理能力現代化提出了新的意蘊與要求。一般而言,國家治理是指“在理性政府建設和現代國家構建的基礎上,通過政府、市場、社會之間的分工協作,實現公共事務有效治理、公共利益全面增進的活動與過程?！?4)薛瀾、張帆、武沐瑤:《國家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻》,載《公共管理學報》2015年第3期,第3頁。不同于西方國家以社會為中心的治理理念,我國國家治理現代化更加強調多元中心的治理理念,突出在黨的領導下,以政府為主導的基本模式(5)劉藝:《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》,載《中國法學》2020年第2期,第151-152頁。。生態環境保護督察制度是在國家治理現代化背景下,提升國家治理效能的一大重要舉措。

總體而言,我國生態環境保護督察制度經歷了以“督企”為核心的環境監管體系、以“督政”為核心的環保綜合督查以及體現“黨政同責”的中央環境保護督察三個歷史演變歷程。(6)陳海嵩:《環保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,載《法學評論》2017年第3期,第176-178頁?，F行有效的生態環境保護督察制度適時“嵌入”到生態環境治理體系中去,成為一項環境治理的新舉措,并伴隨生態環境治理體系和治理能力的發展而不斷完善。生態環境保護督察的特點在于綜合運用我國黨政體制的權威資源、公檢法系統的法治資源以及群眾信訪等信息資源,在盡可能短的時間內“激活”地方黨政機關以及排污企業治理污染、保護環境的動力,以達到環境治理效能的最大化。(7)李明:《強化中央生態環境保護督察制度治理效能》,載《中國社會科學報》2021年11月24日,第8版。在國家治理視域內,生態環境保護督察的基本特質可以概括為兩個方面。

其一,其體現了在黨的領導下,以政府為主導的國家治理特征。西方國家的治理理論中原本具有“去國家化和社會中心主義”的特征,但經過三次治理浪潮的更迭,政府在國家治理中的重要性得到了廣泛的認可。(8)劉藝:《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》,載《中國法學》2020年第2期,第150-151頁。我國國家治理理論則以國家權力為中心,形成了以政府為主導、科層制體制為組織保障的“科層治理”模式。但囿于環境治理領域環境保護讓位經濟發展、央地間環境信息不對稱等因素,“科層治理”模式治理失靈、環境治理效果不佳等問題頻發。由此,具有權威性、監督性、強效性的中央環保督察制度應運而生。這一方式借助自上而下的外生壓力,打破了傳統科層制的利益壁壘。生態環境保護督察制度強化了國家治理的主導性地位與環境治理的權威性,自上而下動員政府部門進入環境治理領域,形成縱向貫徹、橫向整合的內部網絡治理結構。(9)郭施宏:《中央環保督察的制度邏輯與延續——基于督察制度的比較研究》,載《中國特色社會主義研究》2019年第5期,第86頁?？v向貫徹的層層傳導壓力的治理結構,迫使各省將環境治理事務列入重點工作事項清單,與此同時,生態環境保護督察將環保壓力層層下傳,以保障環境治理任務與責任在各級地方的落實;橫向整合的聯動治理的治理結構,推進各省建立起環境治理協調聯動長效機制,如成立多部門參與的整改工作領導小組或生態環境保護委員會,建立聯席會議制度,加強環境行政執法與司法的銜接等,旨在厘清職責與分工,加強統籌與協調,形成工作合力。(10)韓藝、謝婷、劉莎莎:《中央環保督察效用邏輯中的地方政府環境治理行為調適》,載《中國人口·資源與環境》2021年第5期,第94頁。目前來看,一開始具有“運動式治理”特性的生態環境保護督察已經走向常規化與制度化,與傳統科層治理之間存在互補關系,兩者在當前我國環境治理中相輔相成,生態環境保護督察也可以認為是對傳統科層治理的改進。正如有研究所指出的那樣,生態環境保護督察并非傳統意義上的“運動式治理”,而是對傳統環境治理體系的制度化重構(11)毛益民、葉夢津:《中央環保督察何以賦能地方綠色治理——一項多案例研究》,載《南京工業大學學報(社會科學版)》2022年第6期,第36頁。。

其二,其體現了多元主體合力共治的國家治理特征。從治理的蘊意來看,國家中的每一個群體或成員,具有治理“主體”與“客體”的雙重身份,都可以在治理過程中發揮自身的能動性,滿足自身的利益訴求。每個治理主體在國家治理體系中存在結構分化與專業分工,但是這種結構分化與專業分工并非各自為營、彼此孤立,而是要形成治理主體分化有度、專業分工合理、權力彼此監督與制衡的治理格局。各治理主體彼此間邊界清晰明了,非此消彼長之關系,而應該形成優勢互補的關系。(12)熊光清、蔡正道:《中國國家治理體系和治理能力現代化的內涵及目的——從現代化進程角度的考察》,載《學習與探索》2022年第8期,第64頁。因此,在國家治理現代化過程中,通過多個主體相互關系的理順,確定新的治理主體邊界,吸納新的治理主體參與治理過程,以此增強治理結構的彈性和活力。(13)何艷玲:《理順關系與國家治理結構的塑造》,載《中國社會科學》2018年第2期,第32頁。從生態環境保護督察整改實踐看,各地開始積極吸納社會公眾等多元主體參與環境治理當中。社會公眾通過舉報熱線、郵箱以及輿論宣傳等途徑參與環境治理,能夠減少政府信息不對稱性與模糊性以及降低政府行政成本。換言之,政府與公眾之間形成“信息聯盟”,即政府依靠公眾的信息供給強化對地方政府的監管,公眾通過政府的權威治理滿足環境利益訴求,最終實現政府與公眾之間的良性互動。同時,地方政府還可通過排污權交易、生態流域補償等市場化治理工具,讓企業也成為環境治理中的一員。通過社會公眾外部監督、市場工具的運用,形成社會、公眾與政企的互動性,以延續督察制度環境治理的持續性,完善國家橫向治理結構。(14)郭施宏:《中央環保督察的制度邏輯與延續——基于督察制度的比較研究》,載《中國特色社會主義研究》2019年第5期,第86頁。簡言之,推動生態環境保護督察制度必須強調社會公眾的參與,市場化治理手段的應用,促進政府—市場—社會之間的分工合作與有效協作,充分發揮各方資源優勢,實現多元共治。

綜上所述,生態環境保護督察制度的縱向壓力傳導、橫向協同整合的網狀治理結構與國家治理體系與治理能力現代化的治理結構相契合。生態環境督察制度通過中央權威的強力介入和外部社會公眾參與雙重監督構成對地方政府行為的雙重約束,明確內外的功能分工與協同合作方式,以達到生態環境保護督察制度治理效能的最大化。

二、生態環境保護督察制度協同的基本要求

生態環境保護督察制度是我國生態文明建設的重要制度創新,也是補足生態環境監管短板,糾正監管體制失靈的制度創造。(15)黃鑫:《深化國家監察體制改革視閾下生態環保督察制度銜接問題研究》,載《學術探索》2021年第7期,第78頁?！耙豁椥碌囊幏妒欠衲軌虮蝗谌肽骋滑F行的規范系統之中……往往是這樣一個問題,即在現存的事實情境中,該項新的規范是否會產生一種使不同行動和諧共存的秩序?！?16)[英]哈耶克:《法律、立法與自由》(第一卷),鄧正來等譯,中國大百科全書出版社2000年版,第167頁。在國家治理體系中,新型規范的產生必然要與舊的規范進行協同、共生,以實現制度之間的流暢銜接。從功能上講,生態環境保護督察制度與環境治理中其他治理環節或手段的協同,有助于改善環境法律實施的外部環境,避免因為外部規則的沖突影響生態環境保護督察的實效與進程?；谶@一目標,結合生態環境保護督察工作的特征,可從提升治理效能、推進職能統籌及實現多元治理主體良性互動三個層次的基本要求進行具體分析。

首先,提升治理效能是進行制度協同的最終目標,在于推動生態環境保護督察得以有效、高效運行,在整體上提升環境治理體系的運轉效率,降低運行成本,是從結果層次上對生態環境保護督察制度的協同所提出的要求。一般來說,制度協同處在“優化—協同—高效”這一過程的中間環節,需要在對各治理環節的手段和工具進行優化配置的基礎上,開展協同治理,進而實現環境治理效能提升之目標。具體而言,“優化”在于強調生態環境保護督察與環境治理體系中的其他治理環節在職能分配和機構設置上的科學合理,各自開展治理活動的規范依據能夠充分銜接與協調;“協同”作為中間環節,強調在環境治理活動中,生態環境保護督察與環境執法、環境司法等環節之間在橫向和縱向上既有綜合又分主次,實現配合聯動;“高效”作為結果,則體現為通過系統協同使得環境治理體系能夠順利運行,體現出體制機制運行的效率?？偟膩碚f,提升治理效能這一目標是從實現環境治理體系與治理能力現代化的要求出發的,針對性解決生態環境保護督察作為一項“新制度”嵌入國家環境治理體系之中所帶來的相容性問題,避免制度實施中“政出多門、責任不明、推諉扯皮”的問題,使生態環境保護督察同相關法律制度中的相關內容相互適應、內外邏輯自洽,使我國環境治理體系更加科學、職能更加優化、權責更加清晰、監督更加有力、運行更加高效。

其次,推進職能統籌是實現制度協同的重要基礎?；谛轮贫冉洕鷮W關于雙邊協調困境的解釋,盡管因生態環境保護督察具備的強大政治權威,使得督察主體與督察對象之間形成一種實質的支配性關系,但具體到諸如線索收集、調查取證等工作時,又與其他相關的職能部門之間存在著廣泛的合作空間。推進職能統籌就是要充分發揮不同治理主體的權能優勢,為實現不同治理主體間的配合聯動打下基礎。為此,就需要明確不同部門在生態環境保護方面的職責和權限,以便于不同部門能夠互相支持、互相配合,形成合力,共同推進生態文明建設和生態環境保護工作。(17)劉少華、陳榮昌:《新時代環境問責的法治困境與制度完善》,載《青海社會科學》2019年第4期,第50頁。不過,各治理主體是否可以實現配合聯動取決于執行機構是否負有法定職責,而職責的規定依賴于列舉或概述,在執行過程中容易出現管理缺位或過度管理問題,由此形成兩類典型的機會主義行動:一類是職能密切相關的機構,存在一方基于上下級行政權力完全將職責推向一方;另一類是職能相近且需要統籌的,出現上級綜合管理部門與下級分管部門之間職責劃分不清,協調難度大,無法形成合力。由于國家機構職責法定且專享,不可能通過市場的競爭性手段替代,因此在制度協同的要求下推進職能統籌就需首先通過相關法律法規的銜接與協調,明確權力運行與工作內容的邊界,在相互重合的工作內容上實現聯動,才能實現環境治理體系的整體高效運轉。

課堂氣氛對學生學習主動性與參與意識的影響見表4．由表4可見，嚴肅的課堂氣氛下，學生主動學習和參與發言的次數與發言時間明顯低于寬松氣氛．寬松的氣氛有利于營造自由的學術討論氛圍，保證學生的學習主動性與參與熱情．要營造寬松課堂氣氛，需要合理的課程設計，公平、公正、公開的即時考核方式，師生平等交流以及教師對學生的鼓勵尤為重要．

最后,實現多元治理主體的協調聯動是制度協同的主要方式。生態環境保護督察是我國生態環境治理體系中的重要一環,通過專門機構行使督察權,推進生態環境保護主體責任的有效落實。但由于其并非傳統意義上的執法機構,督察機構在調查取證等活動中并不具備強制力保障實施,在證據的緊急保護等方面缺乏必要的應急處理能力。為彌合督察權限的缺失,有必要將其置于環境治理體系的整體結構中,通過不同機構與主體的有效聯動來實現。但這種有效的協調聯動需要通過構建具體的法律機制來完成。如在實現生態環境督察制度的協同過程中,信息共享就是極為重要的一環。通過信息共享機制的構建,可以及時發現并加速信息采集和傳遞,盡可能地打破各環節之間信息孤島的情況,在各治理環節間實現共享信息資源,提高監管效率。同時,可以建立信息整合的機制,將不同治理環節所采集的信息整合起來,形成一個完整的監管信息系統,為生態環境保護提供更有力的支撐。(18)韓藝、謝婷、劉莎莎:《中央環保督察效用邏輯中的地方政府環境治理行為調適》,載《中國人口·資源與環境》2021年第5期,第90頁。在打破信息壁壘的基礎上,實現各環節間的信息共享與整合,構筑環境信息有效傳送與內化的完整圖景。

一言以蔽之,生態環境保護督察作為一種具有重要意義的環境治理機制,其規則體系應當以提升環境治理效能為目標,以職能融合與聯動為核心,以多元機構通力合作為助力,最終形成邏輯自洽、優勢互補、運行高效的生態環境保護督察規范外部協同結構。

三、生態環境保護督察與綜合行政執法的協同機制

近年來開展的生態環境保護綜合行政執法改革目的,在于克服傳統環境執法“多龍治水、多頭執法”的固有弊端,整合原本分散在多個部門的執法力量。督察重在“督政”,執法重在“查企”,兩者在治理對象和手段等方面雖然存在著明顯差異,但仍然存在著進行協同治理的較大空間。生態環境保護督察與綜合行政執法的目標具有一致性,均是為改善環境治理效果所進行的制度改革。通過生態環境保護督察與生態環境綜合行政執法的銜接與協調,可以借助生態環境保護督察的政治權威性和高壓性,有效聚合各方面資源,實現對傳統環境行政執法的“糾偏”,形成對環境違法行為強有力的威懾。目前來看,生態環境保護督察與綜合行政執法的協同與系統性治理,須以國家機構改革的整體方向為目標,即“統籌安排國家各類機構設置,協調好并發揮出各類機構的職能作用,完善科學領導和決策、有效管理和執行的體制機制”(19)王浦劬:《推進國家治理現代化的基本理論問題》,載《中國黨政干部論壇》2021年第11期,第10頁。。為此,需要在明確生態環境保護督察與綜合執法的協同空間的基礎上,對具體協同機制的構建進行探討。

(一)生態環境保護督察與生態環境綜合執法的協同空間

根據督察與執法的各自權限,在建立生態環境保護督察與綜合執法的協同機制上,特別需要關注兩種制度在信息共享與調查取證方面的協同空間。

第一,根據生態環境保護督察與綜合行政執法獲取違法信息的途徑差異,可以發現兩種制度在信息溝通與傳遞方面存在廣泛的協同空間,可建立起針對性的信息共享機制。依據中央生態環境保護督察工作規定及各省的工作細則,生態環境保護督察可通過聽取被督察對象工作匯報、與被督察對象黨政主要負責人談話、受理人民群眾信訪舉報等多元途徑獲取信息。而生態環境綜合行政執法部門作為生態環境政策的直接執行者和直面生態環境問題的一線工作者,其在獲取信息方面同樣具有明顯的優勢。同時,由于綜合行政執法部門對生態環境問題的現狀及相關政策的執行情況更加了解,經由生態環境綜合行政執法部門所獲取的信息更能符合開展生態環境保護督察的需要。隨著數字化時代的到來,可以嘗試通過大數據平臺,借助科技力量提升治理效率。(20)如通過獨立平臺式(即建立承擔線索移送等任務的獨立信息系統)、直接嵌入式(即直接授權督察人員查閱執法辦案平臺的相關材料,采用瀏覽留痕的方式,最大限度實現執法信息的保密)、數據智能式(即使用人工智能等方式,將符合所設定條件的信息自動傳輸給督察機關)等多種方式疏通信息共享機制。參見袁帥:《知識產權“行刑銜接”檢察監督的困境及路徑選擇》,載《中國檢察官》2022年第3期。生態環境保護督察與綜合行政執法互相補充,在監管對象、監管手段、監管范圍等方面進行有機結合,從長遠來看,還需要進一步建立高效的反饋和改進機制。生態環境保護督察和綜合行政執法共同發現和處置環保領域的問題,對于整個環保系統都有著重要意義。為此,還應該建立健全問題反饋以及再次協調的機制,定期開會,交流策略和行動計劃,促進二者之間緊密溝通。(21)竺效、邱濤韜:《區域環保督察的功能定位及制度完善》,載《治理研究》2022年第1期,第35頁?？傊?推進生態環境保護督察與綜合行政執法環節的信息共享,可以實現雙方信息的優勢互補,促進“精準督察”與“精準執法”的目標實現。通過協調化方式促進信息流動共享,保障生態環境保護督察和綜合行政執法銜接有序,形成環境信息共享合作框架,最大限度地推進生態環境信息資源管理與治理效能的最大化。

第二,生態環境保護督察與綜合執法在調查取證方面存在廣泛的協同空間。生態環境保護督察機構在開展督察工作中可對有關單位和個人進行調查取證,但在具體調查工作中,受制于督察權限的限制,督察主體并不具有查封扣押和緊急情況下的強制能力。同時,生態環境保護督察機構相對于綜合行政執法機構缺乏生態環境保護的專業知識,在調查取證過程中常面臨技術壁壘和調查效率低下等問題。通過構建起生態環境保護督察與生態環境保護綜合行政執法在調查取證工作中的協同機制,例如督察機構可以向相關行政機關(比如生態環境監管部門等)申請支持,通過后者的強制手段來確保相關單位和個人配合督察工作。在督察過程中,督察主體還可以要求相關單位主動協助,并提供必要的信息和材料,督促其履行法定義務,同時及時進行整改,減少環境污染的影響。發揮生態環境保護綜合行政執法機構的職權優勢與專業優勢,通過委托調查或聯合調查的形式,彌補生態環境保護督察機構獨立開展調查工作所面臨的困難與不足。

(二)生態環境保護督察與綜合執法協同的具體機制構建

根據以上分析,可以看出督察與執法在信息共享與調查取證等關鍵環節存在著廣泛的協同空間,因此需要在明確督察與執法各自職能職責的同時,加強督察與執法互動,以實現督察與執法無縫銜接,避免重復檢查、多頭交辦和空白地帶,確保在重點問題處理上保持協調一致。(22)陳穎昭:《湖南建立生態環境系統督察聯動工作機制》,載《中國環境報》2020年3月27日,第3版。因此,針對性構建起相應的協同機制,能夠促進生態環境保護督察與行政執法的雙向聯動,能夠激發各方工作的積極性和責任感,促進各方資源的有機整合和高效利用。具體來說,一方面,生態環境保護督察可以發現環保問題并及時通報相關部門進行處置和整改。如果發現涉嫌違法行為,督察組可以向當地行政執法機關反映,并要求依法進行調查和處理。對于明顯的環境違法案件,必須嚴格按照行政執法程序進行立案、取證、處罰等工作。(23)婁成武、韓坤:《嵌入與重構:中央環保督察對中國環境治理體系的溢出性影響——基于央地關系與政社關系的整體性視角分析》,載《中國地質大學學報(社會科學版)》2021年第5期,第65頁。另一方面,行政執法機關也可以向生態環境保護督察尋求幫助,比如,請求督察組提供技術支持或協助取證等。在一些重大環境事件中,督察組也會按照職責展開督導,確保事故調查和處理工作得以有效完成。(24)丁霖:《論生態環境治理體系現代化與環境行政互動式執法》,載《政治與法律》2020年第5期,第110頁。

根據以上分析,結合生態環境保護督察與綜合執法工作開展的現實,應著重從以下三方面對協同機制的具體構建進行分析:一是建立督察與執法現場聯動機制。在開展生態環境保護督察時,執法部門要調度執法隊伍主動配合,在線索摸排、談話問詢、調查取證等方面充分發揮作用;二是建立督察與執法的聯合會商機制。執法部門要積極參加日常督察發現問題的研究處理,督察機構也要積極參加環境違法重點案件的研究處理,實現信息共享、資源共用,確保協調一致;三是建立督察與執法相互移送機制。執法部門發現的環境違法問題,涉嫌黨委政府或職能部門履職不到位的,固定證據后按程序向督察機構移交問題線索,由督察機構接手采取必要的督辦措施,并對整改落實情況進行督察。督察機構在督察工作中發現環境違法行為線索時,應移交執法部門立案查處,由執法部門組織生態環境部門依法查處。

四、生態環境保護督察與環境公益訴訟的協同機制

生態環境保護督察與環境公益訴訟的協同,已經具有相應的實踐基礎。根據2019年中辦、國辦發布的《中央生態環境保護督察工作規定》(以下簡稱《工作規定》)及各地生態環境督察的省級立法,對督察發現需要提起公益訴訟的,移送檢察機關等有權機關依法處理。這對生態環境保護督察與環境公益訴訟間進行協同提出了一般性要求,在實踐中也得到相應貫徹。2023年5月,最高人民檢察院發布10個典型案例(表1),目標即在于通過環境公益訴訟深入推進中央生態環境保護督察落實,助推督察發現的問題得到全面、徹底整改。(25)最高人民檢察院:《關于印發〈檢察公益訴訟協同推進中央生態環境保護督察整改典型案例〉的通知》,2023年5月29日。

續表

盡管目前生態環境保護督察與環境公益訴訟間的協同工作取得了較大進展,但相關工作主要體現在移送起訴方面,存在于督察反饋環節。生態環境保護督察作為一種突破常規治理機制的制度創新,其與環境公益訴訟的互動不能局限于通過環境公益訴訟實現對督察發現問題加以整改落實,還應拓展到更大范圍?；诋斍拔覈h境公益訴訟的制度體系及其現實運行情況,各相關主體的權限及獲取信息的方式不同,因此在督察運行過程中以及移交處理環節均存在著進行協同治理的空間。從實現環境治理體系與治理能力現代化的角度看,應該在督察“全過程”建立起與環境公益訴訟的協同機制,而不能僅局限于督察反饋環節的程序銜接。

根據當前生態環境保護督察運行情況,為充分發揮生態環境保護督察制度的應有效能,應通過制度化、規范化、法治化的方式完善其與環境公益訴訟相互補充、相互適應的制度建設,在制度層面避免督察過程中出現的無執行解釋權的情形。(26)盛明科、岳潔:《生態治理體系現代化視域下地方環境治理邏輯的重塑——以環保督察制度創新為例》,載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2022年第3期,第100頁。為此,需要著力解決兩個方面的問題:一方面需要將兩者協同的階段“前移”,關注督察全過程與環境公益訴訟協同的制度空間;另一方面還需進一步優化移交起訴機制,確保督察移交的問題能夠通過環境公益訴訟的方式將責任落到實處,提升生態環境保護督察治理效能。

(一)督察全過程與環境公益訴訟的協同機制

生態環境保護督察一般包括督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實和立卷歸檔等程序環節。在督察反饋之前,生態環境保護督察與環境公益訴訟在信息通報和調查取證等方面事實上仍存在廣泛的協同空間。目前,《工作規定》及其他相關規范對此缺乏具體規定,有必要予以完善。

首先,在督察反饋的前階段,生態環境保護督察與環境公益訴訟在信息通報上存在一定的協同空間。檢察機關提起環境公益訴訟本質上是檢察機關對侵害環境公共利益行為的法律監督,因而屬于檢察機關履行法律監督職責的職權行為。從目前理論與實踐的共識來看,檢察院提起公益訴訟應以行政公益訴訟為核心,而生態環境保護督察正是為督促地方黨委政府履行環境保護職責、解決重大環境問題的新型治理機制,兩者在目的上具有內在一致性。根據目前的司法實踐,人民檢察院提起環境公益訴訟主要限于其在履行職責中發現的問題,這使得信息獲取途徑較為單一,加之行政機關履職情形的多樣性、復雜性,難免會因信息不足而影響公益訴權的行使(27)柴崢濤、林華:《通過行政公益訴訟推進法治政府建設——以檢察機關如何判斷行政機關依法履職為視角》,載《中國法治》2023年第5期,第58-63頁。。對此,有必要建立起生態環境保護督察與環境公益訴訟間的信息通報機制,使得檢察機關通過所通報信息,及時發現相關問題的存在,適時提起環境公益訴訟,實現對環境公共利益的救濟。為此,應通過相關法律規定,明確進行信息通報的范圍、內容形式、時間要求及主要流程。

其次,在督察反饋的前階段,生態環境保護督察與環境公益訴訟在調查取證上也存在一定的協同空間。生態環境保護督察機構在督察過程中具有接收相關線索及調查取證的權力,而檢察機關作為環境公益訴訟的原告具有同樣的權力。從實現職能統籌的角度出發,有必要在生態環境保護督察與環境公益訴訟之間建立協同取證機制,對兩者在線索接收及調查取證方面的權限進行協調,以避免資源的浪費。同時,在很大程度上也是通過協同取證機制的構建,增強環境公益訴訟原告的能力:一方面,檢察機關等有權機關可以通過在生態環境保護督察工作中所獲取的有關線索啟動環境公益訴訟,同時,在生態環境保護督察活動中獲取的有關證據,也可作為環境公益訴訟的證據使用。另一方面,生態環境保護督察也可依據檢察機關等有權機關在開展環境公益訴訟中所獲得的線索和證據,啟動或促進生態環境保護督察工作。

(二)生態環境保護督察移送起訴機制的優化

根據《工作規定》的要求,在督察反饋環節要建立移送司法機關起訴機制。這一機制的主要目的,在于生態環境保護督察不具備對所發現問題(或者違法線索)直接進行責任追究的權限。對此,對督察發現需要進行環境公益訴訟的,通過建立移送起訴機制,從而可以及時移送檢察機關等有權機關進行依法處理,實現生態環境保護督察機構與檢察機關的良性互動。

根據環境治理的整體性要求,雖然目前所建立移送起訴機制主要還限于日常的線索移送,還應進一步拓展督察與公益訴訟協同治理的領域,尤其是在檢察環境公益訴訟中,應加強與中央生態環境保護督察辦公室的溝通,推動雙方合作由日常線索移送向重點案件線索聯合督辦、督察整改問題聯合“回頭看”拓展。(28)《用法治力量保障中央生態環境保護督察整改落到實處——檢察公益訴訟協同推進中央生態環境保護督察整改典型案例答記者問》,載最高人民檢察院官網,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202306/t20230606_616462.shtml#3,2023年8月5日訪問。體現在機制構建上,就需要進一步規范移送起訴后的跟蹤督辦工作,提高環境公益訴訟的時效性和針對性,防止移送起訴后“久拖不辦”“久辦不結”等現象發生。對此,應建立移送起訴問題臺賬和督促辦理機制,要求移送部門跟蹤起訴情況,定期督辦該移送問題線索的起訴進度,督促移送問題線索的起訴工作。

五、生態環境保護督察與生態環境損害賠償的協同機制

根據《工作規定》的要求,對督察發現需要開展生態環境損害賠償工作的,移送省、自治區、直轄市政府依照有關規定索賠追償。這一規定對生態環境保護督察與生態環境損害賠償的系統協同作出了一般性要求,但和生態環境保護督察與環境公益訴訟的協同機制類似的是,在督察反饋的前階段就信息獲取和調查取證等方面的協同內容缺乏規定,尚未建立起可操作性指引,也未能與《民法典》對生態環境損害救濟的相關規定加以銜接(29)彭中遙:《民法典中生態環境損害代修復制度之探析》,載《中國高校社會科學》2022年第1期,第63頁。。為此,生態環境保護督察與生態環境損害賠償的協同也不應局限于移送索賠這一單一機制,而應著眼于督察全過程來建立起與生態環境損害賠償的協同機制。當然,與環境公益訴訟不同的是,生態環境保護督察與生態環境損害賠償的協同機制的構建,需特別考慮行政機關在進行生態環境損害賠償索賠時的權限和機構能力,進而圍繞督察全過程對兩項制度的協同機制建構作出具體研討。

(一)督察全過程與生態環境損害賠償的協同機制

從推進環境治理體系與治理能力現代化角度看,為進一步拓展督察機構與行政機關協調聯動的范圍,發揮不同主體在信息獲取與調查取證等環節的職能優勢,切實提升環境治理的整體效能,需要著眼于督察全過程來構建其與生態環境損害賠償的協同機制。

一方面,在環境治理體系的整體治理結構中,生態環境保護督察機構與行政機關均具有較強的信息獲取能力,但兩者在信息需求及獲取方式上存在較大差異,需要圍繞兩項制度的良性運作構建起相應的信息溝通機制。具體而言,基于生態環境保護督察所具有的政治屬性,其在信息選擇上更加突出政治性需求,信息獲取更多也是依賴于政治權威;與之不同的是,行政機關的信息選擇更加突出日常行政管理的需要,信息的獲取更多來自其業務活動的開展。由于基于政治需求所獲取的信息與基于專業治理需求所獲取信息各有側重,通過信息溝通機制的建立,有利于實現不同來源信息間的對話與交流、多元主體充分的溝通、高度的共識構建以及實踐操作的無縫對接,從而提升生態環境治理效能。

另一方面,體現在調查取證領域,由于生態環境保護督察機構與行政機關均具有線索收集與調查取證的權限,為避免職能交叉所帶來的治理資源浪費,還需針對性構建起協同取證機制。生態環境保護督察與生態環境損害賠償的協同取證機制主要指在生態環境保護督察過程中,對生態環境損害進行取證,并將取證結果用于生態環境損害賠償的機制。該機制的目的是加強對生態環境損害的監督和管理,確保損害責任人能夠承擔相應的賠償責任,同時提高生態環境保護工作的效果和效率。通過這一機制的建立,可將生態環境保護督察工作中所收集到的證據材料,直接用于生態環境損害賠償的磋商及訴訟程序中去,從而有效避免因職能交叉所導致人力、物力資源的浪費以及重復取證導致的效率低下。

由上可見,若著眼于環境治理體系的整體要求,生態環境保護督察與生態環境損害賠償的協同機制構建的目標不應局限于通過督察向行政機關“單向”反饋需要索賠的線索,而應以督察和索賠工作的高效運行為目標,在信息溝通和調查取證等方面深入拓展合作的空間,形成督察與索賠的“雙向”互動的協同機制。此外,由于通過督察向黨政領導干部問責與通過索賠向賠償義務人追責之間存在密切關聯,可針對性構建起生態環境保護督察與生態環境損害賠償的會商研判機制,通過這一機制的常態化運行,在重大環境污染事件、生態環境損害賠償案件中明確責任,避免以索賠的形式逃避掉相應的決策責任。在這個意義上,基于督察全過程所構建的協同機制能在復雜的生態環境損害事件上確保問責的精準性,在督政與查企之間形成“平衡”,更加符合國家治理現代化的內在要求。

(二)生態環境保護督察移送索賠機制的優化

《工作方案》雖然對督察發現需要開展生態環境損害賠償的情況,規定了移送索賠追償的程序性要求,但這一原則性的規定仍需加以具體細化并有效落實。在生態環境保護督察過程中發現生態環境損害問題或者違法線索,無法直接要求賠償義務人予以賠償,須實現生態環境保護督察與生態環境損害賠償的系統協同。這一移送索賠機制的建立,可及時將督察發現需要開展生態環境損害賠償工作的,移送特定行政機關進行磋商或訴訟,確保生態環境損害責任人能夠承擔相應的賠償責任,修復受損的生態環境,并促進生態環境保護工作的開展。(30)張梓太、程飛鴻:《索賠與問責:生態環境損害賠償制度設計的兩難選擇》,載《中國應用法學》2019年第1期,第56頁。這一機制的構建應包括以下內容:(1)確定責任人。在生態環境保護督察過程中,確定生態環境損害的責任人,即造成損害的單位或個人。(2)案件移交。將生態環境損害案件移交給生態環境損害索賠機構,生態環境損害索賠機構對案件進行調查和認定,確定損害的性質、程度和賠償金額。(3)賠償執行。生態環境損害索賠機構要求責任人進行賠償,并監督和執行賠償工作。賠償可以包括經濟賠償、生態修復等方面。(4)賠償結果監督。對賠償結果進行監督和評估,確保賠償責任人按時履行賠償義務,并對生態環境進行修復和改善。通過建立生態環境保護督察與生態環境損害賠償的移送索賠機制,可以加強對生態環境損害責任人的監督和管理,確保其承擔相應的賠償責任,促進生態環境的恢復。

同樣,為了保證生態環境損害問題能夠得到及時、快速索賠,應進一步優化生態環境保護督察移送索賠機制,建立起移送索賠后的案件督辦機制,以提高生態環境損害賠償權利人的主動性和時效性。在具體執行中,為確保移送索賠后的督辦工作落到實處,需將跟蹤督辦與考核檢查有效結合,將督辦事項落實情況作為年度考核的依據之一。

六、結語

國家治理體系現代化要求增強治理協同效應,因此生態環境保護督察制度應放置在整體性的環境治理體系中,注重與相關聯制度的合作與銜接。一方面,生態環境保護督察制度是通過縱向到底的壓力傳導內在邏輯,不斷優化相應制度的設置與實踐路徑,以實現生態環境保護督察法治化、體系化;另一方面,通過橫向到邊的協同邏輯,明確生態環境保護督察與綜合行政執法、環境公益訴訟、生態環境損害賠償相互協同的系統性機制,進而得以構建生態環境保護督察法律法規體系的外部協同規范。唯有如此,從內外部對生態環境保護督察制度同時加以賦能,形成制度體系相互銜接和匹配的整體性、系統性效果,以推進生態環境治理的現代化。